关于引导农村土地流转发展农业规模经营的思考，本文主要内容关键词为：农村土地论文,规模论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本刊网址·在线杂志：www.jhlt.net.cn 中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X(2014)04-0061-006 近年来，随着农村劳动力大量转移进城，许多地方越来越多的农户通过把土地流转给他人、合作社或相关企业经营，为家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体的成长提供了良好的环境条件。也有少数农户通过转入其他农户的土地，扩大农业规模经营，转变为专业大户或家庭农场，在保留农户家庭经营内核的基础上，实现了专业化、规模化、集约化生产。随着农业产业化经营的推进，特别是随着国际金融危机后续影响的深化，以及工业投资风险的增加，也有越来越多的企业或社会投资者把投资农业，作为谋求发展的现实选择，通过租地经营、雇工农场等方式，进行农业规模经营；甚至将农产品原料基地的建设和经营作为企业经营的一个车间，形成实际上的农业企业经营。有些地方把培育专业大户(或种养大户，下同)、家庭农场(包括家庭林场、家庭牧场等，下同)、合作农场、农业企业等，作为鼓励发展农业规模经营和解决农业土地撂荒问题的重要途径。还有一些地方通过租赁、拍卖、承包等方式，鼓励农户、农民合作社、农业企业甚至城市居民对荒山、荒沟、荒丘、荒滩进行规模化开发利用，形成各具特色的新型农业经营主体。总之，农村土地流转的深入推进，正在形成对农业发展方式转变和发展现代农业的深刻影响。本文试对农村土地流转的现状进行回顾和评述，在此基础上探讨引导农村土地流转、促进农业规模经营的政策建议。 一、农村土地流转的回顾与评析 随着农村青壮年劳动力的大量进城，农业劳动力老弱化的问题迅速凸显。发展专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等，培育新型农业经营主体，不仅有利于克服小规模农户家庭经营对于发展现代农业的局限性，还有利于发挥其在农业科技方面的先行示范作用，促进科技成果更好更快地导入农业农村经济，更好地带动农业发展方式转变；有利于激活农村土地的资产属性，增加土地与资本、企业家及其他生产要素优化组合的机会，拓宽社会资本投资农业的渠道。发展专业大户、家庭农场等，还有利于培育职业农民，发展“事实上”的农业中小企业和微型企业，形成发展现代农业的新型经营主体和重要带动力量。许多地方很早就注意把促进农村土地流转与引导专业大户、家庭农场等发展农业规模经营和集约经营结合起来，走内涵式或内涵、外延结合式农业规模经营道路。如据我们的调查，安徽省芜湖市繁昌县2006年就提出要培育农业专业大户，并将建立农业科技示范户作为发展现代农业的重要带动力量，实施农业科技入户示范工程。当年全县共培育种植业专业大户32户，其中百亩以上粮食种植大户30户、百亩以上西瓜种植大户1户、50亩以上蔬菜种植大户1户。到该年底，全县建立的农业科技示范户已达500户。当年全县还有民营林业大户130余家，经营面积共达3.5万亩，形成了机关企事业单位职工承包经营、企业法人租赁经营、联户合股承包经营、农户个人承包经营等运作模式。 为了发展农业规模经营，许多地方通过政府补贴农户集中连片转出土地，或补贴土地规模经营大户等方式，鼓励农村土地承包经营权流转，发展专业大户、家庭农场或合作农场。早在1994年，浙江省委、省政府就颁布了《关于发展粮田适度规模经营的决定》，据此选择25个县(市、区)和湖州市本级作为全省推进粮田适度规模经营的重点，倾斜支持经营粮田面积在30亩以上的种粮大户。2012年6月发布的《浙江省人民政府办公厅关于大力培育新型农业经营主体的意见》，明确提出要大力培育专业大户和现代职业农民、大力发展家庭农场和合作农场等。2008年发布的《江苏省财政扶持农村土地流转实施意见》提出，从当年开始，省财政设立“农村土地流转扶持资金”，专门用于扶持具有一定规模、合法有序的农村土地流转，鼓励和引导农村土地承包经营权集中连片流转，促进土地适度规模经营；通过以奖代补方式，按每亩100元的标准，一次性奖励具有较大经营规模的土地集中流转的流出方。2011年1月发布的《青岛市人民政府关于加快推进农村土地适度规模经营的意见》，提出要“大力培育家庭农场、专业大户和专业合作社等规模经营主体”，并就加大对适度规模经营的引导扶持力度，提出了一系列富有针对性的政策措施。2013年9月，安徽省人民政府办公厅出台了《关于培育发展家庭农场的意见》，将开展家庭农场注册登记，开展示范家庭农场培育行动，开展家庭农场经营者培训，推进家庭农场的联合与合作，推进家庭农场信息化建设作为重点工作，并出台了《安徽省示范家庭农场认定办法(试行)》等。 得益于各级政府日趋强化的政策支持，近年来在我国农村，依托土地流转的农户规模经营发展速度明显加快，农业和粮食生产的专业化、组织化和规模化水平明显提高，专业大户、家庭农场甚至规模化种养的农民合作社迅速增加。根据我们的调查，2009年，河南郑州市新增200亩以上的规模经营主体70家，2010年、2011年分别新增78家和108家。其中相当一部分是在原有基础上扩大经营规模形成的。到2012年底，全国家庭承包经营耕地流转面积已达2.7亿亩，2011年和2012年分别较上年增长22.1%和18.4%；家庭承包经营耕地流转面积占家庭承包经营耕地面积的比重，2011年和2012年分别达到17.8%和21.5%，分别较上年提高3.1个和3.7个百分点。①到2013年底，在全国农民承包土地中，已有超过1/4以上实现了土地承包经营权流转。根据农业部种植业司的统计，全国已有种粮大户68.2万户，占全国农户总数的0.28%；经营耕地面积1.34亿亩，占全国耕地面积的7.3%。这些种粮大户的粮食产量达746亿公斤，占全国粮食总产量的12.7%。全国还有粮食生产合作社5.59万个，入社社员513万人；经营耕地7218万亩，占全国耕地总量的4.0%；这些粮食生产合作社的粮食产量485.5亿公斤，占全国粮食总产的8.2%；种粮大户和粮食生产合作社的平均亩产分别为486公斤和545公斤，分别高出全国平均水平133公斤和192公斤。② 不同类型地区由于农业和经济发展水平不同、促进农地流转的政策措施有别，农村土地流转的进程和方向往往呈现较大差异。如2013年4月，四川省泸州市土地流转面积已达44.93万亩，占家庭承包经营耕地面积的14.7%；农户家庭经营面积在10～30亩、30～50亩、50～100亩的，分别已达3.79万户、0.18万户和0.05万户。到2013年8月，湖北省宜昌市农村土地流转面积达152.3万亩，占集体所有农村土地总面积的7.2%，其中农户家庭承包耕地流转面积59.5万亩，占家庭承包耕地总面积的16.6%；林地流转面积81.6万亩，占林地总面积的5.6%；园地、草地、水面等流转面积11.2万亩，占总面积的6.4%；农村土地流转呈现多元化态势。 越来越多的地方在鼓励农村土地流转发展农业规模经营的同时，把加强土地承包经营权流转等规模经营服务体系作为重要措施。如2011年《青岛市人民政府关于加快推进农村土地适度规模经营的意见》提出，要搞好农村土地承包经营权的确权、登记和颁证工作，创新委托代理制等土地流转方式，建立健全农村土地流转有形市场，加强土地流转价格指导和加强农村土地流转的规范化管理。到2011年上半年，全国已有800多个县(市)、12000多个乡镇建立了土地流转市场。同期，全国已有25个省、市、自治区成立了989个林权管理服务机构，917个资产评估机构。③2013年安徽省人民政府办公厅《关于培育发展家庭农场的意见》，明确了稳妥推进土地流转向家庭农场倾斜、强化农业社会化服务、加强农业保险服务等扶持措施。2014年2月农业部《关于促进家庭农场发展的指导意见》将强化面向家庭农场的社会化服务作为重要内容，明确要求“引导和鼓励各类农业社会化服务组织开展面向家庭农场的代耕代种代收、病虫害统防统治、肥料统配统施、集中育苗育秧、灌溉排水、贮藏保鲜等经营性社会化服务”。 在引导农村土地流转、发展农业规模经营的过程中，许多地方还把规范农村土地流转行为和流转各方的利益关系，日益放到重要地位，尤其是注意保护转出土地的农民利益。如2008年《江苏省财政扶持农村土地流转实施意见》就要求，农村土地流转不得改变原有土地承包关系，充分尊重农民意愿、平等协商、等价有偿；坚持依法流转和保护农民合法利益，“土地流转价格由市场决定，原则上每亩协议流转价格应不低于农民常年直接经营纯收入”，或市、县规定基准价，同时确保流转农户每年的收益获得稳定增长；坚持农地农用，发展现代高效规模农业；坚持因地制宜、形式多样，鼓励农户以土地承包经营权入股经营。当然，农村土地流转行为不规范，流转过程中部分利益相关者，尤其是转出土地的农民利益难以得到有效保障的现象仍然比较多见。 二、引导农村土地流转发展农业规模经营的方向和建议 许多地方结合引导农村土地流转采取的前述措施，不仅有效地促进了农业规模经营的发展和新型农业经营主体的发育，也在一定程度上昭示了其他地方需要努力的方向。基于当前实践中问题，要真正做好推进农村土地流转、发展农业规模经营的文章，需要进一步加强以下措施。一是全面开展农村土地确权登记颁证工作；二是加强土地承包经营权流转等规模经营服务体系建设；三是规范农村土地流转行为和流转各方的利益关系，尤其是注意尊重农民土地流转意愿、保护农民的土地流转权益。关于这些问题，近年来相关理论和政策研究较多，在此不再赘述。此外，在支持农村土地流转的过程中，还应注意以下几点： 1.加快建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原等)准入制度和监管措施 近年来，在依托农村土地流转发展农户规模经营的同时，向工商企业的土地流转发展更快。在许多地方，地方政府对向工商企业的土地流转也更为青睐，相关支持措施更为有力，有的不惜“动员”甚至变相强制农民将土地转给工商企业，包括农业产业化龙头企业。到2012年底，在全国家庭承包经营耕地流转面积中，流入工商企业的耕地面积已达2800万亩，较2009年增加115%，占流转总面积的10.3%。④据湖北省宜昌市的调查，到2013年8月，全市耕地流向农户的42.2万亩，占流转耕地面积的70.9%；流向合作社的9万亩，占15.1%；流向企业的4万亩，占6.7%；流向其他主体的4.4万亩，占7.3%。 一般而言，面向工商企业的土地流转，有利于吸引社会资本和科技、人才等优质生产要素进入农业，推进农业的理念创新和发展方式转变。相对于向专业大户、家庭农场的土地流转，向工商企业的土地流转往往面积更大、租期更长，并且“非粮化”甚至“非农化”经营倾向更为严重，因此往往要支付较高的土地租金才能实现。况且，工商企业为从事农业聘用经营者、使用劳动力都要支付较高的报酬，建立、疏通其与流入土地所在地的社会关系也涉及相关投入。因此，工商企业的农业经营成本往往明显高于专业大户和家庭农场。基于利益驱动，相对于专业大户和家庭农场，工商企业流入土地后，大多不愿从事比较效益较低的粮食生产，主要从事比较效益较高的经济作物生产，或发展有机农业、设施农业等。因此，如果放纵向工商企业的土地流转，很容易导致对我国粮食安全的负面影响不断扩大和深化。 此外，向工商企业的土地流转，从长期来看，还日益导致农民利益的边缘化，损害农村社会传统的自组织机制，扩大农村社会结构转型对乡村治理和农村稳定的冲击效应。在区域性的土地流转初期，为吸引农户将更多的连片土地流转给工商企业，这些工商企业往往要给农民开出较高的工价，吸引他们到企业从事农业就业。但当特定区域的可流转土地大部分转入这些企业后，这些企业往往很自然地获得在该地农业用工市场的垄断地位，形成对务工价格的主导权；转出土地的农民也容易陷入对务工工价被动接受的境地，导致其对自身务工工价的谈判能力趋于弱化。在此背景下，许多工商企业很可能基于自身利益，限制农民务工价格的增长，削弱农民务工收入的增长后劲。[1]有些地方向工商企业的土地流转价格甚至长期不变，“一纸合同定终身”，缺乏有效的价格形成机制，确保土地流转价格能够随着土地要素资本化的发展和土地使用成本、机会成本的提高进行动态调整提高；由此很容易导致对农民利益的“长期挤压”。 更为严重的是，在有些地区，部分农户将大面积连片耕地流转给工商企业后，即使事前订立的合同较为规范，但当公司经营遭遇严重的市场风险或资金困境时，也很容易出现公司毁约、老板“跑路”现象，形成区域性、群体性农民土地流转收入难以兑现的风险。[1]在不少地方，有些农民将土地流转给工商企业后，通过到工商企业打工，固然获得了新的增收机会；但由于工商企业经营的农业往往具有更高的机械化、集约化水平，转出土地的农民中能够进入企业打工者只是少数，相当一部分要远离家乡外出从事非农产业。这会进一步加剧农民老龄化、农业劳动力素质弱化和农村留守儿童、留守妇女、留守老人问题。 基于前述原因，我们认为，针对工商企业租赁农户承包耕地，应该加快建立严格的准入制度和监管措施，切实落实“不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地”的政策。近年来，有些地方通过建立工商企业流转土地风险保证金制度和企业诚信档案等措施，防止工商企业转入土地后出现土地“非农化”问题，避免因工商企业经营不善损害农民土地流转的正当权益。这种方式值得推广。也可考虑综合采取以下措施： (1)对规划的粮食生产用地，不论是否实现土地流转，也不论流转对象是专业大户、家庭农场还是工商企业、龙头企业，都不得改变粮食生产用途。 (2)对欲转入土地从事农业经营的工商企业，从企业资信、企业战略规划、风险防控能力和主要经营者的农业经营能力或农业产业化经历等方面，加强资格审查和转入土地用途审查，并形成制度规范。借此，确保工商企业转入的土地用于农业特别是示范性的农产品原料基地建设，也为保障农民的土地流转权益提供基础。优先鼓励工商企业将转入的土地，用于农产品原料基地建设的示范项目，以便更好地发挥其在农业产业化经营中的示范带动作用。从国际经验来看，公司农场相对于家庭农场的比较优势并非普遍存在，其比较优势主要集中于受季节性影响较弱、专业化程度较高、现代技术较为可控且附加价值较高的特定领域，特别是设施农业、有机农业和受天气影响较小的规模化种养业中。况且，从美国的经验来看，小规模农场在有机肥供应、采用有机方式除草和抵御病虫害方面的优势，及对有机农业的投资偏好，也导致部分工商资本进入农业是以小规模非家庭持有的公司农场为载体的，大规模公司农场在有机农业的生产经营中往往很少存在明显优势。⑤因此，为约束工商企业进入农业对粮食安全等负面影响，建议对工商企业进入农业生产领域，也应主要限于设施农业、有机农业和受天气影响的规模化种养业，包括示范性农产品原料基地建设。 (3)建立有效的问责机制，对在农村土地向工商企业流转过程中行为失当，或疏于企业资格审查和土地用途审查，导致工商企业转入土地后出现“非农化”经营、侵害农民土地流转权益的现象，追究政府相关部门负责人或直接责任者的责任。 2.加强对专业大户、家庭农场或合作农场发展的政策支持 可以预见，今后随着农业发展方式转变的推进和农民进城规模的扩大，培育专业大户、家庭农场和合作农场等，将会是不断加强的方向。2013年的中央一号文件已明确要求，“鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营”；“继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向主产区和优势产区集中，向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜”。2014年中央一号文件要求“按照自愿原则开展家庭农场登记”。同年2月农业部专门发布了《关于促进家庭农场发展的指导意见》。 当前，许多专业大户、家庭农场、合作农场或公司农业转入的土地，基础设施条件较差，抗灾减灾能力较弱，面临较高的经营风险和投资改造需求。为了进一步支持专业大户、家庭农场发展农业适度规模经营，并在发展现代农业中发挥示范作用，今后财政对农业基础设施建设和科技示范等项目的支持，要进一步向专业大户、家庭农场等新型经营主体倾斜。农业部《关于促进家庭农场发展的指导意见》明确要求，引导承包土地向家庭农场流转、落实对家庭农场的相关扶持政策。建议： (1)鼓励金融机构结合农业特点，参照支持小微企业的政策精神，创新支持专业大户、家庭农场的方式，帮助其改善融资条件，增强示范带动作用。也可参照支持农民合作社和小微企业的政策精神，加强财政金融对发展专业大户、家庭农场示范项目的支持。为确保对专业大户、家庭农场、合作农场等政策支持更好地做到“有的放矢”，应鼓励地方政府结合区域实际，加紧研究确立专业大户、家庭农场、合作农场的支持标准。 (2)优先鼓励“以粮为主”的专业大户、家庭农场或合作农场加快发展。近年来，在专业大户、家庭农场或合作农场迅速发展的同时，种粮大户、家庭农场经营“非粮化”的问题日趋突出。以农业大省河南省为例，2011年全省土地流转面积1982万亩，其中用于种植粮食作物的仅占62.7%；在全省18个地市的土地流转面积中，种植粮食作物超过70%者仅4个，低于35%者达6个，个别大市仅10.3%。另据湖北省宜昌市的调查，到2013年8月，在全市农户家庭承包耕地流转面积中，用于粮食作物种植的仅17.5万亩，占土地流转总面积的29.4%；用于果蔬和设施农业的面积占52.1%，用于种养结合的面积占4%。种粮大户、家庭农场的“非粮化”，固然与土地租金的不断上涨和种粮比较效益低有关，是专业大户、家庭农场在利益驱动和市场规律作用下的理性选择。但随着专业大户、家庭农场群体规模的扩大，由此形成的对粮食安全的负面影响很可能迅速凸显，值得从战略上给予高度重视。在支持专业大户、家庭农场加快发展的同时，优先支持“以粮为主”的专业大户、家庭农场或合作农场加快发展，对于维护粮食安全日趋重要。可把优先鼓励“以粮为主”的专业大户、家庭农场或合作农场加快发展，同支持现代农业示范区、农业产业化市场区和主要农产品主产区、优势产区建设结合起来，提升农业支持政策的综合功能。 (3)突出支持专业大户、家庭农场或合作农场带头人的成长和培训。市场经济是企业家本位的经济。专业大户、家庭农场或合作农场的带头人，实际上也是经济学意义上的“企业家”。专业大户和家庭农场的运行状况和发展潜力，很大程度上取决于其带头人的企业家精神和企业家才能。支持专业大户、家庭农场或合作农场带头人的成长和培训，也有利于更好地发挥其在现代农业发展中的示范、带动作用。当前，有些地方对培育专业大户、家庭农场或合作农场定指标、下任务，实际上是一种拔苗助长的办法。如果潜在的专业大户、家庭农场或合作农场带头人缺乏相适应的企业家素质或农业经营才能，盲目推动其扩大经营规模，反而会放大其经营风险和长期发展的困难。如果农民缺乏稳定的非农就业机会和收入来源，又缺乏足够的土地转出意愿，盲目甚至强行要求其转出土地，为专业大户、家庭农场或合作农场扩大经营规模创造条件，还会加剧社会不稳定的风险。 (4)创新思路突出支持专业化、市场化、产业化的农业规模经营服务组织发展，如专业化、市场化、产业化经营的经营咨询、营销策划、品牌服务、农机服务、植保服务、保险服务等企业或非营利组织。农业规模经营服务体系的发展，从根本上有利于利用分工协作的优势，降低专业大户、家庭农场或合作农场的运行成本和风险，提高其发展质量和效益。现有的土地规模经营服务体系，主要呈现政府或准政府机构主导的特征。如县、乡、村土地流转服务中心等。这在专业大户、家庭农场或合作农场等发展初期、群体规模较小的背景下，有其必要性和合理性。但是，随着专业大户、家庭农场或合作农场群体规模的扩大及其提档升级要求的提升，以政府或准政府机构为主导的土地规模经营服务体系，将日益难以满足其多样化、专业化甚至高端化、特色化服务需求。专业化、市场化、产业化的农业规模经营服务组织，是农业生产性服务业的重要载体和新增长点，也是现代农业产业体系的重要组成部分。随着现代农业的发展，其重要性将会迅速凸显，其不可或缺的地位将会不断强化。要逐步摈弃发展农业配套服务体系的传统思路，从促进涉农三次产业融合发展和农业产业链、价值链升级的高度，进一步重视发展农业服务业，创新农业服务体系的发展思路；并把发展专业化、市场化、产业化的农业规模经营服务体系，作为发展农业服务业的重要内容，从战略上给予高度重视。建议通过税费减免、以奖代补、财政补贴或政府采购同等优先地给予支持等方式，进一步支持专业化、市场化、产业化的农业规模经营服务组织发展。 (5)把引导土地流转关系的稳定化与规范化结合起来。当前，在许多地方，土地流转期限普遍较短且无规范的土地流转合同，多为1～2年，有的甚至仅为半年。据我们对湖北宜昌市的调查，2013年，全市共签土地流转合同4.7万份，占应签合同份数的45%，部分土地流转合同没有到期清算条款。这不仅影响专业大户、家庭农场或合作农场增加农业投入、开展土壤整治和农业基础设施建设的积极性，容易增加其经营风险，也容易提高土地流转纠纷的发生概率，增加保护农民土地流转权益的难度。如果农户土地流转行为不规范，随意违反合同或口头协议，要求收回流转土地或提高租金，还会侵犯专业大户、家庭农场或合作农场的正当权益，影响新型农业经营主体的发育。因此，结合以奖代补等措施，鼓励稳定土地流转关系，也是必要的。当然，目前，许多地方的农村土地流转期限较短，一个重要原因是，转出土地的农民非农就业和非农收入不稳定，土地流转期限较短，有利于他们为未来出现“不测”时“留个退路”。这在一定程度上属于农民土地流转过程中的理性“避险”行为。引导农村土地流转关系的稳定化，应该综合考虑农民非农就业机会和收入来源的变化前景，统筹考虑，以引导为主，不宜操之过急。 ①根据“农业部农村经济体制与经营管理司负责人解读中央1号文件”等相关资料整理，载于《农民日报》2013年2月4日。 ②此次调查为农业部首次在全国范围内大规模开展种粮大户和粮食生产合作社摸底调查。根据南北农业资源的差异，种粮大户的标准，按经营耕地面积计算分别为南方50亩以上，北方100亩以上。资料来源：冯华，全国种粮大户和粮食生产合作社：种了1/10地产出1/5粮，新华网，2013年3月24日。 ③任意，全国土地承包经营权流转总面积已达2.07亿亩，《经济日报》，2011年12月29日。 ④佚名，工商企业租赁耕地规模达2800万亩，种粮用地仅有6%，每经网，2013年2月4日。 ⑤如在2007年经营有机农业的农场中，面积少于49英亩的农场数量占比达到了69.70%，经营的土地面积占比仅为5.60%。2007年，美国非家庭持有的公司农场从事有机农业的数量占比达到了13.31%，超出了该类公司农场在公司农场总数中的占比(10.66%)。根据2007年《CENSUS OF AGRICULTURE:United States Summary and State Data》Volume 1·Geographic Area Series Part 51AC-07-1-51整理。参见http://www.agcensus.usda.gov/Publications/index.php。标签：土地流转论文; 农民论文; 土地承包经营权流转合同论文; 农村论文; 农业发展论文; 三农论文; 土地政策论文; 家庭农场论文; 工商论文;