关于女职工生育期劳动权益保护的探讨，本文主要内容关键词为：女职工论文,权益保护论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C913.68 【文献标识码】A 【文章编号】1004-129X(2002)02-0035-06
中国是一个二元社会，城市和乡村具有相对独立的运行体制，城市女性和乡村女性的生育权益保护也处在不同的层面上。在本文里，女职工的概念是指居住在城镇并在非农产业就业的女性人口。在计划经济模式下，这部分女性人口是被纳入社会保障之中的。
随着我国经济体制的改革，多种所有制形式并存，原来以国有企业为主体确定的对女职工生育权益的保护已不能满足需要。而且，进入80年代以来，就业形势严峻，中央政府约束弱化，市场机制的不完善，社会保障建设滞后，这一切都对女性人口这一弱势人群的生存和发展构成了极大的威胁和冲击，导致转型期女职工生育权益保护的弱化和被剥夺。
一、实行人口控制政策以来，女职工承担了生育和节育的双重责任
最近20年来，女性人口在承担家庭照顾、社会工作责任之外，也是我国计划生育责任的主要承担者。据1988年全国生育节育抽样调查估计（罗纯志、魏志纯，1993），全国2.06亿已婚育龄妇女，已有1.47亿对夫妇采取了各种避孕措施，其中，87%的节育措施都用在了妇女身上。41.48%放置宫内节育器的妇女，其副作用发生率为最高，占15.7%。由于避孕节育措施失效，往往产生意外妊娠而使妇女冒人工流产的风险。如广东省某地区对1986年6月到1988年6月两年间施行人工流产的在职已婚妇女调查，由避孕失效引起的占75.23%，诱发人工流产手术后近期并发症的占10.32%（麦庭福等，1995）。和男职工相比，女职工更多地承受了采用各种避孕、节育措施不可避免的副作用，以及避孕、节育措施失败所造成的意愿外妊娠的风险(Mtawali,1994)。
女职工计划外生育不受保护，且要受到一定惩处。女职工享有生育权益保护的前提是：生育女职工的婚姻合法，其生育必须符合国家和省一级人大或人大常委会制定的计划生育规定。应该说，这个政策的制定是有其理论和现实意义的，但其执行的结果是，女职工计划外怀孕，无论是出于自愿，还是迫于社会、家庭的压力，其惩罚都扎扎实实地落到女职工的身上。
女职工在生育方面的期望和付出在增加：生育一个健康的孩子，最好是男孩；承担避孕节育的责任；避孕失败后的人工流产及由此带来的身心伤害；计划外生育的惩处等。相比20年前，女职工的付出在增加，而其得到的补偿在减少。
二、女职工生育权益保护的现状
建国初期，1951年我国就颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，规定：生育保险包括产假、产假工资和生育费三部分。此后，历经数次调整和改革，颁布有关妇女权益保护的法规达19件，生育保险范围逐渐扩大，保险待遇有所细化和提高。1992年实施的《中华人民共和国妇女权益保护法》，1994年制定的《中华人民共和国劳动法》，使生育保险享有法律保护。80年代中期开始的生育保险社会统筹改革，先后经历了自上而下、自下而上、再上下结合的历程。目前全国仍没有统一规范的生育保险法律，生育保险处在两种制度并存的状态。目前，生育保险是以市县为统筹范围，参加的市县不到全国的一半，大部分非国有企业尚未参加。
我国女职工享有的生育保护前提是女职工婚姻合法且是计划生育；
范围包括所有企业及其他经济组织的劳动者，事业单位及社会团体的劳动者比照执行；
其主要内容包括：企业不得在女职工怀孕期、产期、哺乳期降低其基本工资，或者解除劳动合同；要为女职工提供有薪产假、孕产期保健、生育津贴和护理津贴；怀孕妇女享有特殊劳动保护，不得接触有毒有害物质和承担重体力劳动等；企业要做好女职工月经期、怀孕期、生育期、哺乳期“四期”的保护工作。
从目前来看，因为女职工分属不同的企业、事业单位，行业不同、所有制不同，其所享有的生育保护差异极大，基本可以分为：
1.在事业单位工作的女职工，生育权益基本得到保证
事业单位职工的工资和福利待遇是由国家财政支付的，各项社会保障已相当健全，受改革冲击最小，女职工权益保护得到相当延续。女职工生育保险费用仍由所在单位负担，其法律依据是1988年国务院颁布的《女职工劳动保护规定》。这部分女职工多集中在卫生体育、教育文化、科研机构和国家机关等行业，1996年末，全国有1339万人，占全部女职工的23.3%。
2.在国有、集体企业就业的女职工，生育权益受到损害
在公有企业就业的女职工，也被称为体制内的职工，其生育保险制度虽已建立，但因企业体制的转化、保险制度的改革，生育权益的保护有所弱化。针对这部分人群，存在着两种生育保障模式，一是老办法，由企业承担女职工生育保险责任；二是新办法，企业交纳生育保险费，女职工的生育保险由社会统筹解决。其法律依据是《企业职工生育保险试行办法》。这部分女职工1996年末有3959万人，占总数的68.9%，其中参加社会统筹的约为1000万人。
3.在其他所有制企业就业的女职工，生育保障制度基本还是空白
这部分企业大都是改革开放以后建立和发展起来的，从未建立过计划经济时的以企业为主的社会保障体系，而新的社会保障正在逐步推进，暂时还无能力顾及这里。按照生育保险社会统筹的工作计划，其他所有制形式企业生育保险制度的建立属于社会保险统筹的第二步骤。计划在完成对国有、集体、股份制企业女职工生育保险社会统筹之后，再覆盖外商投资企业中方职工、私营企业雇员。1996年末，其他所有制企业女职工共有447万，占总数的7.8%。
三、女职工生育权益没有得到应有的保护，面临着被损害、被剥夺的窘况
在大的社会变革和经济动荡进行过程中，由于中央政府宏观调控力度弱化，各种利益群体为了争得自己最大利益，通过已有的权利结构和新的市场法则，形成的社会利益的重新分配，往往是以侵占和剥夺弱势人群已得或应得利益为前提和代价的。作为弱势人群的女职工在某种意义上也成为被损害和被剥夺者。体现在：
1.女职工因生育而遭放假、下岗、辞退的现象在增加
其一：孕期和哺乳期的女职工被企业列入“编外人员”。
在改革企业制度，实行优化劳动组合的措施之后，被编余的富余劳力中，女职工占多数，其中孕期和哺乳期妇女占相当大比重。
据黑龙江省35个企业的统计，被编余的女职工达编余人员的79.7%；据济南市调查，在劳动优化组合中，70%-80%的女职工被定为“编外人员”。鞍山市60家小型工商企业的优化组合中，编余女工占80%，其中孕妇和哺乳期妇女占50%。
其二，企业让孕期、哺乳期女职工放长假的情况日益增多
据鞍山、本溪两市的不完全统计，有18000名女工被放长假。有的女工放长假两年多，期满后要求上班，企业却不予安排。东北电业局抚顺火电工程处决定，怀孕满6个月的女职工，一律办理留职休假手续，到婴儿满两周岁为止。沈阳矿务局实行经济承包后，把凡是有三周岁以下小孩的1000多名女职工全部放长假，发给每人50%-70%的基本工资。
其三，私营企业、外商投资企业以女职工怀孕、生小孩为由辞退女工事件屡见不鲜，政府并无法规或有效行政手段给以干预。
施国强、赖忠运对杭州市新经济组织中女职工劳动保护情况的调查显示，部分企业对女职工仅录用18-23岁这一“黄金年龄”段，结婚怀孕后就辞退，拒不承担孕期、产期、哺乳期保护的责任。
实际上女性因生育而遭受的就业歧视包括两方面：除了在职者因怀孕、生育遭受的下岗、待岗、辞退等歧视外，更重要的是求职时的性别歧视。现代科学技术在进步，工作岗位对体力的要求不断降低。仅从生理因素分析，男、女性体力都可以满足一般工作需要，故此，可以推断，如企业以男女生理原因而采取不同的就业对待，那就是顾虑到女性要承担生育和抚育任务，而女性要承担生育和抚育任务必然会对工作带来一定的影响。女性的生育职能成为女性遭受就业歧视的主要原因。
有关女性就业难、求职难等的研究文章很多，有关数据和观点已被学术界广泛接受，在此不再过多阐述。
2.女职工享受的产假工资（生育津贴）实际保障水平在下降
虽然各个时期女职工生育津贴（产假工资）的计发比例一直是100%，但由于计发基数标准工资占全部工资比例的大幅下降，女职工产假工资占全部工资的比重也在大幅下降，实际保障水平在降低。
80年代以来，企业分配制度有了重大改革，职工工资中标准工资占整个工资收入中的比重随之急剧下降。以标准工资为基数计发产假工资的保障政策受到严重挑战，产假工资的实际保障力度相对下降。1996年国有企业职工人均工资是1414元，与1978年的人均工资644元相比，增加一倍有余，但由于同期标准工资占工资收入的比重下降了50%强，女职工生育产假工资计算的基数工资（绝对数）与1978年的产假工资基数相差无几，并没有伴随全部工资收入的增长而增长。女职工的产假工资数额没有变化，但其占全部工资收入的比例大幅度下降。也就是按现行政策，女职工生育后休产假时只能拿到全部工资的50%及以下。以1998年湖北电力为例，职工全部收入中，工资和奖金各占一半，基本工资又占工资的一半，女职工生育时即使拿100%的基本工资，也只相当于工作时全部收入的25%。如果再考虑到同期城镇居民消费价格指数上扬43.6%等价格改革因素，产假工资实际购买力下降并引起基本生活保障力度下降的问题更为突出，从而影响生育女职工母子的基本生活保障和必要的保健及营养水平。
另外，按国际公约的规定，产假和产假工资的支付期限为12-14周，并有延长趋势。而我国的法定产假长度和产假工资的支付期限只有8-10周，还不到最低国际标准。
耕耘对上海市“三资”企业有关情况的调查表明：在177家企业中把产前检查做病、事假处理的有6家，人为缩短产假的11家，产假期间不按规定计发工资的12家等。
1996年全总经济工作部调查组对全国企业劳动安全卫生状况的调查显示：乡镇企业对女职工不执行《劳动法》，执行的是厂内规定的生育休息45天或65天的土政策。一些企业对孕期女职工或是采取保留岗位，打发回家；或是发给百八十元“基本工资”回家待产。
3.女职工生育期间的医疗保健费也面临新的挑战，成为生育保险改革的难点
自1988年开始实行生育保险社会统筹以来，到1997年止，全国已有1240个县市实行了生育保险社会统筹，参保职工已达到2485.9万人，参保职工生育费用由社会统筹支付，未参保职工仍按原来渠道由企业医疗费中支付。从目前情况来看，女职工生育期间的医疗保健费用存在着以下问题。
其一是统筹支付项目减少和衔接不当，导致部分医疗保健费无法开支。
因为缺乏生育引起疾病的病种界定标准及流产人数的准确信息，统筹地区普遍将生育引起疾病的医疗费和符合计划生育的流产医疗费排除在基金支付范围之外，而企业则认为已交纳了生育保险费，这笔钱理应由社会统筹负担。社会保险部门与企业的相互争吵和互相推诿，导致女职工这部分正常的生育医疗保健费既不能从社会统筹开支，也无法从企业的医疗费用中报销，形成了挂帐和空帐，而不得不由个人负担。
其二是医疗费用上涨，统筹支付的水平降低，其差额部分给职工带来沉重负担。
近年来，医疗费每年以20%-30%的速度递增，顺产费用从1992年的200-399元，增长到目前的1000元以上，剖宫产达到3000元。虽然其中可能有个别女职工滥用药费的情况，但其总体增长趋势是生育者无法掌握的。社会保险机构无法监控生育的正常合理开支，便采取了“定额”或“限额”取代“实报实销”，将一部分生育医疗保健费转嫁给企业和个人，更难以满足特殊情况下生育女职工的实际支出。
其三是在尚未实行生育保险社会统筹的地区、企业，特别是亏损企业、困难企业拖欠生育医疗保健费的现象大量存在。
亏损和困难企业无力承担这笔开支，效益较好的企业，虽能支付女职工生育费用，但为了尽量减少开支，就采取了生育费一律列入个人医疗费包干的办法解决，报销的比例是根据本人工作年限加以确定。其实质是把生育和生病两种完全不同性质的费用混同起来，将生育费推给了个人，加重了女职工的负担（何玲，1995）。
4.对怀孕女职工的特殊劳动保护，虽有法律保证，但在执行过程中很难真正落实到位。
据中国妇女劳动卫生专家称，在畸胎中，真正由于遗传原因造成的约占20%，环境原因约占20%，其他60%可能是环境、遗传原因相互作用的结果。据调查，从事含汞等有毒作业女工流产、死产的发生率为33.61‰，有些接触高浓度铅的女工流产、死产的发生率高达35.3%。孕期的劳动负担过重会影响婴儿发育，导致出生儿的低体重现象。
目前，有多少女职工孕期在工作中仍接触有毒有害物质，尚无一个全面准确的数据。但有些个别、小范围的调查显示，女职工的孕期、哺乳期保护状况堪忧。据自贡井盐场调查，在1473名女职工中，患有各种妇科病的人数占70%以上。一些单位把女职工的冲洗室、孕妇休息室改作它用，取消怀孕女职工的工间休和哺乳女工的授乳时间，有的还强迫怀孕7个月以上的女工加班（翟胜明，1990）。
四、女职工生育权益受损害的原因分析
作为深受儒家文化影响的发展中国家，妇女权益的被漠视和被侵犯，自有其深刻的社会经济文化背景，如经济的不发达、社会保障体系的不健全、传统文化对女性的歧视等。这些大的问题无法短时间内解决，也不是本文研究的重点。作者认为，即使在已有的社会经济文化框架里，在已颁布实施的法规范围之内，女职工生育权益仍有许多能做而未做、应做好而未做好的地方，值得引起足够重视并加以深入研究，以便有针对性地提出对策和解决办法。
1.关于女职工生育权益保护法规的落实，社会缺乏相应的监督和制约机制，具体操作执行困难。表现为：
其一，没有设立妇女权益保障机构，当女职工的生育权益受侵犯时，应通过何种程序向哪个部门申诉，工会？妇联？劳动部门？并无明确界定；
其二，对相当一部分侵害妇女合法权益的行为未规定行为人应承担的法律责任，缺乏制裁要求；
其三，法律的某些规定，依然停留在计划经济体制下的规范框架中，给执法者具体操作造成困难。例如，《妇女权益保障法》第50条规定：“有下列侵害妇女合法权益情形之一的，由所在单位或者上级机关责令改正，并可根据具体情况，对直接责任人给予行政处分”。第48条规定“妇女的合法权益受到侵害时，被侵害人有权要求主管部门处理，或者依法向人民法院提出诉讼”，这里提到的“有关主管部门”和“上级机关”作为责任主体已经没有实际意义。从目前企业体制转换的要求看，企业不受政府约束，原来意义上的主管部门多数不复存在，即便有“上级机关”，也已无权管理企业的事情，更何况新兴的私营企业和三资企业，从未听过上级主管部门这一说。如果女职工权益受到侵犯，要依此程序寻找保护的话，实际是得不到的。
其四，对于受害妇女所在单位或者是上级机关不追究违法者的行政责任的不视为违法行为，根据我国行政诉讼法的规定，目前也不能向人民法院提起行政诉论。
其五，妇女权益保护法中关于妇女生育期间劳动权益保障的规定比较笼统、概括，而且法律责任不甚明确。某些规定已经滞后于劳动制度的改革，影响了该法的实施效果。比如，女职工在优化劳动组合中被放长假和提前退休的问题，保障法中没有作出任何禁止性和保障性规定。
2.生育保险改革进展缓慢，生育保险社会统筹仍有许多亟待解决的问题
在改革初期，生育保险社会统筹曾一度出现“社会补偿”、“生育保障”、“生育保险”三种理论并存，税收、保险基金、夫妻双方单位分担三种筹资方式并存，归口财税部门、归口劳动部门、归口工会部门三种管理体制并存的局面。此后，这种“三三制”局面虽很快统一到以基金统筹为主干、由劳动部门归口管理的轨道上，但其不统一和混乱状况并未根本解决，表现为：
其一，生育津贴计发基数呈多元化格局。
——在实行生育保险社会统筹的地区，按本企业上年度职工月平均工资为基数计发生育津贴；而没有开展生育社会统筹的地区，仍按本人生育前的基本工资为基数计发“产假工资”，形成了“双轨制”。
——由于生育保险具体实施办法可结合本地区实际情况制定，在生育保险社会统筹地区，生育津贴计发基数出现了“本企业上年度职工月平均工资”、“当地社会平均工资”、“本人养老保险缴费工资”、“本人上年度月平均工资”、“本人生育前2个月平均工资”等多种形态。
其二，统筹层次低，保障功能差。
实行生育保险社会统筹的地区，主要实行县（市）级统筹，由于统筹层次低，造成基金调剂功能差。如青岛某开发区因职工队伍年轻，生育女职工较多，使生育保险统筹基金入不敷出。而相邻的老工业城市，女职工大部分超过生育年龄，生育保险基金结余较多。这种统筹层次低，地域之间政策不统一，基金无法在大范围调剂的状况，使生育保险难以起到互助互济、均衡负担的作用。
其三，县（市）社保机构对生育基金的管理不尽规范，透明度低。
首先是地方法规在待遇标准上不规范，与国家规定差距很大。因为担心基金收不抵支，社保部门都削减了生育保险支付的项目，降低了支付水平，导致基金节余过多。1997年，基金累计结余额增长幅度较上年就下降了7000万元。企业缴纳了生育保险费后，还要负担生育女职工的大量费用，引起企业的不满。社保机构缺乏相应的查询、帐目结算通报等服务。企业除了缴费外，连监督的权利也难以兑现，导致企业对社保机构的不信任。
3.相关的社会经济政策不配套，没有形成相互制约的社会机制
国务院1993年下发的《国有企业富余职工安置规定》中就规定“孕期或哺乳期的女职工，经本人申请，企业可以给予不超过二年的假期，放假期间发生活费”。依此规定，不少单位就将孕期、哺乳期的女职工一律视为“富余人员”来对待了（何玲，1995）。
在非国有经济领域，资方不愿为职工参保时，因工会体制不健全，女职工没有足够的组织力量迫使资方投保，政府约束也缺乏有效的法律基础。
五、几点建议
1.制定《妇女权益保障法》的实施细则。
2.设立保护妇女权益的专门机构或强化妇联的职能。
3.加快《生育保险条例》制定步伐，要有一个全国统一的规范可以遵守。
4.对相关的政策规定进行清理，与《妇女权益保障法》相违背的或不利于保护妇女生育权益的条款，要加以纠正或取消。
［收稿日期］2002-02-06
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