从任务型自治到民主合作型治理——基于上海市社区调研的分析，本文主要内容关键词为：上海市论文,民主论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2010)02-0116-05
自《城市居民委员会组织法》颁布以来，街道办事处成为政府在城市基层的最后一层政权屏障，街道办事处以下的区域——社区，建立群众自治组织——居委会、业委会，对公共事务行使自治权。政府的初衷是在城市基层构建出政权组织和社区共同体共生发展，以此既解决国家政权力量不可能完全解决公共事务的问题，又努力建设“街政居治”的治理格局。
在城市基层管理体制中并存着两个处于不同层面且相对独立的权力：一是自上而下的街道办事处(代表国家)的行政管理权，二是居委会(代表业主、居民)的自治权。从体现人民当家作主这一根本点看，两者的根本目标无疑是一致的，但在具体的操作过程中，往往会产生不协调乃至严重的冲突，制约着社区居民自治的健康发展和街道办事处行政管理职能的有效履行。从实践来看，这种治理格局在实际场域中的表现是纷繁复杂的，同各种文本规定不甚一致。
日前，我们在上海市的调研发现，街道办事处的行政权以各种方式向社区渗透，并在街居治理格局中处于支配地位，社区自治空间因之大幅度萎缩，呈现出任务型自治的非健康状态，社区治理的很多问题因此而产生并纠缠在一起，从而严重制约着街居治理绩效的提升。这种状况表明，努力探索如何建立一种合理的街居治理体制是当前城市基层治理的重大问题。
一、任务型自治：城市街居治理的困境所在
本文所指的街居，是指街道办事处和社区的居委会、业委会等群众自治组织，它们是城市基层政治社会生活和治理格局的主要行动主体。
调研过程中，我们主要采取的是多层随机抽样的办法，最终选择了5个区，11个街道(镇)，24个社区(居委会)。调研方式主要是两种：抽样问卷调查，计划投放居民问卷480份，实际发放452份，回收有效问卷406份，有效回收率达89.9％。问卷调查采取留置——回收办法：第一次去社区(居委会)时由课题组发放一部分，没有发放的问卷委托居委会干部代为发放。问卷发放以后，调查员隔1-2天拿取。这样有利于居民在充足的时间里作出思考，而且还可以参考其家人的意见。另一种调研方式是深度访谈和座谈会。主要是针对社区工作者(居委会干部、物业管理公司员工、业委会成员、街道办事处有关负责人、辖区单位负责人等)和部分居民代表，共计186人次。访谈是无结构式的开放性的，但也紧密围绕着中心议题。
从法理意义上讲，居委会是群众自治组织，街道办事处(镇政府)与它之间是指导与被指导的关系，但是在目前的城市管理体制下，居委会往往成了街道办事处(镇政府)的延伸机构，成为它的“一条腿”。居委会干部的绝大部分时间和精力是在完成街道办事处(镇政府)交办的各种任务，干部的考核也是由街道办事处(镇政府)负责。访谈中，95％的居委会干部坦言，社区完成街道办事处(镇政府)交办、协办的各种工作任务占其日常全部工作的80％以上。除此之外，上级政府职能部门还会经常以“进社区”为名，给社区布置各种检查、评比、创建、调研等工作任务。结果，居委会在日常工作中大多是疲于应付，很难有精力和心思做好自己的本职工作——自治。“当家人”的角色也多被“代理人”的角色取而代之。
虽然上海市委、市政府一再强调管理重心下移，但是它在基层往往被翻译为片面的扩大编制，搞“上下一般粗”，社区在职能设置、人员配备、运作方式等方面多按照行政惯例与政府组织形成“蜂窝煤眼上下要对齐”的机械对应关系，因此，社区的管理模式也自然沿袭了行政科层体制，行政管理色彩浓厚。
同任何生命有机体一样，居委会的精力、能力也是有限的。它把绝大部分时间放在完成政府的任务上，留给自己实现自治的时间和精力自然不多了，自治因此由其“课堂作业”变成“课外作业”，“有时间、有精力就做，没时间、没精力就拉倒”的现象既非常普遍又实为无奈。居民反映的要求、解决的很多问题逐渐积累起来，拖延解决，甚至是无力解决。
相比较居委会自治空间遭受挤压很显见而言，业委会所面临的压力颇具隐蔽性，尚未引起人们的足够关注。作为民间组织，本来应由民政部门登记、管理，但现在却由房管部门管理。业委会换届选举要向房管部门申请、报告，获得同意以后才能进行，否则则有违规操作的嫌疑，继而很可能得不到承认，备案(实际上是审批)面临困境，在银行为维修基金开户也将成为不可能。
由此可以对“任务型自治”作一简短界定：社区自治组织在自治过程中，政府和街道办事处因行政权力扩张的本性及其自身面临的工作压力，在“工作指导”的面纱下，给社区布置了大量的工作任务，社区因此还要接受政府的绩效考核，社区自治的空间因此遭受严重挤压，自治反倒成为一种“副业”，居委会、业委会等群众自治组织的“当家人”角色也被“代理人”的角色所逐渐取代。在这种情况下，不是没有社区自治，而是相比较完成政府交办的任务而言，居委会难以把主要精力放在自治上，自治的空间却难以伸张，甚至是逐渐萎缩。其结果很可能是，居委会在完成政府任务和实现自治的过程中左右摇摆，难以独立，在实现自治上有心却无力，里外不讨好。从表面上看，居委会干部的考核、工资、日常工作的开展都要依赖于街道办事处(镇政府)，所以，他们必须完成街道交办的任务，但是实际工作中，他们可以运用“弱者的武器”来对付街道办事处(镇政府)，比如消极应对、敷衍了事，稍事工作艺术的居委会便是“灵活变通”、做足表面文章，以形式主义应对官僚主义。
从一定意义上讲，任务型自治之所以产生，同目前的“压力型体制”不无关系。作为区政府的派出机构，街道办事处要完成大量的工作任务，但是它的精力和能力又不是万能的。于是，街道办事处便借用体制惯性，也把各项任务进行分解，不断安排给从法律层面讲是接受其指导的社区居委会，与此同时还仿效行政考评指标体系，建立起相应的考核指标，对居委会进行绩效评估，并与居委会干部的收益(工资、待遇、嘉奖)挂钩。任务型自治留下的问题便是街居治理的困境丛生。
二、街居治理绩效在任务型自治中消解
一定程度上讲，任务型自治对街道办事处和社区来说确有实效，如确保了政令畅通、上情下达、社区稳定、责任落实。但是，更重要的问题同样应受关注和重视，即其产生的一些负面效应，在不断消解着街居治理绩效。
1.任务型自治使得社区将完成政府的工作任务当作重点，继而导致出现社区无心、无力自治的尴尬局面。任务型自治带有很强的行政命令色彩，自治的功能和要求往往要让位于行政任务的完成和考核。在这种状态下，居委会要把主要精力放在完成街道办事处交办的各项任务上，继而很难有精力和心思来思考如何做好社区自治。街道办事处掌控着居委会干部的聘任(目前有些社区是先让居民选举产生居委会干部，然后再由街道将当选者聘任为社区工作人员)、考核和管理。居委会干部能不能当选在很大程度上是离不开街道办事处的认可和支持，工资待遇、办公经费更不可能脱离街道办事处的管理和评定。“吃喝全靠它，你说我们该向谁负责？”一位居委会主任调侃地告诉我们。很显然，在街道办事处掌控着居委会的人力、物力、财力资源的情况下，居委会是很难有心思来推动社区自治的。
调研中，不少居委会干部和业委会成员都坦言，居委会的工作重点应该是社区自治，为社区居民营造良好的生活氛围，但居委会的大量时间和精力要放在街道办事处交办的各项任务上，否则居委会的工作无从开展。尽管街道办事处从不否认社区自治的重要性，也一再强调发展民主选举、民主管理、民主决策和民主监督来推动社区发展，但是这种理念上的宣传往往经不起实践的考验。实际工作中，街道办事处与居委会之间的交流和沟通很少是与社区自治有关的，大多是完成落实低保、政策宣传、计划生育、综合治理等工作任务。
从人员数量上看，居委会干部的人数一般是10人左右，这远远多于农村居委会干部的人数，但仍有不少居委会反映，干部人手太少，难以有效开展工作。真的是社区自治事务繁多吗？其实未必。其症结在于居委会干部都是“对口”干部，每位干部的工作都要对应于街道办事处的对口科室，有的居委会干部甚至还要一人对应多个科室，“对口”干部的工作就是直接服务于街道办事处的有关工作。
当居委会把主要精力放在完成政府的工作任务时，就不可能真正有精力来推动社区自治，“无力自治”的情况在社区公共生活中大量存在。“不是我们不想为居民服务，不想带领居民搞好社区自治，也知道我们整天忙着上面交办的任务，没有做好社区自身的事情，居民很有意见。我们也担心退休后，小区的邻居会不理会我们。因为我们现在确是占着这个位子不为居民服务”，一位居委会主任的这种感触深受其同行的赞同。日常工作中，居委会干部多是在被动地完成一些工作任务，如填写大量的工作报表，应付各种各样的检查，组织居民很不乐意参与的活动，这些被动式的反应使居委会不具有太多的创造性和开拓性，老态龙钟般地做着一些机械性的工作。许多有理想、有抱负的居委会干部难以充分施展自己的抱负和才华，常常为政府交办的工作任务所左右，为条条框框所羁绊，带领居民搞好社区自治成为泡影。
2.任务型自治为街道办事处对社区的单向度控制提供了便利，从而为街居治理困局埋下伏笔。在社区自治的背景下，街道办事处出于对《居委会组织法》的考虑，难以通过直接强化对居委会行政领导的方式实现对社区的全面掌控。这就意味着，街道办事处对社区只能是指导和帮助，而无权对其发号施令。但是，在任务型自治下，街道办事处巧妙地化指导为完成、落实任务，使强硬的行政命令行为披上了一层温情脉脉的面纱，街居之间的单向度控制因此具备了便利捷径。这样，街道办事处实际上是实现了对社区的掌控，它会完全根据自身的工作目标和任务要求而很少考虑社区的实际情况、工作能力及其面临的困难，单向度的划定居委会的工作范围。调研中，我们经常听街道办事处的工作人员说，现在我们都在忙某某工作，居委会也是一样，大都差不多，它没有很多时间来做其它事情。
如其它任何事物一样，背负任务的居委会也有“物极必反”的可能。它有如一根弹簧，承受的压力越大，反弹的力度就越强。街道办事处对社区的控制、渗透力强、布置的任务越多，它所遭受的来自社区的“反抗”或“阳奉阴违”的可能也就越大。因为，一方面社区有时候确实是无能为力来承接政府交办的各种任务，另一方面社区的自治意愿和需求在不断增长，社区有追求和实现自治的内在动力。这两个因素综合在一起就容易激起社区的“抗议”。但是一旦面临这种情况，就会出现信任危机，表面平静实则矛盾纠集、看似平和实则问题很多的街居治理困局将会出现。一位街道办事处的科长跟我们讲了这样一件事情：一社区居委会主任为省事而谎报纠纷处理结果，但最终被文明办无意中发现了。文明办主任找居委会主任谈话。前者言语中责怪后者不该谎报“军情”，后者则大倒苦水：一是忙，根本没有时间来处理这些鸡毛蒜皮的事情，二是又不是自己一个人这样做，为什么偏偏找他的麻烦。僵持之际，居委会主任一走了之，还声称“打死也不做这个居委会主任了”。辨证地看这个案例：居委会主任确实存在工作失误，不该谎报“军情”。但他这样做除了有侥幸心理以外，还有一个重要原因是在街道办事处单向度的控制之下，他确实是没有时间和精力来处理这起纠纷。
街居治理困局的最直接结果是居民对政府的信任度不断下降，居委会工作难以获得居民的支持和认可，居民公共参与空间逐渐萎缩。如从问卷数据来看，反映“没有参加过社区公共生活”的受访者接近了50％。详见表1。
但问题不仅仅在于此。实际上，其结果不仅是社区自治的生长空间逐渐萎缩，而且是街道办事处交办的任务也难以完成，街道办事处和社区都难以从中收益，原先所设想的双赢格局被治理困局所取代。从社区和街道的根本利益取向——推动基层民主发展上来看，这是得不偿失的。
3.任务型自治容易滋生“赢利型国家经纪”[1]，加剧街居治理中的矛盾。由于居委会干部的物质收益全部来源于街道办事处的评估和考核，所以街道办事处总是千方百计地利用各种激励措施，如工资、待遇的考核、发放、精神性鼓励，对居委会干部施以约束和管理。然而，过多地强调和倚重利益刺激难免会使居委会干部出现角色模糊——既忘记了自己是“当家人”，又忘记了自己是街道办事处的“代理人”，不断激发出追求资本利益的冲动，继而成为“赢利型国家经纪”。居委会干部可能会为了自身各种利益收获的最大化，把抓好社区自治撂在一边，而专心去完成政府交办的各项任务，对居民反映的各种利益要求置若罔闻。所以，在社区生活中，居民一旦需要寻找解决问题的办法，他们大多是面临“不知道找谁”的尴尬。详见表2。
上班关门打游戏、有事门难进、脸难看、事难办的情况不是不存在。一社区居民曾义愤填膺地告诉我们说，她几次去找居委会干部问办暂住证的事情，居委会干部直接告诉她打114查询。这种事情的出现，确实是这位居委会干部的不妥，居委会干部不可能不知道如何办理暂住证，只是他不想告诉居民而已。因为，在有些居委会干部眼中，对其考核的不是居民而是街道办事处，于是始终坚持“对其有利的则做，不利的就不做”的思想，而一旦出现这种情况，街居矛盾的产生也就是很自然的事情了。
4.任务型自治为“正式权力的非正式运用”大开方便之门，使街居制度化治理步履维艰。居委会面临的工作难度比较大，加之居委会干部工作积极性和主动性的欠缺，势必会影响街道办事处布置的各项工作任务的落实，再加上《居委会组织法》对社区自治的强调和居民自治需求、能力的提升，街道办事处负责人有时候不得不“转换思维”，与居委会干部加强“心灵沟通”，凭借个人感情，甚至是面子等非制度化的资源去调动居委会干部的积极性，进而实现行政目的，即吴毅所总结的“正式权力的非正式运用”。[2]“正式权力的非正式运用”把政治原则和个人情感巧妙地结合在一起，在街居工作实践中广为存在，也确实解决了基层公共事务中的一些问题。
然而，“正式权力的非正式运用”使得街居之间的制度化治理步履蹒跚。因为，长期浸润在“正式权力的非正式运用”的氛围之下，很多街居干部逐渐熟悉并习惯了凭感情办事，对按章办事不甚习惯，甚至是排斥。而现代治理的有效性，往往又是维系于制度、规范而不是个人喜好和私人情感。个人喜好和私人情感等非正式制度虽然在一定时间内也能促动治理及其绩效的提升，但这并不具有确定性，很多事情可能会因人性的不确定性而变，这样一来，不仅已有的问题难以解决，而且新的问题还会因此而生，最终带来了社区公共问题或纠纷的不断增多。调研数据表明，反映社区生活中存在矛盾或问题的居民超过了75％，仅有2.7％的人反映“没有问题”。详见表3。
总而言之，目前的街居治理呈现出比较强的行政主控性。行政主控性的任务型自治使得城市基层治理的绩效面临着不断消解的危险。然而，作为在国家主导下的一种制度安排，社区自治既具备法理上的保障，也逐渐成为人们的一种认知和需求。因此，作为国家政权在城市基层的代表，街道办事处必须要考虑到对社区自治的必然尊重，否则对双方都只会留下伤痛。也就是说，街居之间应该建立起民主合作型的关系和体制安排，以此提升治理绩效。
三、民主合作型治理：城市街居治理体制建设的理性选择
面对任务型自治遗留下来的一系列问题，如何通过强化理性、权利、责任、合作，以实现街居之间的和谐互动、共生双赢，是当前建构城市街居治理体制的现实问题。作为街居关系的合理形态，民主合作型治理可以避免街居之间的合作惰性或合作匮乏的困境，成为构建合理的街居治理体制的理性选择。相比较任务型自治而言，民主合作型治理首先要强调的是民主合作，而不是单向度的调控和干预。在这种治理体制下，推动治理前进的基础是共同参与、共同安排和共同主事。它不仅可以使政府以指导代替领导，协助民间建立自我服务与提高自治能力，还可以从中塑造“伙伴文化”，相对责任的互动伦理观，面对社会风险集体分担的认知与意愿，实现公民与政府的和谐运转，巩固、提高公民对政府的信任程度。[3]
Kooiman在《将治理关系当作一种治理》提出三种现代治理模式——自我治理、合作式治理、层级节制治理。其中“合作式治理”比较符合城市社区建设所要求的公民与政府间和谐的基本精神。在他看来，一种倾向社会中心的治理模式逐渐在欧盟兴起，这是一种社会政治的治理改造工程，而不仅止于政府结构与人员的整并与精简；它是一种涉及政府与民间社会互动关系的行为面、过程面、结构面的动态结合。这种在欧盟兴起的治理模式就是“合作式治理”。[4]作为一种基于共同参与、共同出力、共同安排、共同主事等互动关系的伙伴情谊的治理形式，它强调的是一个公民社会，在政策制定的过程中，不只是由上而下的专家指导和政府全能，更希望由公民、基层、民间组织共同参与制定政策，借此形成与政府间的互相对话，实现共识的凝聚。[5]
具体到街居治理体制而言，民主合作型治理能使街道办事处与居委会、居民实现合作交流，共同讨论彼此的关切点和共同指向，以及面临的问题的症结之所在，以寻求问题的解决之道，并提升治理绩效。在这种体制框架下，街道办事处与社区居委会等自治组织是平等的行动主体，“指导、平等、合作”的理念深入人心，政府不再是单纯的给社区布置工作任务，即使是要社区完成一些工作任务，也应该是在与其积极协商和相互支持的过程中达成一致，期间应该允许讨价还价、妥协让步，社区的职责也是“协助”而不是“必须”，并且还应该获得政府提供的各种物质资源的支持。
事实上，从调研数据来看，无论是居委会干部还是居民本人都对这种民主合作型治理体制持积极态度。如在对一个开放性问题的回答中，绝大部分居委会干部提出：“减轻居委会工作任务压力；多给居委会一些自主安排自治的时间；建立平等的工作关系。”而居民要认为，“要让社区生活更和谐，需要做的工作是：居委会要为居民做事，多听听居民的意见，物业的工作要负责；政府要为老百姓做事，帮助居民解决一些不能解决的问题；街道要多提供一些服务”等问题摆在前列。
从内容看，民主合作型治理体制的核心层面在于街道办事处与居委会之间能建立合作、宽松、协商的关系，但是这并不意味着街道办事处与上级政府部门、辖区单位之间的关系可以排斥在这种民主合作型治理体制之外。事实上，目前街道办事处与上级政府职能部门之间出现的条块矛盾，以及它与辖区单位之间呈表面化态势实际上却是“油水难合”等问题，都与缺乏民主合作体制的建构有关。因此，在构建城市街居民主合作型治理体制的过程中，切不可贸然将街道办事处与上级政府职能部门及辖区单位之间的关系排斥在外或忽视掉。
从国内外城市社区已有的实践形态来看，这种民主合作型的治理体制是有发展前景的。
在国内方面，武汉市江汉社区的江汉模式值得关注。它的主要做法有：(1)理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性。居委会与街道办事处的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。街道负责行政管理，承担行政任务；而居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状，并有权拒绝不合理的行政摊派工作。同时还建立社区评议考核街道各职能部门的制度，并以此作为奖惩的主要依据。(2)权随责走，费随事转。区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供协助所需的权利和必要的经费；区街政府部门做不好也做不了的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，从而保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。[6]在国外方面，以色列和日本等采用这种模式。其特点或由政府部门人员与地方及其它社团代表共同组成社区治理机构，或是由政府有关部门对社区工作和社区治理加以规划、指导，并拨给较多经费，但政府对社区的干预相对比较宽松和间接，社区组织和治理以自治为主。[8]
协助完成政府交办的任务是民主合作型体制的内容之一，比它更重要的问题是政府与社区能在推动社区自治、提升基层治理绩效的问题上形成合力，实现双赢。也就是说，这种民主合作型的治理体制能推动街居在政治与自治上实现有机统一，既可以保障街道办事处的工作任务能落实，又能促进社区自治的积极推进。
第一，有效调动治理民主主体的积极性。民主合作型治理体制鼓励自由、平等的参与，它反对等级，这为治理主体的积极进入治理过程大开方便之门。在它的倡导下，无论是政府，还是居委会，还是居民个人，都可以成为治理主体，并积极发挥作用。治理主体的积极性被充分调动起来以后，他们就可以参与讨论，协商解决公共问题了。比如，在讨论社区建设规划方案时，政府可以从国家政策引导的角度表达看法，施加倾向性的影响，但是，社区居民可以以利益相对人的身份同政府进行对话，如果有第三种力量想进入社区建设规划，它也可以进入协商讨论框架，与其他利益主体进行对话沟通。
第二，节约、减少治理成本。同市场交易行为一样，任何政治行为，也是需要成本投入的。从一般意义上讲，治理总是力图以最小的成本换取最大化收益。民主合作型治理则可以通过经由民主合作和协商、讲求责任、达成一致进而降低治理成本。因为通过民主合作和协商讨论而成的一致意见是“公意”的结果，彼此是抱着互相负责的精神理念运作的，以此形成的意见不会遭遇到人们的强硬抵制。
第三，导引行政权力坚持民主取向。从政府的权力渊源看，其权力来自于人民的授予。因此，在一定意义上讲，政府权力必须坚持民主取向。在民主合作型体制下，居民平等参与公共事务，与街道办事处的官员进行理性对话，表达自己的想法，从而既可以为政府官员的决策提供充足的信息资料来源，又可以促使政府官员在作出决策过程中考虑公共利益，矫正狭义的个人主义或小团体主义。
第四，在实践中培养出基层治理所需要的公民精神。作为城市基层的一个单位，社区是一个生活共同体，维系共同体生存和健康、和谐发展的是良好的公民精神，如理性、责任和积极的态度、心态平和、讲求诚信、相互抚恤的伦理素养等等。在民主合作型体制中，通过咨询、商议、讨论和交流乃至妥协的方式可以培养出共同体成员之间的相互理解、相互尊重、妥协和共存共荣等精神，不断纠正个人主义和自利道德，有效维护社会公平与正义，奠定基层治理所需的伦理素养。国外不少社区建设的成功经验已经表明，透过社区行动(community action)可以有效地增进邻里情谊，凝聚社区合作精神，形成有效治理。