公共产品短缺与中国事业单位改革——兼论政府职能的第二次转变，本文主要内容关键词为：短缺论文,中国论文,政府职能论文,事业单位论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
私人产品和公共产品是人类社会生存发展的两种基本物品。一个社会的资源配置体系，广义地看，应涉猎这两种产品。从公共经济学的角度看，过去二十多年来中国计划经济体制改革集中在私人产品领域，而公共产品生产与提供的体制改革明显滞后，成为今天中国经济改革的一条短腿。
一、谁来生产和提供公共产品？
在公共经济学里，消费者享用一种产品是否对其他消费者具有排他性，一个消费者享用该产品时是否具有竞争性(或者减少他人消费或效用，或者增加供给的边际成本)，是界定和区分私人产品和公共产品的重要性质。
公共产品的竞争性特征，区分“纯粹的”公共产品和“准”公共产品。通俗地说，纯公共产品是指能满足一定地域范围内全体公民共同需要、联合消费、人户均享、“一刀切”提供的基础性公共产品。例如，维权、维秩、保障、基础性公共服务等等。准公共产品，主要是满足群类公民在享用纯公共产品以外的个性化需要、选择性获取、竞争性消费、差异化供给的公共产品，涵盖各类非人户均享、非基础性的教育、医疗、养育、保健、扶贫救助、心理咨询与法律援助等。
在现代社会，由谁来生产和提供公共产品?传统的观念认为，市场在提供公共产品方面失灵，由政府来提供公共产品，政府似乎是公共产品的唯一提供者。其实在现实世界里，政府并非是公共产品的唯一提供者，它只不过是公共产品提供的第一责任者。从外部效应也是公共产品的视点看，营利机构、非营利机构、家庭和个人也是公共产品的提供者，提供方式包括自觉志愿的提供和亚当·斯密非自觉的提供两种。
现代公共经济学最新研究，应把公共产品提供与公共产品生产区分开来。公共产品提供者可以自己直接生产公共产品，也可以间接生产公共产品，即以转移支付的方式(如捐赠和政府补助)向公共产品直接生产者委托生产，向社会提供公共产品。在这里，公共产品的直接生产者，可以是政府或国有机构利用公共资源直接举办并管理的事业单位，也可以是私人或私人机构举办并管理的非政府非营利机构、甚至是营利性机构。政府的作用，是在众多的公共产品生产者之间进行理性选择，按照国民待遇的原则和竞争性采购方式，进行评估并决定取舍和补贴。
在中国，公共产品生产的计划经济体制与私人产品生产的计划经济体制相似，表现为政府直接投资、组织生产和管理私人产品和公共产品的生产——政府决定生产什么、生产多少、怎么生产；同时也表现为公共产品生产者行列中非政府非营利的私人部门缺位，就像二十年前私人产品生产者行列中民营企业缺位一样，因为公共产品生产的计划经济体制排除了非政府非营利私人机构参与公共产品生产的合法性。由于这种缺位，由于政府办事业单位的体制缺陷和公共产品提供机制和能力缺陷，造成中国公共产品短缺不可避免。
二、国有事业单位体制缺陷
在计划经济体制下，中国的事业部门是一个狭窄的概念，它仅包括政府或政府部门直接出资举办并管理的事业单位(简称国有事业单位)，不包括民办性质的事业单位。国有事业单位在体制上的缺陷主要表现在以下三个方面：
首先，资源配置非竞争性与约束软化。
从国有事业单位领导人的产生机制来看，虽然目前一部分国有事业单位领导人的产生机制采取公开招聘和内部竞聘的方法产生，但绝大多数机构领导人，特别是机构首席领导人还是主要由政府主管部门决定任免或聘任。这样的领导人产生机制与二十多年前国有企业领导人的形成机制一样，不利于国有事业单位职业经理人的产生和经理人职业精神的形成，影响机构价值取向和创新精神。
从国有事业单位用人机制看，虽然国有事业单位编制内职工由原来的计划分派转变为由市场公开招聘，但是国有事业单位职工一旦填写国家干部登记表格，并纳入人事局编制，就摇身变成为国家派遣到这个国有事业单位工作的“国家职工”，“国家”成为这个职工的真正雇主。这时，国有事业单位仅仅成了这个职工的“用人单位”。用人单位可以对该职工不聘予某个具体的工作岗位，但不能在他无严重违纪违法的情况下单方面改变他的国家干部身份，除非他自动辞职。国有事业单位体制这种“铁饭碗”就业制度与二十年前的国有企业的劳动就业制度一脉相承。
在计划经济体制下，由于国有事业单位享有国家财政固定拨款，主要活动业务由上级政府主管部门交办，政府与国有事业单位之间犹如父子关系，因而造成“预算约束软化”。目前除财政局固定拨款外，国有事业单位还接受政府主管部门服务项目委托资助，这些项目及资助主要不是竞争性配置，而是“父予子”的计划配置。
由于国有事业单位和政府主管部门之间的特殊关系，国有事业单位轻而易举地获得了行业资源(“权威性”本身也是一种资源)及排他性的垄断地位，非政府非营利机构不能享有包括服务范围许可、公共服务项目机会、政府转移支付、(政府和民间)转移支付的税收等方面的同等国民待遇。歧视性政策影响着一个竞争性公共产品生产部门——非政府非营利性的事业部门在中国的形成。
其次，机构效率机制与运营成本扭曲。
与中国私人产品计划经济体制改革前的国有企业一样，国有事业单位接受政府主管部门的直接领导与管理，没有真正意义上的董事会或理事会，也没有相应的法规，因而，国有事业单位缺乏一个有效的法人治理结构，缺乏一个有效的机构决策、激励和监督机制，不能有效地解决委托人和代理人关系背后隐藏的效率黑洞和政事之间利益的相互“摆渡”。
由于运营成本失真形成虚假成本，导致效率缺失。政府给予国有事业单位无偿占有并使用土地和楼宇，无偿拨款添置设备的权利，使用这些资源无需支付租金和进行折旧，国有事业单位的公共产品生产成本严重扭曲。因此，国有事业单位生产公共产品的真实成本被低估，运营成本虚假地表现为专项业务费。这样的成本核算制度怂恿国有事业单位尽可能多地占用国家资产，导致生产公共产品的真实成本增加、机构的效率降低。
国有事业单位日常运作费用由公共财政按照人头费方式拨予，生成了一种幻觉和潜规则，即在职工的机构支付的收入账单上，财政薪资转化为用人单位对“国家职工”身份的一种刚性的“租金”，与该职工是否提供有效劳动和提供多少无关。在职工的机构收入中，仅有国有事业单位财政拨款外的服务收入才与劳动供给绩效有关。这种“二元薪资”结构，对国有事业单位职工劳动行为及机构的公共服务效率具有不可忽视的负面影响。
最后，国有事业单位的制度是传统计划经济体制的一部分，它的外部性体现为一组非国民待遇的制度安排，形成对非政府非营利的私人部门参与生产提供公共产品的歧视和进入壁垒。
三、国有事业单位改革及存在的问题
受国有企业改革的影响，中国国有事业单位从20世纪90年代起进行了一系列改革探索。这些探索从目前国有事业单位体制存在的若干问题出发，因此解决这些问题成为改革的重要动因。从问题和动因看，种种改革举措可以归为如下三种类型：
第一，公共财政减负导向的改革。这类改革主张按照事业单位公共服务能否收费并养活自己的特性，区分为“公益性”和“经营性”两类。把凡是能够进行收费服务、有能力自我生存的事业单位，转变为营利性企业或自收自支的事业单位，实行剥离、分离、脱钩甚至变卖或转让资产、买断职工身份，让国有事业单位走向市场、面向社会、自负盈亏，从而减少公共财政供养事业单位人口的规模，减少财政支出的压力。这类改革推动者提出了“分类改革”的六种形式，即生产经营类事业单位实行“摘帽改制”、中介服务类事业单位实行“脱钩改制”、基层医疗机构实行“分离改制”、学校和医疗机构后勤服务实行“剥离改制”、科研机构实行“分类改制”、公益经营型事业单位实行“过渡改制”。①
第二，劳动增效导向的人事与分配制度改革。这类改革的推动者认为，国有事业单位人浮于事、效率低下，改革应从国有事业单位人事制度和分配机制着手，赋予事业单位在市场上公开招聘人才的自主权，实行岗位聘用合同制，完善事业单位员工业绩考核制度，引入工资报酬与劳动绩效挂钩的激励机制。可以设想，这类改革可以改善事业单位的劳动边际效率，但改善程度不容高估，因为没有国有事业单位计划经济体制的深层次改革，上述改革措施难以真正奏效。
第三，“放权、搞活”导向的收费服务改革。这类改革的出发点，一是公共财政支付能力有限，不能充分包揽国有事业单位庞大的员工薪酬增长，财政无力支持国有事业单位激励制度改革；二是国有事业单位内部存在着数量较大的闲置劳动，充分利用这部分闲置劳动，需要一种激励机制，才能有效地转化为现实生产力。因此，这一改革默认事业单位走向市场，面向社会，开展“计划外”的有偿社会服务，以服务收入支撑国有事业单位的分配制度改革，从而“搞活”国有事业单位。但是，事业单位“计划外”增量业务收益的灵活性和自主性，诱发了国有事业单位“计划外”增量业务挤占“计划内”基础性公共服务资源，导致“计划内”公共服务受益面和总量相对萎缩。
导致国有事业单位公共服务受益面萎缩的“挤占效应”是指，由于公共产品短缺，如医疗就诊排队，有人愿意花钱买方便(即省去排队时间)。只要有人候诊时间具有机会成本，就有公共产品消费等待的时间价格及寻租机会。对公共产品生产者(个人或机构)来说，减少就诊人的时间机会成本的服务，就能带来额外的收入。这会激励公共产品生产者(机构乃至个人)挤出一部分基础性公共服务资源(人员、空间、设备、资金等)，获取机构和个人财政供养薪资以外的收益。②显然，这一寻租行为会加剧公共产品的短缺。
以上所列种种改革尝试属于边缘性努力，并未触及国有事业单位体制改革许多深层次的问题。③中国事业单位改革迄今所作的种种尝试，无论是在现有的计划经济体制框架内的改革，还是把国有事业单位改制为一个营利性企业的改革，都没有把国有事业单位改革与解决公共产品短缺问题联系起来，没有把国有事业单位改革与培育公共产品生产、提供主体多元化机制以及“重建中国非政府非营利的事业部门”联系起来，也没有把国有事业单位改革与公共产品资源配置的计划经济体制改革联系起来。显然，国有事业单位改革缺乏战略高度的思维，便难以找到有效的改革路径和制度安排。
四、国有事业单位改革的目标与路径
中国国有事业单位改革应当是存量和增量改革竞争性互动的过程，没有增量的成长与竞争性参与，国有事业单位的公共产品供给不可能是充分有效的；反之，没有存量部分体制改革，增量部分不可能获得公平参与的国民待遇，中国公共产品提供的多元主体和健康机制不可能建立，公共产品短缺局面难以根本改观。也就是说，中国国有事业单位存量改革不可能独立于增量成长而取得明显成效。因此，国有事业单位改革取得成效，改革路径选择是关键。
第一，建立实施国有和民办事业单位统一的事业单位组织法规，参照国际经验，加快国家事业单位法人治理结构的建设，实施“政事分离”——一方面把国有事业单位从政府主管部门管理体系中剥离出来，切断“父予子”关系，改按人头拨款为按项目拨款制度，建立公开透明的竞争性项目申请评估机制，建立事业单位财政硬性的预算约束体系；另一方面尽快废除国家事业单位及领导人的行政级别，建立事业单位职业经理人产生与管理制度。国家事业单位的“拨改购”制度，不仅会给增量成长带来机会，也会激发国有事业单位增强社会责任和服务竞争力。
第二，界定国家事业单位计划内基础性公共服务和计划外增值服务的边界，并逐渐把事业单位增值服务业务分离出去，转化为营利性机构。调查并公布国家事业单位资产占有情况，改革事业单位会计准则，引进折旧和全成本分摊机制，公开计划外增值服务的全额成本，规范服务收费，为政府委托公共服务项目实施结果的定量定性评估，为政府公共服务项目在全社会竞争性招投标奠定科学的基础。
第三，改革国有事业单位对国有资产的占有方式。所有历史上形成的国有事业单位资产可以界定为国有资产，所有事业单位，不论国有的还是民办的，都可以租赁使用，政府通过绩效评估，决定事业单位设备仪器和土地房屋的租金大小(租金区间可以是零租金与市场价格之间)和租赁期限长短。租金通过分摊列入增值服务成本，租金收入构成事业单位的固定资产折旧，不能把租金挪用于事业单位激励薪酬和奖励。
第四，利用政府资助设立的一部分公共服务场地和设备仪器，建设公共服务共享平台，使公共服务存量能力和增量能力有一个公平竞争的基础。国际上发达国家，政府常常资助补贴非政府、非营利公共服务机构的场地建设和设备仪器购买，但作为资助的条件，该机构在合同中必须承诺免费或低成本面向社会开放使用。在中国，政府规定的行业进入门槛较高，国有事业单位无偿占用大量非开放的排他性资产，公共产品生产的增量部分的机构比较弱小，资金不足，它们不得不与商业企业进行融资合作，不得不依靠高收费与投资企业分账，从而使得中国今天的非政府、非营利机构具有强烈的营利性特征，从而使中国的非政府组织(NGO)在它的幼年期在歧视性环境下扭曲成长。
中国国有事业单位改革的目标，应当是建设一个与营利部门并驾齐驱、具有充分竞争力的非政府非营利的公共产品生产部门，建设一个有效的私人产品与公共产品生产的资源配置体系，促进经济与社会、企业与事业、公办与民办事业的协调发展。实现这项使命，应当由政府的综合部门牵头，统筹协调，逐渐从政出多门(人事局、民政局、主管局等)变为政出一门，减少政策法规之间的摩擦和冲抵效应。相应地，事业单位改革需要同时研究建设一个统一的非政府非营利部门(或事业部门)的组织法规、国民经济统计、会计核算及税收补贴体系，从而在根本上保证公共产品生产领域国民待遇的实施。只有这样，中国才能逐步形成一个具有更强社会责任感、更好服务品质与服务效率的非政府、非营利事业部门，才能有效地扩大社会公共产品供给能力，消除公共产品短缺，实现建设和谐社会的宏伟目标。
注释：
①此外，中国在严格控制新设事业单位及国家职工编制总量同时，还把按事业单位编制数核拨财政工资总额，改为按事业单位编制计划内实聘人数核拨财政工资，旨在抑制事业单位不断增编的过度需求，减少财政对事业单位的无效支付和公共财政资源流失。
②这颇有点像国有企业改革早期，部分国有企业为了获得更多的计划外收入，一方面国有企业对申请占用国家拨款资源的需求膨胀，另一方面国有企业把多占的资源“贱卖贱用”换取鸡鸭鱼肉等实物。
③尽管一些研究文献记载了一些关于国有事业单位改革深层次的分析和建议，但遗憾的是并未引起有关方面的高度关注并付诸实践。应当肯定，这些研究以及有关国际非政府非营利部门的研究、公共经济学、短缺经济学等研究，对本文下列观点的形成具有重要影响。
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