摘要：黄河上中游流域水行政执法主要指黄河流域管理机构根据授权对黄河干流河源至禹门口河段以及渭河、泾河、窟野河、皇甫川、湟水等重点支流的河道建设项目实施行政许可初审或审查及施工监管、取水许可管理、省际水事纠纷调处、违法水事行为的查处等开展的水行政执法工作。
关键词：黄河上中游；水行政执法；问题；对策；
通过在黄河上中游流域管辖范围内，开展的河道定期巡查、重点河段不定期巡查、专项执法检查、专项调查、省际水事纠纷排查化解、水行政执法试点、取水许可现场监督检查与抄录、取（退）水专项调查等，基本查清了管辖河段的现状和存在的主要问题。
一、当前管理中存在的主要问题
1.流域管理机构的法律地位不明确。尽管《中华人民共和国水法》中规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制，为流域水行政管理提供了法律依据，但是却没有明确监督管理的执法主体，目前流域机构水行政管理主要依据于水利部的“三定”方案及有关文件，虽在后来颁发的《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》和《取水许可制度实施办法》等对流域机构的部分职责和权限作出了规定，但仅是单项授权。由于《中华人民共和国水法》未对流域机构的法律地位做出明确规定，制约了流域机构行使水行政管理职责，以致面对黄河上中游流域水行政管理方面的重大政策、关键举措和紧迫问题，现行法律法规或政策文件没有明确规定流域机构针对此类问题的权限，制约了流域机构对黄河上中游流域实施统一管理。
2.违章建设项目较多。从初步调查情况看，黄河上中游干支流各类河道建设项目约1000余项，从违章项目的分布上看，主要集中在青、甘河段和跨省区重点支流湟河、渭河、窟野河，涉及的行业多、部门多、历史遗留问题多，处理难度大。
3.围河造地碍洪现象严重。从现场调查情况看，围河造地工程主要集中在大北干流河段，涉及山西河曲、保德和陕西的府谷等县。这些地方凡是在滩涂相对稳定的地方都不同程度地存在，或是集体自发组织，或是地方统一投资，先后修建了一些围河造地工程，特别是上世纪五、六十年代以来，沿黄两岸群众逐渐从两岸山区迁出，依河而居，围河造地的情况愈演愈烈，从一开始群众自发的，零星分布，小规模的修建，发展到政府有关部门牵头统一组织，大规模连续的修建河堤。大量围垦挤占河道，防洪隐患十分严重，并引发了严重的水事纠纷。
4.水污染严重。从青海，经甘肃、宁夏，至内蒙古，黄河沿岸能源、重化工、有色金属、造纸等高污染的工业企业林立，排出了包括COD（化学需氧量）、氨氮、重金属、高锰酸盐指数以及挥发酚等在内的大量污染物。
二、对策
1.加快流域立法，完善流域水事法制体系。“一个流域一部法律”，这是近现代国际河川立法的箴言，世界范围内诸多河流都有相应的法律。我国作为世界上大江大河最多的国家之一，应通过流域立法，真正建立起权威、高效、协调的流域管理体制，形成一个包括法律、行政法规、部门规章等法律制度相结合的流域水事法制体系，以完善流域水行政执法的法律依据。同时，高质量的水事立法是水行政执法的依据和保障；反之，则会成为水行政执法的障碍，影响水行政执法的效率。所以，要提高水行政执法的效率，必须大力加强有关水事立法理论的研究，提高立法的质量，增强立法的前瞻性和生命力，保障其应有的地位和权威；要认识到现行水事立法的缺陷与不足，审慎地加以修改，特别是要在今后的立法中进一步增加可操作性强的条款，并出台可操作性强的配套法规、规章等，理顺相关各法律法规间的关系。
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2.授予上中游基层水政机构执法主体资格，切实履行水行政执法职责。《水法》规定了流域管理机构的执法主体资格，其建立水行政执法队伍、依法行政有了明确的法律依据。因此，流域管理机构应尽快把基层水政机构执法主体资格、人员编制等问题作为当前黄河上中游流域基层执法队伍建设的头等大事来抓，必须采取一切必要手段逐级沟通协调，促请上级有关部门依法授予黄河上中游基层水政机构的执法主体资格，解决基层水政监察人员的公务员编制问题，加大黄河上中游流域水行政执法力度和强度，树立流域管理机构行使法定职能的权威，使上中游流域水行政执法步入有法可依、执法必严和违法必究的法制轨道。要切实有效地履行流域管理机构水行政执法职责，努力做到以下几点。（1）抓好流域水行政执法队伍建设，建立并完善流域水政监察队伍，加大执法装备投入力度，完善执法保障机制，强化水行政执法队伍管理，不断提高执法队伍的政治素质、业务素质、文化素质和体能素质，提高执法人员的执法水平和执法能力，努力打造一支政治强、业务精、作风硬，廉洁、勤政、务实、高效的流域水行政执法队伍。（2）加大水事违法案件的查处力度，做到预防为主、防打结合。要加大巡查力度，变被动执法为主动执法，变事后查处为事前预防，把水事案件消灭在萌芽阶段。（3）强化水行政执法监督，拓宽监督渠道，明确法律责任。建立以水行政执法办案制度、水行政执法责任制等为主要内容的水政监察规章制度，规范执法行为，有效开展水行政执法和监督工作。同时，流域管理机构内部应按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，将行使管理权的机构与行使处罚权的机构分离开，真正做到行政处罚权与行政管理权“两权分离”，明确划分部门之间的职能分工，既要加强执法机构与内部相关职能部门之间行政管理信息的互通和共享，又要严格划分执法机构与内部相关职能部门之间的执法权与管理权，完善执法机构与内部相关职能部门之间的协调配合机制。
3.明确流域与行政区域执法事权的划分，推进流域管理与区域管理的有机结合。《水法》已经明确规定了国家对水资源实行流域管理与区域管理相结合的管理体制，为使有限的水资源发挥最大效能，应着力探索执法事权明晰、运行协调、职责明确的流域执法与区域执法相结合的执法新机制建设。要积极探索建立流域与区域水行政执法的联动机制，健全流域水行政执法体系，充分发挥流域机构和地方水行政主管部门执法队伍的各自优势，进一步加强流域与区域联合执法，形成合力，为流域水利事业的发展提供有力保障。既要引起社会对水事违法行为的关注，提高地方水行政主管部门的地位，也要扩大流域机构在流域内的影响，树立流域水行政执法的良好形象，拓宽流域机构水行政执法的发展空间。
4.大力开展水事法律法规宣传教育，增强全社会水事法制意识和法制观念。大力宣传水事法律、法规，增强全社会水事法制意识和法治观念，是加大水行政执法力度的基础，也是预防违法行为最有效的方法。只有使水事法制观念深入人心，才能有效预防和减少水事违法行为的发生，增强沿岸群众同水事违法行为作斗争的勇气，更好地保障群众的合法权益不受侵犯。为了使水事法律、法规得到全面贯彻执行，使干部群众都能自觉遵守水事法律、法规，形成依法治水、依法管水的氛围，一是要做好短期宣传和长期宣传相结合；二是把水利人自己的宣传和全社会的普遍宣传相结合，扩大社会的宣传面，营造宣传社会、社会宣传，宣传领导、领导宣传的氛围；三是要创造性地利用网络等新媒体进行宣传，注重以案说法，将抽象的法律概念具体化，使沿岸百姓认识到法律的重要性和严肃性，认识到违法的严重后果，使法律对其产生威慑力，使其因畏惧违法的不利后果而不敢轻易触犯法律。
总之，黄河上中游水行政监管工作内容的多样性和管理关系复杂性，除继续加强管理基础工作的调研，摸清基本情况，还应在建立数据库的基础上，力争实现和利用卫星遥感技术，加强对河道的适时动态监视，预防水事纠纷和违章建设项目的发生。
参考文献：
[1]张大勇，黄河上中游流域水行政执法存在问题及解决措施.2018.
[2]王桂英，黄河上中游流域水行政管理存在的问题及对策.2017.
论文作者:弓金龙
论文发表刊物:《基层建设》2019年第10期
论文发表时间:2019/7/2
标签：流域论文; 行政执法论文; 中游论文; 机构论文; 河上论文; 管理机构论文; 法律论文; 《基层建设》2019年第10期论文;