政府绩效审计与项目评估的比较及融合，本文主要内容关键词为：绩效论文,项目论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们认为，政府绩效审计可界定为对政府机构为满足公共项目目标所支配、使用的资源是否经济、有效率和有效果而进行的审计。绩效审计作为介于传统审计和其他评价行为类型之间的交叉学科，具有鉴证性质。项目评估是一种社会科学活动，涉及搜集、分析、解释、评价有关旨在改善社会环境的社会项目的实施和绩效。它遵循社会科学规则，通常做法是质疑政策和项目在实现政府目标上的有效性以及资源分配是否符合政府优先发展的目标。通过对项目效果的描述和解释，帮助项目管理者正视管理上的弱点，同时可以追究政府制定的资源利用效率政策的责任。
政府绩效审计和项目评估的比较
（一）主要委托人
绩效审计环境下，虽然利益相关者众多（如纳税人、我国的各级政府、人大和西方的国会、机构、社团等），但主要委托人却是明确的，那就是纳税人、我国的各级政府、人大或西方的国会。而项目评估的委托人在许多情况下是不固定的，它可能是政策制定者或决策者，也可能是项目管理层以及资助该项目的主办者或发起者。
（二）准备阶段项目的选定
政府审计机关可以自由选择要审计的行为或项目。组成的审计团队负责实施策略性的审计计划程序，包括风险评估、职业判断、调查研究、同各级政府、人大（在西方是国会）以及公共部门讨论沟通，目的是确定审计关注的方面。就审计人员来说，向各级政府、人大（中国）或国会（西方国家）提供有关政府行为的独立保证报告是他们的责任。比较而言，评估发起者为了管理目的或特定需求而委托评估人员，其内容已经确定，例如，政策的需要、关切问题的解决、确认改进的方面、业绩评定的需要等。在评估方法上，评估人员可以自由地或者依据判断来选择，但评估人员不能单纯地依赖决策者和利益相关者去分析评估将要涉及的问题，因为通常情况是评估主办方和利益方对评估的专业知识并不了解，因此在评估问题的选择上，评估者也扮演着重要的角色。
（三）报告所处的地位
审计长作为一个独立的官员，被授予指导绩效审计和汇报审计结果的权力。审计报告直接向中国的国务院总理和全国人大（在西方是国会）提交，提高了审计长具有的向国务院、人大或国会提供独立和适当建议的作用，以便相关机构可以更有效地控制政府财政。同时，审计部门的独立身份也能够对被审计机构的关系施加影响。此外，报告一旦提交，就被认为是一份公开的文件。
项目评估由于受委托方的指导，报告是否公开披露由委托方决定。因此，评估成果的使用可能会受到管理层的影响，极端情况下可能出现“仪式性评估”。例如，一项评估被项目资助方操纵，以至于项目评估屈服于资助方的需求。这说明项目评估由于独立性不够，导致报告的使用会出现问题。但这并不是说，审计比评估更好或更可取，因为每种报告都有其使用价值。
（四）对政府政策的评论作用
审计法律并没有明确规定审计部门应对政府政策本身的是非曲直表述意见或评论。绩效审计所能够考察和评论的是政策的执行和政策建议的质量，这种评论有助于政府政策的调整和完善。
根据法律，审计部门是不允许对政府政策的是非曲直表述任何意见或评论的。绩效审计所能够考察和评论的是政策的执行和政策建议的质量，这种评论不是作为当选者制定政策的依据。否则，会损害当选者和执政者的问责制。
而评估人员则不会受到这样的限制。由于评估自身主要关注对政策与项目预期和非预期影响的测量，并估计预期目标已经实现的程度，因此他们会有意质疑政府政策与项目的有效性，包括资源的分配是否同政府的发展和人为的优先安排目标相一致。
（五）结果的报告方式
绩效审计在报告方面所面临的挑战主要是：当面对的是人大代表（中国）或国会议员（西方）时，报告的内容有时是既复杂又很有技巧性问题。特别是报告公布于众时，它又是一个敏感的话题。因此，绩效审计要获得公众的理解，关键因素是全面地向公众介绍报告内容和调查结果。同时报告的行文力求向公众传达一个明确的、平衡的信息。因此，绩效审计报告的正确性和公正性存在法定的纠错程序来保证。
而项目评估最终要“提供一份技术报告，对评估设计、数据搜集、分析过程、结论、深入调查的意见以及对项目的建议等方面作出详细而完整的描述，同时对这些数据和分析的局限性进行说明。技术报告通常只供同行阅读。那些项目方是很少认真阅读的，他们中的许多人不习惯阅读长篇报告，也没有时间去读，或者无法理解这些东西。”
（六）调查结果的利用率
与绩效审计相比，评估人员最初是受托承担评估工作，在有权提出实施建议方面更有优势，特别是参与性评估和授权性评估。这是因为管理层或资助者在一定范围给予评估人员充分的授权，评估人员可以在更高水平上同管理层合作。最终，管理层对评估人员的评估结果会有比较高的认同度。相比之下，基于向公众报告的目的，独立性很高的审计人员要想获取管理层所认可的调查结果可能会遭遇更多困难。
（七）操作层面
1.团队组建。政府审计机关独立组建审计团队，执业人员的专业背景包括会计、法律、工程、金融、管理等，当然也包括少数注册会计师，但是不允许被审计机构的成员参与。相比之下，项目评估团队具有更大的灵活性，评估人员大多数是熟悉社会研究方法的专家，委托机构也可以作为团队的代表，这样，委托机构会因参与评估而受到影响。
2.对管理系统的关注。与项目评估人员相比，审计人员更关注委托机构的管理系统和控制以及法律程序执行问题。这归因于政府绩效审计人员承担着重大责任。
3.具体运用的方法。项目评估人员执行任务的方式倾向于以社会科学为背景的理论应用，“所采用的方法包括社会科学工具箱中千变万化的使用，范围涵盖从民族学到实验操作，从官方数据的使用到街道角落的观察，以及从民间智慧的收集到一个巨大的数据矩阵构建”。而绩效审计人员更倾向于一种审计标准模式的拓展，即进行证实或获取其他事实性证据。
4.信息的使用权。绩效审计人员具有法定的权力获取绩效审计所需要的信息，而项目评估人员通常必须采取一定的技巧，才能在更广泛的资源上确保信息的来源和接触。
5.审计准则和指南。审计实务受审计准则指导，包括证据的充分性和适当性、监控和评价工作、文件记录等，从而确保高质量的工作。
上述比较见表1所示。
表1 政府绩效审计与项目评估的区别
政府绩效审计和项目评估的融合发展
政府绩效审计和项目评估虽然存在差异，但是随着时代的发展，两者之间的关系越来越紧密。
（一）政府绩效审计和项目评估的相似特征
西方政府部门审计人员的角色变化是从20世纪70年代开始的，当时，由于国会和社会的额外信息需求而要求执法的审计人员直面问题，质询政府项目是否以一种经济的、有效率和有效果的方式进行管理。这使得一些发达国家的货币价值审计、综合审计以及绩效审计得以发展。同时，公共部门运行环境的改进对政府报告的质量产生很大影响，这些改进包括：引进受托责任制；采用非财政的、定性的以及定量的方式报告业绩，以引起人们对输出和结果的关注；强调服务绩效、管理和措施。
项目评估根源于应用社会科学领域，应用社会科学要回答“是什么”和“为什么”的问题，它依赖于对数据的搜集和分析来解释原因。与绩效审计相比，项目评估具有更悠久的历史，大规模的政府政策和项目评估从20世纪50年代在美国开始实施，主要体现在国防建设以及诸如教育、卫生、惩治犯罪和行为过失等社会项目。早期的评估，是为了获得某些期望的结果，相关利益人需要对资源在项目或行为上的分配进行区分，包括启动新项目和改善既有项目，从而达到特定的预期目标。现在，对评估重要性的认识，已经成为政府官员和高级管理人员的共识。许多联邦政府机构都有自己的评估部门。按照惯例，评估工作常常交给大学研究人员、研究机构、咨询机构。但作为实践活动，在政策分析和公共行政等领域，项目评估已经变成一种日常工作。
总体来看，政府绩效审计和项目评估从完全不同的学科出发，形成了不同的项目评价方法。但由于它们的目的都是试图评价政府项目和主张，获知政府的政策信息以及资源分配和管理在效果和效率上的贡献，所以两者有很多相似之处。具体体现在：
1.虽然委托人不同，但评估人员和绩效审计人员为利益相关者承担审计或评估所考虑的方面是一致的。
2.两种报告的作用均是对政府政策的评价。
3.评估人员和审计人员都分别向他们的委托人报告目标、范围、证据和结论。
4.系统程序所运用的方法相似。
5.无论是独立于政府决策和政策执行过程的审计人员，还是对管理层提供报告的评估人员，都不能要求对管理或政策作出改变。
6.构建的团队均要求匹配的技术和知识，并且要同主题相关。
7.在具体方法上，两者均要采用统计抽样和文件审阅方法。
（二）政府绩效审计和项目评估融合的表现
社会公众要求公共管理明确责任和政府问责制的推进促进了政府绩效审计和项目评估的融合。
1.从评价内容看，两者都注重产出方面的评价。如今的政府绩效审计要求前瞻性地评价公共部门的产出。审计内容从传统的“三E”拓展到“五E”以及分门别类的“三重基线审计”等。项目评估侧重于影响性评估，其目的是确定一项政策执行的实际结果，把这些结果与政策制定时的预期结果相比较，并且建立或确定政策执行方法与实际结果之间的因果关系。影响性评估的调查结果能够判断重要问题，如：政策行为有效的修订和新政策的建议能够成功的可能性。评价结果能够使政策效果具体化并且帮助决策者确定要做的正确事情，以便解决特殊的政策问题。因此，影响性评估是一种能够提高政府和国会决策质量的应用工具。
2.从系统程序和评价方法看，两者都逐渐趋于规范化。最高审计机关已经在加快发展绩效审计程序，从而使其更像财务审计那样遵循一种标准模式。同时，制度也对项目评估施加影响。现在，不少国家政府和国际机构组织相继发布评估标准和伦理准则，如在美国国家标准机构的支持下，教育评估标准委员会出版了《项目评估标准》，美国评估协会采纳的是《评估者守则》。这种强制性要求表明项目评估的评估计划、评估结果的公布和使用，都要遵循有关规范。
在具体的规划、研究、数据收集和分析以及报告阶段，审计人员和评估人员也都采用相同的方法执行他们的任务，包括同利益相关者沟通；文件的审阅；观察；引导性调查和面谈；系统分析；统计样本和成本—效益分析。
3.从评价结果的报告方式改进看，两者均要满足公众或利益相关方能够理解这一目标。在前面我们曾指出，审计报告是一种明确的、平衡的信息，能够被公众所理解。这种信息常常是量化的信息。但最高审计机关在20世纪90年代也受到了定性的社会科学方法影响，对一个问题的描述，不但是量化反映，还要定性分析。而评估报告过去常常是技术性报告，不便局外人理解。因此，评估人员还必须学会成为“二次传播者”。
4.从实际工作看，政府绩效审计和项目评估相互借鉴各自的长处更容易取得工作成效。在实施绩效审计中，可以看到更多的评估活动，特别是在教育和卫生保健的重大投资方面。同时，审计人员也借用了评估人员的努力，如评定评估人员所执行的评估工作框架，必要时寻求项目评估专家援助。同样，在项目评估过程中，更多的是对遵循情况搜集证据，这种证据搜集行为也利用了审计的工作，同时，评估团队的组建也包括了审计方面的专家。
对此，Wayne Cameron曾这样总结维多利亚州审计署的工作：“更多地同公共会计和评估委员会(PAEC)的有关年度工作计划以及个人绩效审计目标联系。正如议会党派是为了监督政府绩效的一样，审计人员根据评估部门的观点出发而开展工作，可以确保工作价值最大化；同时在一定程度上，审计署参照公共部门评估活动强调的价值来作出评价。”
从上述两者关系演变可以看到，在当代公共管理评价活动中，政府绩效审计和项目评估相互借鉴、相互利用，常常是一种技术吸收另一种技术的优势，我们认为这是一种融合关系，这种融合关系使得两者变得更不容易区分，两个概念的关系争论正是由于两者相似而又融合的关系引起的。同时我们认为，在辨析两者的关系时，更应当关注两者的融合，而不是两者的区别。即在公共管理评价时，如何发挥两者相互融合的优势，弥补单一评价技术的不足，如在绩效审计时，对政策本身的评价问题①；在项目评估时，工作流程的标准化，从业人员的职业化，这都是需要进一步研究的问题。
注释：
①需要指出的是，政府审计对政策的评估已经有所尝试。如我国国家审计署于2005年以评估开发区财政税收政策为主线进行专项审计，并取得了良好效果，这在我国开创了审计机关对现行公共政策进行评估的先例。
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