试论农村土地整理发展制约因素及保障措施，本文主要内容关键词为：试论论文,保障措施论文,农村土地论文,制约因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地整理的有益实践，为中国农业和农村经济发展展示了令人振奋的光辉前景，但必须清醒地看到，这项伟大的事业在我国毕竟刚刚起步，正处于传统的计划经济向市场经济转轨时期，对于涉及面广、政策性强的的土地整理系统工程，仍处于摸索阶段。本文拟就在目前土地整理工作中存在的一些问题及其相关制约因素作一浅析，并提出相应措施。
一、农村土地整理发展中存在的问题
（一）土地整理意识不强。虽然中央一再强调土地整理的重要性，但由于一些地方政府对土地整理定位不准，还没有土地整理意识。在工作中没有明确的思路和措施，不考虑土地整理的长期性和社会性，出于“多出政绩”的利益冲动，只管工程上马，不顾项目的可行性。在进行工作总结时，强行把一些项目的单项累加装入土地整理的“大筐”之中，没有形成一个系统的、连续的、长远的土地整理意识。
（二）农村土地整理规划不到位。土地整理并非是一项一蹴而就、一劳永逸的工程，而是一项长期的系统工程，必须立足于某一区域整体生产、生活环境的改善，从而进行统筹安排，合理布局，形成一个良好的土地利用环境。然而，在现阶段土地整理过程中，许多土地整理规划没有经过周密的调查和科学的论证，对于整理区域是口头确定或图纸上随意划定，单纯从其潜力为出发点，不顾其经济可行性和当地实际情况，造成整理资金与整理任务匹配倒挂现象。对经济欠发达和不发达地区下达整理任务重，由于经济发达地区整理潜力较小而下达任务轻，致使群众对“越整越穷”的工程项目产生抵触情绪。由于土地整理规划不到位，致使规划难以实施或缺乏操作性，与其整理目标相违背。
（三）农村土地整理程序欠规范。土地整理是一项复杂的系统工程，涉及面广，在国外开展土地整理工作都有一套非常完整而严格的程序。我国目前进行的土地整理随意性大，还没有建立起一套规范的土地整理程序，缺乏对土地整理区域的基础调查、系统分析、效益论证、项目评估等工作。在整理工作结束后，没有及时进行地籍测量、重绘地籍变更图纸等工作。由于土地整理前后期工作不连续和不完善，造成目前资料完整性、可比性太差。
（四）农村土地整理相应配套政策不够完善。土地整理涉及到农业、林业、交通、水利、城建、环保等各个部门，从选定土地整理区域，进行土地整理规划到土地整理实施都离不开各个部门的协调合作，而部门之间的协调需要政府政策的引导，这样才能与我国农村地区经济发展相适应。另外，在进行土地整理前后要进行土地调整分配、补偿等工作，我国还没有建立相应的土地置换分配政策。各地土地整理资金缺乏，没有稳定可靠的资金来源渠道，也缺乏高效筹集、管理、监督机构，合理的资金保障体系尚未建立。所以，土地置换调整政策、资金投入政策和与农村经济配套政策等的研究还需解决。
二、农村土地整理发展制约因素分析
（一）农村土地制度的制约
家庭联产承包制是当代中国变革的基石，这一制度激发的效率，不仅解救了当时濒于破产的中国经济，而且对中国农业增长做出了巨大贡献，由此揭开了中国农村改革开放崭新的一页。但是，以均田承包为制度主体的家庭承包制在取得令人瞩目的制度绩效的同时，却也表现出明显的负面效应，这些负面效应对土地整理发展具有明显的制约作用。
1、产权关系模糊。土地产权调整是土地整理主要内容之一， 土地产权变化是土地整理过程中一个较为敏感的问题，其涉及到田块重整，村庄合并等诸多权属重划。目前，我国农村土地权属模糊。一方面，虽然明文规定农村土地所有权属于集体，但其产权主体却不明确，缺乏明确的人格化代表，在实际生活中难以找到体现所有权的载体。另一方面，土地分包到户后，土地所有权和使用权分离，但二者之间隶属界限不清，各权种的内核及主体缺乏法律规范，无法体现市场法则，相互侵权行为时有发生。要么集体动辄以土地所有者名义侵犯农民权益；要么是农民把土地视为己有，不承担相应的义务，集体利益得不到相应保障。实践表明，产权制度短缺已成为制约我国农村土地高效利用乃至农村经济发展的严重桎梏，对我们当前所进行的土地整理，亦形成了其发展的“瓶颈”。
2、土地细碎化致使规模经营受阻。 土地整理的重要目标之一是促进土地高效集约经营，实现土地资源的优化配置。而我国农户承包按照平均主义原则分配，好坏、远近搭配，结果造成耕地过于零散，农民经营过于分散。据典型调查，目前我国每个农户平均经营8.3亩耕地， 平均分成9.7块，每块不到1亩。这种狭小的土地经营规模造成资源浪费严重，农业机械化无法应用，同时，也使得农事活动的“外部效应”变得更为突出和明显，亦即一户的农事活动很容易给另一户的农业生产带来有利或不利影响。给土地整理目标实现带来了严重障碍。土地对于农民而言不仅仅是一种生产资料，更是一种社会保障，不放弃土地承包权是农户唯一的，也是最理性的选择。因为在我国广大农村目前还没有建立与土地相对应的社会保障体系和相应的户籍制度、就业制度等的改革制度。而目前农地流转的非市场化机制又直接造成了农户超小规模凝固化的制度根源。致使农村土地整理在当前土地制度制约下，不得不回避这一问题，最终导致土地整理现象化、表面化，不能向纵深发展，达不到其应有的效用。
3、生产经营方式制约。 目前农村土地整理所涉及的土地利用主体主要是农户，农户在目前的农村生产关系中，家庭经营是依靠家长命令和家庭外部的市场机制来组织生产的，经营组织以家庭为单位，其生产经营方式是相对独立的，对土地利用也是分割的。据安徽省肥东县的调查结果显示：土地分割承包的田埂系数增加了7—8%。在土地整理的过程中，必然要打破这种土地利用格局。前已述及，由于农户家庭联产承包制将好坏地按人口均分，虽然这种产权制度运行成本高、效率低，但却保证了社会公平和社会稳定。如果土地整理导致农户对土地的未来产生不确定性和风险性，则农户参与土地整理积极性会大为降低，甚至影响其对国家政策的判断，直至影响到土地整理的有序渐进。如何在稳定家庭经营的前提下进行制度创新，成为我们在进行农村土地整理时首先应解决的问题。
4、社区组织制度制约。土地整理是一项复杂、综合的系统工程，一定规模和跨乡域的土地整理必然涉及到国家、集体和个人的利益调整。而其完工和实施又需要各个部门的综合配套。我国目前土地整理一般以村组或乡镇为组织单位开展，没有成立一支专门从事土地整理的专业队伍和协调机构。对规划制定、实施、资金的筹集和使用还没有进行合理组织。不仅工程质量和工期无法保证，而且整理前后的土地调整也势必会受到当地社区组织制度的制约。在整理过程中，出于小社区利益考虑，重复建设可能增多，极易造成一种低效率或零效率的资源配置，增加了土地整理的经济成本和社会成本。
（二）资金投入的制约
土地整理是一项投资巨大的基础工程，资金落实是土地整理能否达到预期效果的关键因素之一。在国外，土地整理经费一般都由中央、地方和土地所有者承担。如在德国，联邦政府投资48%，政府投资32%，土地所有者投资20%。土地整理是调整土地利用关系和土地利用结构的国家措施，是政府行为，理应以国家投入为主，但由于我国各项事业刚刚展开，资金缺口较多，而其他一些筹资渠道尚未通畅，致使资金良性造血功能不足，影响土地整理的成效，加之我国目前资金运作机制不规范，更加重了土地整理的负担。据江苏省奉贤县全县21个农业镇调查表明，5年间用于农业基本设施投入的资金达4.37亿元， 相当于平均每年每亩耕地投入144元。但由于缺乏统一的规划， 导致许多重复建设和盲目建设，以水利经费为例，相当一部分排灌设施今年投入明年就因土地用途改变而报废，土地整理资金没有与水利经费、农业发展基金等有机结合。
（三）技术水平的制约
土地整理工程横跨众多学科领域，客观上要求有一套完整的技术支持体系，从而为实践操作提供指导。实际的人是生活在资源、制度和技术所约束的环境中，在资源禀赋给定的情况下，能够改变农民生产生活的外部条件就只能是技术和制度。制度决定了经济运行能否接近生产的可能性边界，而技术则决定了生产的可能性边界。对于农村土地整理而言，技术水平是影响土地整理效益的主要因素。从各地开展的情况来看，土地整理技术还很薄弱，相关技术因素和技术要求尚未考虑完善。如农地分等定收估价标准有待确定，如何使GIS 在土地整理工作中发挥其动态分析功能，乡村土地整理规划技术、土地整理工程建设技术和土地整理效果评价技术等缺乏成熟的体系等，这些还有待于进一步完善和加强。
三、保障农村土地整理实施的措施
（一）经济措施 农村土地分散于各个农户经营，形成各个用地主体错综复杂的经济利益关系，不仅存在个人、集体、国家之间的横向利益分配关系，而且也存在代际之间的利益分享关系。经济措施的实质就是协调土地利用过程中人与人之间的社会关系，通过经济利益的调节和引导，使各用地主体在追求自身利益最大化的同时，出于对自己利益的关心，而充分合理地利用土地。因此，经济措施的核心就是要培育一种能自动运行和发挥作用的利益驱动机制，把土地整理的目标要求融合到各用地主体的分散行为中，使他们在市场机制协调下，自觉或不自觉地为土地整理目标实现发挥作用。主要应从几个方面着手：首先，应建立完善的集体土地产权制度，使地权成为单纯的经济权利，而非超经济的行政、政治等权利。为了便于土地整理时的产权调整，笔者认为应将行政村作为集体土地产权基点。其次，建立完善的农地评估体系，保证农地的资产性能在市场上真正实现，消除单纯以经济产出作为核算依据和分配标准所产生的农业生产外部性，使农地真正按照生产力运动规律合理配置。第三，建立完善的筹资渠道。土地整理是一项综合性的社会系统工程，需要全社会大力支持。应建立以国家和政府投入为主的资金体系，同时亦应加强社会闲散资金的筹集，还要从整理后的土地收益中提取充实。要改变目前土地所有者单向投入机制为所有者和使用者双向投入机制，促进土地整理基金的滚动使用。
（二）技术措施 技术措施实质是改善人与土地关系，使土地资源能更好地满足人类生存与发展的需要。首先，应加强农村土地整理规划技术。土地整理规划是土地整理的龙头，规划不科学不合理，则土地整理难以实施，无法保证农村利用系统整体性和各项用地的平衡。其次应积极探索农地整理各项工程技术，如土地复垦技术、中低产田开发技术、节水节地工程技术、农地生态工程技术等，消除阻碍农村土地合理利用的制约因素，为农业及农村现代化创造良好的生产环境。 第三， 应用GIS进行土地整理的技术创新，利用GIS强大的空间分析功能和快速信息反馈功能，进行土地整理前后地价评估动态监测、效果评价等工作，从而为人们指明土地整理方向和此项活动的成效。
（三）制度措施 市场机制不是万能的，其引起的盲目性还必须要有制度措施加以引导。首先，应加强法制建设，保障土地整理的权威性和规范备用地主体的行为，为土地整理顺利进行创造一个良好的环境。其次，应建立相应配套政策与措施，特别是土地置换政策与分配补偿办法。土地整理是对土地进行合理调整和治理的措施，土地置换是土地整理必不可少的内容。有整理区域内的置换，也有整理区域间的置换；有相同用途的土地置换，也有不同用途间的土地置换。土地置换除了应遵循市场经济最普遍的等价交换原则之外，还要注意党在农村的经济政策，坚持土地用途管制。农地再分配要根据各用地者数量、质量、价值、距离居住地远近等按土地置换政策进行，分配剩余的土地由投资者收回拍卖或出租。第三，建立完善土地要素市场，即完善我国农村土地使用权流转机制。这也是我国农村土地制度创新的核心内容。只有建立了合理土地使用权流转机制，才能保证土地整理目标最终实现，而合理的农村土地使用权流转机制，必须巩固农地所有权不变，同时，把市场机制与家庭经营结合在一起。既可以克服农业生产的外部性，实现劳动监督成本最小化，又减少交易过程中信息不对称；既巩固农民以家庭为单位与农地直接结合的制度创新成果，又开辟农民以家庭为单位、以市场为手段与农地结合的制度创新前途；既保证党在农村政策的连续性，又实现了农村劳动力资源与要素资源的合理配置。