制度是如何阻碍我国农村人口向城市迁移的？——论制度对城乡人口迁移的作用机理，本文主要内容关键词为：制度论文,机理论文,城乡论文,农村人口论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章从我国的户籍制度、农地制度、社会保障制度、城市住房供给制度、城市用工制度、教育制度六个层面，探讨了各种制度对农村人口城乡迁移的阻碍作用。作者认为，要想实现农村人口向城市的永久性迁移，必须构建一整套相应政策支持体系。
城乡居民人均占有社会资源的不同是我国城乡差距形成和扩大的根本原因（卢向虎、张正河2005），缩小城乡差距就应该把农村剩余劳动力转移出来，实现农村人口向城市的永久性迁移，从而改善农村居民人均占有社会资源、尤其是土地资源的现状。但是，与其他发展中国家相比，我国的人口城市化有着显著的不同，即我国计划经济时期形成的各种控制人口迁移的制度显著地阻碍着农村人口向城市迁移。虽然，随着市场化改革的深入和经济成分的日益多元化，某些阻碍制度已经消亡（如：食品配给制度），某些制度的阻碍作用也逐渐减弱（如：城市用工制度），但不可否认，仍然存在着一系列城乡有别的制度对农村人口城乡迁移发挥着作用。
一、户籍制度对农村人口城乡迁移的作用
虽然近几年户籍制度对城乡迁移的影响逐渐弱化，但在一些大城市户籍制度的影响仍然显著。户籍制度对城乡人口迁移的影响集中表现在其身份识别功能上。严格地说，户籍制度仅仅是为了便于社会管理，基于公民所从事的职业、生活的空间区域等一般事实进行的人群分类制度，户籍本身只是一个符号而已。但是，我国的户籍制度在把全国公民分为市民和农民两个群体的同时，为了达到社会控制的目的，在这种分类的基础上建立了一系列相应的政策、制度等社会规范。这些社会规范使户籍符号与个人合法权益、社会资源占有、社会地位等紧密地联系在一起，从而赋予了户籍更复杂的内涵。实际上，户籍制度并不直接对农村人口的城乡迁移产生作用，而是作为各种政策制度实施的载体对城乡人口的迁移发挥约束作用，并因而成为城乡之间各种社会矛盾集聚的焦点。所以，要想达到户籍改革设计的最初目的，就必须在改革户籍制度的同时，改革附着在户籍制度之上的其它城乡有别的社会制度。
二、农村土地制度对农村人口城乡迁移的作用
我国城市化不断加速的过程中，将有大量的农村人口离开土地迁移进城、由农民身份转变为城市市民身份。但是，在目前的农村土地制度下，由于农民土地权利几乎不具有流动性，农民要想真正实现向城市的永久性迁移，就必须无偿放弃其在农村承包的土地和拥有的房产。
首先，我国《土地管理法》规定，农村土地属于农村集体所有。农民作为本村的集体成员，凭借其社员权获得集体土地的承包权，失去农民身份将意味着失去土地承包的权利。虽然1998年修正的《土地管理法》中明确规定耕地承包期30年不变，同时为了防止因农村劳动力转移而出现土地撂荒现象，2002年出台的《农村土地承包法》进一步赋予了农民土地使用权在承包期内可以自由流转的权利（注：见中华人民共和国土地管理法第14条、农村土地承包法第20条及第5节相应规定。）。但是，由于我国农村土地产权的界定并不清楚（注：见中华人民共和国土地管理法第10条具体规定。），土地承包法的执行大大折扣，短期发包、变更承包期限等侵犯农民土地承包权的现象在农村屡有发生。另外，目前农村土地使用权流转市场发育很不完善，即使在承包期内，农民的土地承包权也很难变现为货币资本。在这样的情况下，农村人口向城市永久性迁移就意味着无偿放弃其在农村的土地承包权。
其次，依据我国《土地管理法》规定，农村宅基地所有权属于农村集体所有，农民对宅基地只具有使用权（注：见中华人民共和国土地管理法第8条具体规定。）。虽然农民对属于个人所有的房屋具有处置权，可以自由转让、买卖，但对宅基地却没有处置权。由于房产和宅基地的不可分性、以及农村土地集体所有的村级差别，农民房屋的转让、买卖受到宅基地使用权主体的限制，即只能在本村村民的范围内进行，村集体组织外人员无权购买本村集体土地上的房产。同时，按照《土地管理法》中“农村村民一户只能拥有一处宅基地（注：见中华人民共和国土地管理法第62条具体规定。）”之规定，本村村民必须满足“无房（无宅基地）或宅基地面积未达到规定标准且购买房屋后取得宅基地面积也不超标”的条件，才有权购买本村其它居民的房产。在这样的法律规定下，农民的房产是很难变现为货币资本的。农村人口向城市永久性迁移，则其房产只能抛荒或闲置。
我国的农村土地制度把农民的身份权和土地权利捆绑在一起，而在目前的农地制度框架内农民的土地权利又难以变现。因此，转变农民身份就失去土地权利，且得不到相应补偿，这在一定程度上增加了农村人口向城市永久性迁移的成本。
三、社会保障制度对农村人口城乡迁移的作用
我国城乡社会保障的制度供给一直沿袭着传统的“二元结构”路径，并以户籍为界限形成了两套自我封闭、完全不一样的体系。城镇居民的社会保障体系是由基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和最低生活保障为主体、保障项目齐全、保障水平较高的保障体系。而农村居民的社会保障体系主要包括农村养老保险、农村合作医疗和五保户制度。随着农村家庭联产责任制的实施、农村集体力量的削弱，目前许多农村的五保户制度已经名存实亡。农村养老保险和合作医疗制度近几年才开始在农村开展，由于各地区农村经济发展水平不同，农村社会保障开展的情况在各地差别较大。根据2003年《中国劳动统计年鉴》的数据，2002年农村养老金支出52988万元，当年领取养老金的人数为123.4万人，当年人均领取养老金只有429.4元。而2002年城镇基本养老保险基金支出2842.9亿元，当年养老金实发人数3370.5万人，当年人均领取养老金8434.7元，城镇居民人均领取的养老金是农村居民人均领取养老金的20倍（卢向虎，2004）。城乡居民社会保障体系和保障水平存在巨大差异。另外，我国农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡，而城镇职工养老保险基金平衡模式为时期平衡，二者有着本质的差别，根本不存在可换算的基础（肖金萍，2004）。由于城乡居民社会保障项目构成、保障水平、资金平衡方式等的不同，城乡社会保障体系很难有效衔接起来。在这样的情况下，农村人口虽然迁移城市成为城市劳动者，但却被排斥在城市社会保障体系之外。缺乏社会保障使迁移进城的农民处于“随时面临生活无着”的状况、缺乏社会安全感，这无疑增加了农村人口向城市迁移的心理成本。
四、城市住房供给制度对农村人口城乡迁移的作用
农村居民进入城市的第一步就面临居住问题，尤其对于以家庭迁移为主的永久性迁移。目前我国各大城市房地产市场上的房屋供给主要分为以下情况：一是商品房。其供给量主要由城市住房需求决定，买卖遵循市场原则，不存在价格歧视，完全实行货币化购买，市场价格高。二是经济适用房。它是城市政府部门为解决城市贫困居民购房难的问题，专门提供的带有福利性质的住房，其价格大大低于商品房价格，通常不具有本地城市户口的居民无权购买。三是单位建房。主要是政府机关或事业单位为本单位职工提供的福利性住房，房价远远低于商品房价格，非本单位正式编制的职工无权购买。很明显，进城农民是无法进入这种单位的正式编制的。城乡有别的住房供给制度剥夺了进城农民购买城市经济适用房的权利，更没有城市职工享受的住房补贴。在无力购买城市高价商品房的情况下，进城农民只能租赁质量低劣的二手房或城市郊区廉价的农民房聊以暂居。在城市很难拥有一个稳定的居所，迫使农村人口的城乡迁移不得不采取以个体迁移为主的短期流动方式。
五、城市用工政策对农村人口城乡迁移的作用
由于中央对农民工问题的重视和中央相关文件的出台，城市政府部门开始考虑进城农民作为公民所享有的平等就业权问题。许多城市逐步取消了城市用工单位招用农村劳动力的行政审批，废除农民工城市就业的职业限制、总量或比例控制，并进一步简化农村流动人口办证手续，等等。但是，不得不承认目前我国的城市劳动力市场上还存在相当程度的用工歧视现象。这些歧视主要表现在：一是就业歧视，通常同等能力的城乡劳动力，优先考虑城市居民的就业。二是收入歧视，同样的工作岗位，城乡户籍人口的收入不平等。三是职业歧视，一些城市仍然存在就业的职业和工种限制。四是岗位歧视，能力相同、城乡户籍不同的就业人员，在同一单位的岗位不同。城市劳动力市场上存在的对农村劳动力的用工歧视，降低了进城农民在城市的发展空间和就业预期，这在一定程度上阻碍了农村人口的城乡迁移。
六、城乡教育体制的差异对农村人口城乡迁移的作用
根据我国《教育法》规定，高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府负责管理，而中等及中等以下教育由地方人民政府管理。具体到九年义务教育，《义务教育法》规定实行“地方负责、分级管理’的管理原则，因此，农村义务教育由县、乡负责。但实际运作过程中，市、县主要对城镇的初等、中等教育负责，乡镇主要对农村初等、中等教育负责。由于城乡教育投入由不同级别的政府负责，而分税制改革后政府财政收入的重心上移，这造成了农村义务教育的财政投入严重不足，城市的义务教育投入远远高于农村（蔡昉，2004）。这种城乡义务教育投入政府主体的差异，使大量迁移进城的农民工子女被排斥在城市公办学校之外。另外，我国教育还存在很大的地区差别，学籍制度使城市农民工子女在升学尤其是高考时，必须返回家乡参加考试。所有这些无疑增加了农村家庭向城市迁移的成本。我国教育的城乡差异和地区差异构成了我国教育体制的“二元结构”特征，这对以“家庭迁移为主体、以永久性迁移为目的”的城乡人口迁移形成了巨大的阻碍作用。
七、一个结论性的简要评述：
综合以上分析，我国农村人口向城市迁移受到各种制度因素的制约，而且不同制度对城乡人口迁移的作用机理和影响程度也不一样，因而仅仅依靠出台某一项政策或措施就能解决农村人口城乡迁移问题似乎并不现实，应该采取系统论的思想来看待城乡人口迁移问题。因此，促进农村人口实现向城市的永久性迁移，必须针对不同制度的作用机理建立一整套相应的政策支持体系。
标签：农民论文; 农村人口论文; 中国人口迁移论文; 农村论文; 户籍人口论文; 城乡差异论文; 社会保险论文; 宅基地论文; 城乡差距论文;