“孙耿创造”的制度效益——关于山东济阳孙耿镇“集地滚动”的调查分析，本文主要内容关键词为：济阳论文,山东论文,效益论文,制度论文,孙耿镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自从1993年以来，我多次在各种场合强调：切莫把小城镇建设征占土地变成新一轮对农民的剥夺。要允许农民“以地换地、以地滚动”，从而降低农村人口的进城“门槛”。不过多年来苦于没有案例支撑我的上述提法。孙耿人在开发区占地上静悄悄搞出了个“孙耿创造”，在传统农区进入现代工业的制度变迁过程中，因不损害任何人的利益而几乎全无痛苦。现在把他们的做法介绍一下，希望读者能客观地看看孙耿人的做法是否可取。
一、具体做法
山东省济阳县孙耿镇地处黄河之滨，下辖45个行政村，32万人；其中，农业人口31万。耕地面积57万亩，人均虽说近2亩，但因盐碱地多，农业生产条件并不算好。1991年前，孙耿还只是黄淮海平原上一个比较贫困的乡镇，是年全镇财政收入仅408万元，人均工农业产值约3000元，农民人均纯收入仅617元。
孙耿本属典型的北方传统农区。但该镇距济南黄河大桥仅10公里，104国道从镇中心贯穿南北，交通十分便利。1992年邓小平同志南巡谈话使孙耿镇领导认识到，在没有其他非农资源的条件下，最大的资源优势就是土地。
这个认识并无特色，有特色的是他们决定不搞民怨沸腾的政府低价强行征占农民土地，而是各村按人口统一调地，地权不变；集中“滚”到镇中心的104国道两侧，建立经济开发区。
1992年5月份，在县领导的支持下，孙耿镇召开万人动员大会，详细向群众解释全镇“集地”搞开发的目的、意义，广大群众家喻户晓。9月初开始调地，到月底1700多亩地全部调到104国道两侧。因为地权不变，利益均沾，调地自始至终，群众没有一人上告或上访，非常顺利。
具体调法是：全镇农业人口30700人，人均仅仅拿出0.0555亩土地；从镇最边缘村逐村逐村地滚过来。就像“接力”一样，“地滚地”，“地换地”，最终集中在104国道边。比如，最边缘甲村按人口把所集的地（假设50亩）传给内里相邻的乙村，乙村把自己所要集的地（假设也是50亩），加上甲村传来的地（50亩）共100亩，再传给下一个与其相邻的内里丙村。就这样，最多滚了7次；村村动地，户户调地，最后形成了1700多亩地的开发区。
各村还在调入和调出土地的同一时期，全面推行了早已被证明是行之有效的“两田制”。
土地调好后，各村以土地入股折价形式，成立了全镇农民集体所有的“济南三利开发有限责任公司”。公司建立章程保证开发区的集体土地所有权不变，仍归各村所有，这就实际上使各村在开发区内部，有一块可以集中建立乡镇企业、或作其他非农开发利用的土地。这样既能避免由各村分散办企业，“村村点火，户户冒烟”，污染环境，形不成经济规模的问题；又能解决水电交通不便，信息不灵和管理混乱的问题。
同时，集中开发本身就意味着级差地租会使地皮升值，增加土地从第一产业向二三产业转化之中的增殖收入。谁都知道，创造增量是形成新的分配机制、降低制度成本的最好基础。
孙耿“集地”搞开发几年来，成效非常显著：带活了孙耿的经济，增强了孙耿自身的经济造血功能，镇级税收由1991年的40多万元到1995年的8089万元，增长了200多倍。济南的“三株药业”等大企业进入孙耿开发区建厂，带动了当地二、三产业的发展。解决了剩余劳动力的安置问题，已有2000多人在开发区内企业上班。约20%农户因此增加了一份稳定收入。加快了小城镇的建设步伐，1995年该镇被列入山东省小城镇试点单位。
二、调查分析
据新华社山东分社记者介绍，1996年春季，农业部和山东省农委两级农村改革试验区办公室先后两次派出研究人员到孙耿，从镇最边缘的村到内里村，最后到紧靠开发区的村逐村走访干部、农民群众和开发区内的经商户，最后，调查组提出三点分析意见：
1、孙耿的“集地”、“滚地”，是发展二、三产业振兴农村经济的好办法，目前全国这样做的单位还很少。孙耿确是一个新典型。同时还应看到，孙耿现象有一定的国际比较意义。因为发展中国家工业化的资本原始积累几乎都要付出沉重的代价。而中国人的这种做法，却显示出制度变迁成本极低。这是中国农村基层干部群众在改革与发展上的又一创造。
2、调查组认为孙耿成功的操作经验是：
（1）全镇每一个农业人口都拿出一块地，并且一样多，这就是“一致性”，体现出了一个“公共选择”的原则。
（2）每个人集出的地数量很少，仅占人均土地的1／20，虽然土地自古以来是农民的命根子，但对人均占有土地近2亩的孙耿人而言，拿出0.0555亩并不影响群众生活，个人利益损失很少，集体利益却可以产生很大的增量。
（3）实行家庭承包责任制以来，特别是最近几年，随着人口不断增加和产业结构的不断调整，农村土地已经过多次调整，基本上是3年左右调一次，干部群众都有了一定的献地经验。加上该镇在集地过程中全面推行的“两田制”也要大范围调整承包土地，这就与宏观政策变化有机地结合起来，也使孙耿镇集地这个特殊的制度安排具有表面上的普遍性，所以人人都能接受。
（4）通过调查可以看出，孙耿镇村两级党政组织宣传力度大，工作深入细致，两级干部出以公心，协调能力强。而且，并没有为“集地”增加新的开支。从理论上看，这是依托传统组织制度资源嫁接现代化的最好例证，因为交易费用趋零。
3、“集地滚地”的意义：
（1）在农村工业化、城镇化占用土地这个最易于剥夺农民的环节上，有效地维护了农民和村集体利益，也保护了党和政府的形象。由于农民的财产权益不受影响，土地集体所有的权属关系没有改变，致使调地自始至终没有发生矛盾和冲突，没有一个农民因此而上告上访。
（2）避免了传统农区工业化初期“村村点火”，有悖于国情的制度成本。有利于乡镇二、三产业一开始就呈现出规模化，团地化发展势头。
（3）加快了小城镇建设的步伐。
三、简单结论
“集地滚地”的方法成功地证明，从传统经济向现代经济过渡，政府完全能够以最低的费用与农民进行土地交易，完全能够短时间、无痛苦地完成工商业资本的原始积累。
有鉴于此，在不可逆转的城镇化浪潮中，能否以相对合理的制度安排，既保护国家、集体和农民利益，又发展规模经济，关键看政府的制度选择。