内部人控制与公司治理结构的失效——基于转轨时期我国国有公司治理结构失效的特殊原因剖析，本文主要内容关键词为：公司治理结构论文,时期论文,原因论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1000－2731（2002）03－0009－07
1997年上半年，国家统计局企业调查队对全国2343家建立现代企业制度的企业进行了调查。调查结果表明，绝大多数企业实行了不同形式的公司制，股份有限公司或有限责任公司的法人治理结构已初步形成。试点企业中，改制为股份有限公司有540家，占23％； 改制为有限责任公司的有540家，占23％；改制为国有独资公司的有909家，占39％；尚未实行公司制的国有独资企业有307家，占13％； 还有其他类型的企业47家，占2％。在实行改制的公司中，71％已成立了董事会，63 ％成立了监事会，33％成立了股东会。一半以上试点企业的总经理由董事会聘任，绝大多数总经理行使《公司法》所赋予的职权。政府部门不干预企业内部的人事任免［1］。调查结果还表明， 已经改制的国有公司在治理结构方面都不同程度地存在着这样或那样的问题，这与其他学者（田志龙、陈少华、何浚等，1998）的有关调查是相吻合的。
一、内部人控制
内部人控制是现代公司制企业中普遍存在的现象。在转轨经济中，内部人控制问题尤其突出。近年来，国内外有很多的学者对我国公司治理结构中的内部人控制问题进行了讨论（青木昌彦，1994；钱颖一，1994；张春霖，1995；张承耀，1995；何浚，1998）。其中，何浚对我国上市公司的内部人控制进行了实证分析。其调查表明：上市公司中平均拥有董事9.7人，平均外部董事3.2人，内部董事6.5人，平均内部人控制67.0％。内部人控制为100％的公司有83家，占20.4％；在70％～100％之间的有145家，占35.7％；在50％～70％之间的有86家，占21.2％；在30％～50％之间的有54家，占13.3％；小于30％的有38家，仅占9.4％。据此，他提出了“内部人控制度”的概念。用K表示内部人控制度，则K＝内部董事数／董事会成员数。 何浚的分析结论是：上市公司的内部人控制度与股权的集中度高度相关，并且随着股权的集中，内部人控制度呈现出增大的趋势；国有股（包括国家股和国有法人股）在公司中所占比例越大，公司内部人控制就越强［2］。在上述公司中， 如果把内部人控制在50％以上的公司视为绝对控制的话，绝对控制的公司占公司样本数的77.3％；把内部人控制在30％～50％的公司视为相对控制，则相对控制的公司占公司样本数的13.3％；内部人绝对控制和相对控制之和占公司样本数的90.6％。可见，我国国有上市公司内部人控制相当严重。
内部人控制主要从两个方面对公司的绩效产生影响：一方面，内部人在掌握公司信息上比外部人有优势。加之，他们大多是经过专业训练的经营者，由他们来执掌公司的经营权和控制权，比股东或董事来执掌经营权和控制权更有效率，正因为如此，才产生了公司的所有权同法人财产权的分离，法人财产权同经营权的分离，使得现代股份公司迅速发展；另一方面，由于经理人员和股东的目标函数不同，经理人员利用掌握公司信息上的优势，用掌握公司的控制权和经营权来谋取自身的利益，侵蚀所有者利益，给公司带来不利影响。一个好的公司治理结构，就是要最大限度地发挥经营者管理才能和调动其积极性，并通过公司治理使经理人员的目标同股东目标相一致，最大限度地实现公司的整体利益。
在当前经济转轨过程中，我国国有企业内部人控制问题的主要表现有：①经理人员过分地在职消费，包括公款吃喝、公费旅游、公费出国、购买高级轿车、豪华办公设施等。②化公为私。部分企业内部人蓄意提高进货价格或高息融资，以提取回扣，利用职权，收受贿赂，损害企业利益，转移国有资产。③短期行为，不考虑企业的长远利益，不考虑国有资产的保值增值，过度使用国有资产。④上市公司中，信息披露不规范、不及时和不真实，欺骗股东和政府。⑤偷税漏税严重。⑥企业内部人利用上市机会购买“内部股”或认购证，牟取私利。⑦滥发工资和奖金，乱提职工福利，侵占利润。⑧损害小股东利益。有的公司不分红或少分红，大量拖欠债务，甚至亏损严重。可以说，我国国有公司内部人控制问题比比皆是，比西方国家和一般经济转轨国家都有过之而无不及。
我国国有公司产生内部人控制问题的原因既有发达国家的共性，也有其他转轨国家的特性，更主要是我国国有公司内部人控制具有其非常特殊的原因。从一般原因来看，内部人控制是代理人同委托人具有不同的利益目标，代理人在代理过程中存在着“机会主义倾向”，以及代理人同委托人之间信息的严重不对称而导致的。从特殊原因来看，第一，我国国有企业改革的历史就是内部人控制问题产生和发展的历史。在放权让利的改革中，提高企业利润留成的比例和使内部人合法地获得了剩余索取权和控制权。在承包制改革中，内部人获得了更多的甚至全部的剩余索取权和控制权。在现代企业制度的改革中，由于股权结构的不合理和公司治理结构的不规范，内部人事实上获得了一定控制权，可以说，内部人是企业改革的最大受益者，不管采取何种改革方式，他们都不愿意放弃既得利益。第二，我国国有企业实行公司制改革后，由于国有资本投资主体的不确定性，所有者主体往往被肢解，分散到各个不同的行政机关手中，有的国有资本甚至无代表机构持股。在目前“政企不分”和“政资不分”的情况下，政府同企业的关系不是以资本为纽带的出资人同企业的产权关系，而是一种行政授权的关系。其结果是一方面使得政府对企业在行政上表现为“超强控制”，另一方面表现为产权上的“超弱控制”。经理人员同政府博弈的结果是，一部分经理利用政府产权的超弱控制形成了事实上的内部人控制来谋取自己的利益，同时又利用政府行政上的超强控制推脱责任，转嫁自己的风险。第三，同上一点相联系，我国国有资产的剩余控制权和剩余索取权不统一，我们也没有像其他转型经济国家一样，通过私有化来解决这一问题，没有变事实上的控制权为合法的控制权。所以，不合法的事实上的内部人控制更加不合理，对企业的危害更大，极大地增加了所有者的代理成本。一方面，没有剩余索取的刺激，内部人的工作不努力，企业经营效益差，导致亏损严重；另一方面，内部人利用事实上的控制权为自己谋取自身利益，损害了所有者、公司和利益相关者的利益。第四，从公司治理结构来看，由于国有公司的国有股持股人缺乏人格化代表，股东没有动力来监督和激励公司经理。在规范的公司治理中，董事会拥有聘任、监督公司经理人员的权力，有权对经理人员作出奖惩的决定，甚至可以解除经理人员的职务。但事实上，我国国有公司的董事大多是内部董事，许多公司的董事长兼任总经理，董事会无法对经理人员进行有效监督，甚至董事会成员同经理人员合谋通过损害公司利益来谋取私利。第五，由于我国资本市场不完善，很难通过资本市场对经理人员实行有效约束。在完善的资本市场中，当公司经营不善，业绩较差时，股东可以在市场上抛售股票，导致公司股票大幅度下跌，一些股东就可通过发动代理权竞争或敌意收购来接管公司的控制权，解雇经理人员，重新组织经营班子来改善企业的经营状况。但是，我国目前的证券市场仅仅给企业提供了一条融资渠道，因为流通股在总股本中所占比例较小，而国家股和法人股又高度集中，即使将上市公司中的流通股全部买进，也不可能取得该公司的控制权。在这里，无论是代理权竞争还是敌意收购都无法对经理进行有效约束。加之，我国真正企业家式的经理人员十分缺乏，经理人才市场也未建立，大多数经理人员由政府任命，使得经理人员的约束进一步受到限制。
二、股东会、董事会、监事会中存在的问题及其原因分析
1.股东会、董事会、监事会中存在的问题
我国公司治理结构主要不是适应公司治理的需要而设立的，绝大多数公司治理结构是为满足《公司法》的要求而虚设的，并没有起到治理公司的作用。在已设立的公司治理结构中，股东会、董事会和监事会都存在着不同程度的问题，对此，我国近年有不少学者进行了研究（田志龙、杨辉、李玉清，1998；张一驰，1996；陈少华等，1998；范春福，1996；何浚，1998）。田志龙等1998年对我国100 家股份公司的公司治理结构进行了实证分析，他们所分析的股份公司中，有94％的公司持有国有股份，国有股平均占股份公司股份约45％，最高者达79.6％，可以看出，他们分析的这100家股份公司绝大部分是国有控股公司。 陈少华等对厦门市的30家股份有限公司的治理结构问题进行了调查，这30家股份公司的绝大部分也是国有控股公司。他们的调查研究表明，国有公司治理机构同规范化的公司治理机构相去甚远，存在以下问题：
（1）股东会存在的问题。 一是不能按公司章程及时召开股东大会。按照惯例和公司章程的规定，股东大会必须一年召开一次，遇到重大问题，股东或董事会有权提出召开临时股东大会。但在我国公司的实际运作中，上市公司尚能根据公司章程召开股东大会，而非上市公司则通常出现不按章程召开股东大会的情况，有的公司根本就没有开过股东会，股东也没有提召开股东会的要求［3］。 二是参加股东大会的股东缺乏代表性，剥夺了广大中小股东的合法权益。大多数公司对与会股东在资格上对持股数量作出限定，少则几千股，多则几万股，甚至几十万股，而我国对中小股东参加股东大会没有委托代理制度。所以，广大中小股东无权参加股东大会，股东大会实际上被国有股和法人股的大股东所把持。三是股东大会不能有效行使职责。非上市公司由于很少召开股东大会，股东大会形同虚设。上市公司虽然能按公司章程召开股东大会，但又不能有效行使其全部职责，股东大会除了对公司利润分配的审议较重视外，对关系到公司前途和命运的经营方针和投资计划、选举和更换董事、审议董事会和监事会的工作报告，修改公司章程等重大问题，都未能认真履行自己的职责。由于股权的集中，公司内部人控制问题十分突出，股东大会也不可能对公司董事会的报告提出异议，股东大会实际上流于形式［4］。
（2）董事会存在的问题。①董事会规模偏小。1995 年日本上市公司的董事人数平均为18.8人，1996年美国100 家大公司的董事人数平均为13人左右［5］。根据田志龙等对我国100家股份公司的调查，董事会成员的数量最少的是5人，最大的为19人，总体平均为10.76人。而且有12％的公司董事人数为偶数，造成了有些公司在投票决策上的僵持局面，董事会人数应以奇数为好［6］。②董事会成员构成问题。 一是股权代表的构成多是国有股和法人股，很少有小股东代表。从陈少华等1998年调查的24家公司来看，只有4家公司有少数股权代表进入董事会，其余的都没有［7］。 二是董事会人员构成既存在内外董事比例失调的现象，也存在内部董事过多的情况。在陈少华等调查的公司中，有一家公司的5个董事全为外部董事，而另一家公司的5个董事则全为内部董事［7］。另据何浚1998年调查的530家上市公司中，有406家公司有完整的董事会成员资料，以这些公司为有效样本数，平均内部人控制度67.0％；20.4％的公司董事会成员全部为内部董事，内部董事占50％以上的公司占样本数的77.2％［8］。在田志龙等调查的100家股份公司中，有65％采用了董事长兼任总经理体制，其中董事会中经理人员的比例为46.18％。以上董事会成员构成问题导致了两个不良后果，一是股权代表的高度集中，损害了中小股东的利益；二是内部人控制问题十分突出。③董事会成员的任命有悖于公司治理的基本原则。在规范的公司治理结构中，董事会成员由股东大会推选，董事会向股东负责。而我国的股份公司往往由政府控股，政府主管部门借助在公司控股的地位，把公司董事会作为安排干部的场所。在陈少华等人调查的22家公司中，有9 家的董事长及总经理是由政府部门或上级主管部门提名的，占被调查公司数的40.9％［7］。在田志龙等调查的100家股份公司中的董事会成员中，党员所占比例为58％，董事长中有91％为党员。这表明，党员身份成为担任董事长和董事的主要条件之一［6］。 这与国有股的控股地位及党管干部的人事制度存在着密切的关系。在他们调查的董事和董事长成员中，有相当一部分不是内行或专家，出现不少的“董事不懂事”的情况，只是徒有虚名，享受某一级别的待遇。选聘董事和董事长的主要标准不是管理才能和专业水平，而是与主管部门领导的私人关系。④董事会不能有效行使决策权。在陈少华等调查的公司中，只有少数董事会依据公司的特点制订了工作条例，规定了不同决策层次的具体审批权限。其余公司未制定专门的工作条例，实际操作中多按惯例进行。有些公司董事会在其权限范围内作出的决策还要报主管部门批准后才能执行，许多公司董事会不设日常的办事机构。有一半以上的公司董事会秘书由办公室或其他人兼任。⑤董事长同董事会、董事长同总经理的权限不清。我国《公司法》对董事长、董事会和总经理的职权作了明确的划分，规定董事长行使职权主要在董事会内，未得到董事会的授权，董事长不得脱离，更不能超越董事会擅自行事。总经理负责日常的经营管理工作，他执行董事会的决策。而当前的主要问题是，一些董事长还不能按法定授权进行有效工作，没有解决好自己在公司的角色定位问题，要么凌驾于董事会之上，全权行使董事会的职权，用董事长的个人决定代替董事会的决议，一意孤行；要么把一切工作都推给总经理，董事长无所事事，起不到董事长应有的作用。当然应该看到，我国大多数公司的董事长兼任总经理，在“兼任”的场所，是作为董事长来行使职权，还是作为总经理来行使职权，在事权上应该有明确的划分，不能因为一身兼二任就混淆二者的权限。
（3）监事会中存在的问题。据陈少华等对22 家设有监事会的公司调查表明，监事会存在的主要问题有［7 ］：①对监事会成员的任命不规范。有一家公司的5名监事是由董事会决定人选；另一家公司的3名监事是由国有股东兼主管单位指派；还有一家公司的5 名监事全部由股东大会选出，其中没有职工代表，一家公司的7名监事中除了3名由职代会选出外，其余由董事会决定。按照《公司法》规定，监事会应由股东代表和适当比例的职工代表组成，在我国已改造为国有公司的企业中，上市公司都符合这一规定，但非上市公司大多数都不符合这一规定。②监事会成员素质偏低。许多公司监事会成员多为政工干部，无法律方面的人士，财务和工程方面的专业人才较少。田志龙等对我国100家股份公司的调查显示：监事会成员的技术职称中，政工师占32％，经济师占20.5％，工程师占13.9％，会计师占8.1％，且72 ％的监事会成员只有大专及以下的文化水平，本科以上学历不到20％［6］。③监事不能有效行使职权，监事会形同虚设。有一家上市公司的3名监事一人在台湾， 一人在香港。监事会平常不开会或少开会，由其下设的审计室向股东大会提交报告，而审计室在行政上却受总经理领导。一家公司的监事两年未开会。另一家公司的3名监事已有2人离退休，也从不开会。还有一家公司的监事会从不开会，其提交股东大会的报告由董事会秘书撰写。从他们调查的反映来看，监事会的确形同虚设，认为由政府指派的监事在国有股占主导地位的情况下，监事的利益同董事会和总经理的利益是一致的，监事何以监督董事会和经理人员？如果职工作为监事会成员，身份不独立，其工薪、职位都由总经理决定，如何承担起监督的职责？外部监事平常不在公司，又如何及时监控董事会及总经理的行为？监事会所需经费受董事会控制，监督所需要的费用难以保障等。
2.对所存在问题的原因分析
我国股份公司的股东会、董事会和监事会存在的上述问题，导致了公司法人治理结构的不规范，究其原因，是多方面的。本文仅就其主要原因进行较深入的分析。
第一，公司法人治理结构的主体和职能不确定。设计一套完善的法人治理制度并使其有效实施，有赖于股东会、董事会、监事会和经理人员的权责明确和相互制衡，由股份公司通过公司章程来规范自身行为。股东会是公司法人治理结构中的最高权力机构，公司中的重大决策由股东会作出，像设立公司法人治理结构这一关系到公司发展前途和命运的问题必须经过股东大会批准。这一程序主要体现在公司章程中。所以，拟定公司章程便成为股东会规范法人治理结构的关键环节。按照《公司法》规定，公司章程由发起人制定，由公司创立大会通过。在我国，股份公司的建立目前以占控股地位的大股东为事先发起人，在起草公司章程时，必然要从其自身利益出发，在创立大会表决时又因其明显的控股优势而轻而易举地获得通过。这样，一个有利于大股东的公司治理结构就轻易确立了。
公司法人治理结构的核心是规范股东与企业管理层之间的关系和行为。股东的性质和特征在很大程度上决定了能否形成合理的法人治理结构。我国股份公司被少数大股东把持，股东大会流于形式，广大中小股东的利益和权利受损。法人治理结构中的公司治理就落到了董事会头上，董事会又由少数大股东控制，且大多数董事长兼任总经理，内部人控制问题突出，难以规范股东会、董事会、监事会和经营者的职责，破坏了公司治理结构中的内在制衡机制。监事会的职能是监督董事会和经理人的行为，其职责是在既定的法人治理结构下去约束董事会的行为，并不参与公司治理结构的制定。何况我国的监事会大多是形同虚设的。
第二，我国大部分股份公司的股东和管理者缺乏现代公司治理的观念，也缺乏参与公司管理的内在动力。在我国，改革开放以来的股份经济只有十几年的历史，广大个人股东的投资大部分属于投机性质，他们关注的是股票的涨落和年终分红等短期行为，没有参与公司管理的观念，也缺乏参与公司管理的积极性。而公司的大股东们多为国有股或法人股的出资代表，他们也不是真正的出资人，缺乏管理公司的内在动力。况且，大股东在股权上居于明显的控股优势，又把持了公司的董事会，不必操心其他股东的批评。再者，目前国有企业改制的股份公司的董事长和总经理大部分是由原企业的领导来担任的，他们习惯了搞计划经济下企业管理的老一套，计划经济的行政指令观念仍根深蒂固。需要指出的是，造成企业领导观念落后的另一原因，在于缺乏资本市场的竞争和经理市场竞争的外在压力，大多数领导是由政府部门任命的，因此，他们只对政府或领导负责，而不是对公司负责，疏于经营管理，而把主要精力放在同上面搞好关系上，群众戏称其为“政治企业家”。
第三，现在的股份公司国有股在全部股本中占有绝大部分的份额，国家股的代表必然在企业董事会中居于控制地位，这就为国家在实质上支配企业创造了条件。但股份公司的产权关系的实质是法人财产权，而法人财产权的建立是以大量股东的存在和投资主体多元化为前提条件的，否则法人财产权关系难以建立。事实上，目前的股份公司由于国家股的支配地位，使得政府可以任意干预公司治理，公司法人不是真正的法人，也不能支配法人财产。此外，在大部分公司中，国有股和法人股占有绝对控股地位，其中有一部分国有股是无资产代表，有一部分法人股的最终所有权不明确，这部分股份的资产收益和偿债责任无明确的主体享有和承担。即使是有持股主体的国有股和法人股，其持股代表本人并不直接持有企业的股份（或只持有极少的股份）。主要由这些持股代表所组成的董事会和经营管理层，虽然形式上建立了所有权约束和经营权的约束，但实质上并不存在真正的约束。因为这里的董事长和总经理只是单纯的代理者，他们掌握公司的控制权和经营权，但剩余索取权则是由国家法人持有。经营权和控制权同剩余索取权的分离，必然会导致法人治理结构中的机会主义倾向和经营行为的扭曲。
第四，治理者对公司治理缺乏动力是法人治理结构不规范的主要因素。公司治理结构规范的动力源自于公司治理结构规范的必要性和能否给治理者带来更多的利益。就规范公司治理结构的必要性来说，从长远的观点来看，要建立现代企业制度和社会主义市场经济体制，有必要规范公司治理结构。从当前来看，还不具备规范公司治理结构的紧迫性，加之历史上形成的任何变革都习惯于自上而下的“运动”，造成了变革主体的严重依赖性，企业缺乏自觉变革的意识。就规范公司治理结构对变革者的利益影响来看，如果政府作为变革主体，规范公司治理结构，从长远来看，有利于增加税收和整个国有经济的发展，从当前来看，政府必须为改革支付成本，损害政府当前的利益，如放弃政府已有权力和利益，承担老企业的社会保障和解决失业问题。如果企业作为变革的主体，规范公司治理结构，在当前“政企不分”的情况下，将损害公司治理结构中的董事会和经营者的既得利益，如控制内部人控制就是如此。因此，规范公司治理结构会受到政府和企业，尤其是内部人自觉不自觉的抵制，增大了规范公司治理结构的难度。
第五，法规不配套和本身的缺陷，加上不严格按法规办事也是公司治理结构不规范的重要原因。法人治理结构的规范涉及面广，触动到较多的利益主体。规范公司治理结构的主要依据是《公司法》，但《公司法》尚不完善，需要进一步加以完善。如我国《公司法》对董事的职责和权利作了较详细的规定，但却遗漏了一项最基本的义务——谨慎注意义务。就公司与董事的代理关系而言，董事作为代理人来处理公司事务时，必须尽谨慎义务，选择最有利于公司的方案而为之。又如股东提请要求召开临时股东大会，在股东书面向董事会提出请求后，董事会在两个月之内不召开临时股东大会，股东应进一步采取什么措施，《公司法》对此没有规定，的确是立法上的缺陷。再如在保护少数股东权利方面，我国《公司法》未明文规定召开股东大会的法定最低出席股份数，即只要有代表一定比例的股份数的股东出席会议，哪怕这个比例很低，审议通过的决议也具有法律效率。此外，在信息披露、保护投资者利益和相关利益者的利益方面，我国的法律也不完善，已有法律条文规定的，执法也不很严格，导致了一些非规范的公司法人治理结构的存在。
三、监督和激励问题
以上分析已经从不同角度对监督和激励问题的产生及其原因有较多的涉及，为了避免内容上的重复，在此，只对公司治理结构中的监督和激励问题加以简要概述。这里分析的监督问题包括股东对董事会的监督和约束，董事会对经理的监督，以及监事会对董事会和经营者的监督。激励问题包括正的激励和负的激励（即约束）。正的激励包括对所有者和经营者的激励，负的激励则主要是指对董事会和经营者的约束。
1.监督问题
①股东大会不能对董事会进行有效的监督和约束。由于国家是公司最大的股东，事实上国家控制着股东大会，进而控制董事会，从理论上讲，这也是天经地义的。问题是国家作为大股东对公司的控制在目前政企不分依然严重的情况下，这种控制是一种行政性控制，而非市场性出资者和企业的委托代理关系，在公司的后面事实上存在着一个至高无上的国家权力。董事会除受国家股代表的监督约束外，其他众多的中小股东因没有代理权竞争而对董事会难以进行有效的约束，相反是中小股东由于受到与会最低持股额的限制不能参加股东大会，结果是股东大会变成了大股东的小会，股东大会何以约束董事会。②董事会缺乏对经理的有效监督。在我国的股份公司中，绝大部分公司是董事长兼任总经理，董事会成员与经理人员是交叉任职的。在“兼任”公司中，是董事长操纵董事会来“聘任”自己当总经理，实际上形成了自己聘任自己，自己“监督”自己，自己“评价”自己的局面。在不“兼任”公司中，董事会尽量安排自己的亲信担任总经理也是一种极为普遍的现象［8］。 在上述两种情况下，董事会都不可能对经理人员实行有效监督。规范化公司治理结构中，董事会与经理之间是决策与执行的关系，领导与被领导的关系，而我国股份公司在实际操作中，经理有时改变了董事会甚至股东大会的有关决策，事后也不向董事会报告，结果决策归决策，执行归执行，各行其是，总经理我行我素。③监事会形同虚设，也不能对董事会和经理人员实行有效监督。这一点在分析监事会中存在的问题时已做了较为充分的阐述。
2.激励问题
从正的激励来看：首先，我国对投资者（股东）参与公司治理的激励明显不足。从国有股的大股东来看，在我国国有公司中，大股东是国家，在我国目前“政企”、“政资”尚未完全分开的条件下，国有资本主体被不同部门所分割，有的国有股甚至没有持股主体，国有资本主体不明确，即使是国有资本主体明确也缺乏人格化代表，国有资本主体最终所有者同企业之间存在着多层次的委托—代理关系，这就大大弱化了国有资本所有权的激励，它们缺乏参与公司治理的积极性。从小股东来看，“搭便车”问题比国外更严重，缺乏一个适当机制来激励他们参与公司治理。在国外股份公司中，股权的高度分散，小股东“搭便车”问题也普遍存在，但他们可以通过代理权竞争和敌意收购来激励股东参与公司治理。而我国的特点则是股权高度集中，广大小股东因受到最小持股数的限制而不能参加股东大会，又没有代理权竞争机制或敌意收购机制（因流通股在总股本中占的比例太小）来激励他们参与公司治理。小股东的“搭便车”问题在我国更为严重。其次，对公司经理人员的激励也严重不足。国外公司对经理人员的激励包括物质激励和精神激励。物质激励是用较高的薪水和股票期权等来激励经理人员努力工作。精神激励是指用名誉、地位、升职和在职消费来激励经理人员。我国对经理人员的激励在上述两个方面都严重不足或不规范。拿物质激励来说，我国只有少数公司实行经理人员年薪制和少量持股，而没有股票期权制，即使实行年薪制，大多数报酬也偏低。以持股为例，据调查，我国公司中有73.6％的董事、81％的监事和91.5％的经理班子成员持有本公司的股票，但持股数量不多，最多为20万股，最少的仅有500股， 董事平均持股10419股，经理人员平均持股13246股，监事平均持股6333股。如果不考虑其中1名董事持有20万股的极端情况，董事的平均持股数比10419要低得多［6］。拿精神激励来说， 没有把企业家作为一种高尚的职业来看待，他们的社会地位偏低。在国有公司中，有的甚至把董事、监事和经理人员的位置作为安排老干部的场所，或作为安排政府机关分流人员的地方。虽然在国有制的许多公司中，许多经营者享有过度的在职消费和豪华的办公设施和住房条件，甚至出现“穷庙富方丈”的情况，但那不是通过正常的激励机制给予的，而是凭借内部人控制而巧取豪夺的。总的说来，不管是物质激励，还是精神激励，对公司经营者的刺激力度远远不够，不能起到激励的应有作用。
从负的激励（约束）来看：约束可分为外部约束和内部约束。外部约束主要有投资者（产权）约束和市场约束（资本市场和经理市场）。内部约束主要是指股东对董事会的约束，董事会对经理人员的约束，监事会对董事会和经理人员的约束，这些约束往往是通过监督来实现的。国家作为国有企业的投资者，由于有部分国有公司的国有投资主体不确定，所有者主体被分散在各个不同的行政机关手中，有少部分国有公司的部分股份甚至没有国有产权代表，加上目前“政企”和“政资”尚未完全分开，使政府对企业的控制一方面表现为行政上的“超强控制”，另一方面表现为产权上的“超弱控制”。经理人员与政府博弈的结果是，部分经理人员利用政府产权上的超弱控制形成了事实上的内部人控制，同时又利用政府在行政上的超强控制推脱在经营上的责任，转嫁经营风险。国家在产权上对经营人员的约束是软约束。我国通过资本市场来约束经营者也十分有限，甚至无能为力。国外的股份公司，特别是上市公司，如果经营业绩较差，股东可以通过抛售股票对经营者施加压力，也可通过代理权竞争和敌意收购来接管公司控制权。而我国的股份公司由于流通股在总股本中所占比例太小，即使持有流通股的所有股东的股权都易手，也不可能动摇公司的控制权。因此，我国不可能通过资本市场来约束经营者。经理市场对经营者的约束力受到了很大的限制。目前我国没有形成一个竞争性的经理人才市场，因为大多数经理人员都是由政府指派的，在这种情况下，潜在的竞争者对现任经理人员几乎没有什么威胁，加之干部能上不能下的传统体制和任人惟亲的用人观念，使得经理人员所面临的约束进一步受到限制。至于对经理人员的内部约束，在上面的分析中已有详尽的阐述。需要补充的是，我国没有建立有效的机制来实施对经理人员渎职行为的惩罚，使对经理人员的约束更加淡化了。CK
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