关于三江源区生态环境建设资金效绩的调查报告，本文主要内容关键词为：生态环境论文,调查报告论文,资金论文,源区论文,于三江论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三江源区是指黄河、长江、澜沧江发源地的青海省玉树、果洛藏族自治州及黄南藏族自治州的部分地区。这里自然条件严酷，生态环境脆弱，植被群落结构简单，系统内物质、能量流动缓慢，抗干扰和自我恢复能力低下，是国家确定的国家级生态功能保护重点区域。这种定位，不仅是出于三江源区在我国乃至世界生态安全中的重要地位，也是因为三江源区生态环境的恶化。已经越来越严重地制约着当地民族的发展进步，更影响着整个中华民族的可持续发展。为此，国家财政每年都要拿出巨额资金，用于生态环境的恢复和治理。
一、三江源区生态建设与资金投入情况及取得的成效
近年以来，黄河断流、长江水患等生态安全问题的出现，给国家经济建设造成了巨大损失，于是三江源生态的保护和建设问题被提到了重要日程，大规模的生态保护和建设工作在党中央和国务院的关怀重视下迈开了坚实的步伐。特别是在西部大开发战略的有力推动下，国家对青海省生态建设与保护的支持力度明显加大，从1998年起，国家先后通过实施积极的财政政策和西部大开发战略，加大了资金的投入和治理力度，先后启动实施了天然林保护工程、长江中上游防护林建设工程、退耕还林草工程、治沙工程、野生动植物保护与自然保护区建设工程、休牧减畜工程、生态环境综合治理示范工程等一批生态环境保护和建设工程项目。
（一）造林绿化步伐明显加快。一是国家投资2163万元，在长江流域认真实施了长江防护林体系建设工程，共完成人工造林3.56千公顷，封山育林89.96千公顷；二是团中央等五部门发起的“保护母亲河行动”共投资140万元，在黄河上游植树造林绿化荒山1.3千公顷，使黄河上游水土流失区土壤侵蚀模数总体下降30—50％，流入黄河的泥沙量平均减少10％；三是国家投资8755万元，实施了重点生态工程示范建设，完成人工造林17.3千公顷。通过以上几项工程的实施，使三江源区森林覆盖率由“九五”初期的2.1％提高到目前的2.4％。对初步控制水土流失，防止荒漠化等方面发挥了重要作用。
（二）森林和野生动物资源保护管理工作进一步加强。1998—2002年国家安排青海省天然林和野生动物资源保护专项资金42695万元（其中：中央财政预算内专项资金21716万元，国债专项20689万元），以天然林保护为重点，全面停止了对天然林的采伐，并采取各种措施，先后完成人工造林39万亩和封山育林229万亩，大力增加和恢复林草植被。特别是天然林保护工程的启动实施，使青海省3000万亩天然林纳入了保护范围，有效控制了森林资源的过量消耗。在保护天然林的同时，进一步加大了对野生动物资源的保护力度。
（三）草原建设力度明显加大。1998—2002年国家共安排青海省中央预算内专项资金3.38亿元，地方配套1.34亿元。在三江源区16个县开展以人工种草、草场围栏、改良草地为主要内容的草原建设和鼠虫害防治为主要内容的草地保护工作的生态环境建设综合治理工程。完成治理水土流失面积1308平方公里，治理荒漠化面积1473平方公里，草原建设6.64万公顷，封山育林5.45万公顷，草地灭鼠灭虫17.6万公顷，建设小型水利水保工程1795座，田间、林区道路243条286公里。草原建设力度的加大，对保护和改善草地生态环境，促进畜牧业发展和牧民脱贫致富发挥了重要作用。
（四）天然草地保护与建设和牧草种子基地建设工程取得进展。2000—2002年，国家分别安排长江源区及环湖地区天然草地恢复与建设国债专项资金8794万元及牧草良种繁育基地国债专项资金3.4万元。建设围栏改良草场22万亩，基本草场2万亩，草地灭鼠30万亩，人工饲草料基地15万亩。有效缓解了天然草地的压力，激发了广大牧民群众保护建设草地、合理利用草地的积极性。
（五）退耕还林还草工程全面展开。根据国家安排，青海省退耕还林工程自2000年开始进行试点，2002年全面启动实施。据统计，2000—2002年共完成退耕还林（草）任务140万亩，荒山造林种草任务204万亩。三年中国家共计兑现粮食补助21630万公斤、生活补助4300万元、补助造林种草种苗费17100万元。对项目区生态环境的改善和生产结构的调整起了很大的推动作用。
（六）治沙及荒漠化防治工程效果明显。1998—2002年国家投入财政专项资金4563万元，地方配套400万元，在源区进行人工造林、封沙育林育草、人工种草及改良草场、设置网围栏、围栏封育、“黑土滩”治理和鼠虫害治理等工程。先后完成造林种草6.43千公顷，封沙育林（草）96.18千公顷。治沙工程的实施，创造了适宜高寒气候特点和荒漠绿洲综合防扩体系，人民安居乐业，农牧业生产蓬勃发展，为开发西部探索出了一条改善荒漠生态环境的途径。
通过上述几项生态环境保护和建设工程项目的实施，三江源区草场退化、荒漠化势头得到一定遏制，源区涵养量和保持水土等方面的功能有了一定提高，如，长江上游玛可河林区，通过“天保”工程的实施，长期采伐消耗天然林的现象得到了遏制，2975万亩天然林资源得到了休养生息和有效保护，广大干部群众的环保意识不断增强，区域内生态环境明显改善，生物多样性得到了有效保护，并取得了阶段性成效，该区域森林覆盖率由1998年50.1％提高到现在的52.6％。根据国家有关部门规划，预计在今后5—10年间，国家仍将在三江源区继续投入40多亿元（不包括禁牧移民工程），以实施三江源自然保护区建设工程。
二、存在的问题
国家通过实施生态建设工程，加大了对青海省生态建设的投入力度，对改善青海省三江源区生态环境，改善贫穷落后面貌，起到了积极的推动作用，使源区生态环境持续恶化的局面得到一定遏制，生态环境建设取得了初步成果。但在政策保障、项目实施和资金管理、资金效益上还存在一些问题，主要表现为：
（一）保障机制不健全，效益分配不公。虽然加大了投资力度，但长期以来，国家用于生态保护的投入仍显不足，科教、基础设施建设、管理等方面的经费严重短缺，青海三江源区各级地方部门及广大牧民群众在生态保护过程中的损失没有得到应有的补偿，从中获利的主体（三江惠及地区）没有付出应有的代价，使生态保护在成本和效益之间分配不公。主要表现在国家相关部门对保护生态没有制订相应的优惠政策和补偿机制，对祖祖辈辈以畜牧业生产为生的广大牧民和以牧业税及采集中草药（以冬虫夏草为主）、沙金开采为主要收入来源的三江源区的地方财政收入和牧民经济收入影响非常显著。据统计，青海省三江源区牧民畜牧业生产和采集中草药收入占人均纯收入的75—80％，各县财政收入中的80—85％来自于牧业税收和沙金开采收入。而国家实施三江源生态保护工程，重要的措施之一就是禁牧、休牧及禁止采集中草药和沙金开采。因此，实施生态建设后，地方财政收入下降，牧民收入减少，补偿机制未建，分配明显不公。
（二）中央财政资金分配渠道多、使用分散、项目单位过多、影响效益。在项目争取上，各自为政，形成了一种方方面面争项目的现象。三江源区生态环境建设中的种草项目，只要是能沾上边的单位，都在争资金、争项目。如，同为种草项目，农、林、牧、水、环保、扶贫等部门以各自管理职能为由都在争取，而且都能争取到。农牧业部门的退耕还林草工程中有种草项目、林业部门的天保工程也有种草项目、牧业部门的草原恢复和建设工程中有种草项目、水利部门的水利建设工程中也有种草项目。以三江源区青海省果洛藏族自治州为例，2001年国家投入该州生态环境建设资金近3000万元，这些资金既有国债专项资金、国家扶贫贷款、以工代赈资金，又有涉及生态建设的其他多种财政专项资金，资金下拨渠道过多，而且分别由农、牧、林、水、国土和环保等多个项目单位管理使用。再如，同样是生态治理财政专项资金，既有国家直接下达给青海省的财政专项资金（含国债），又有各部门从上级主管部门自行争取的多种专项资金。地方各级政府部门“争资金、跑项目”，各自为政，导致的后果是严重的，主要表现在：一是容易导致分配不公，引发社会矛盾；二是容易滋生腐败，败坏党风党纪；三是容易导致重复建设，浪费资金，给国家造成损失；四是容易导致专项资金被挤占、挪用，扰乱国家经济秩序；五是资金分散，工程效益大大降低，容易出现“无效”工程和“豆腐渣”工程；六是加大了财政审计的监督成本。
（三）资金管理和使用行政干预过多，政企不分。首先，在目前财政专项资金项目建设上，按惯例都是由政府部门来组织实施的。但西部大多数地区经济落后，财政资金的安排上总体思路是“一保吃饭，二搞建设”，在维持每年正常的人员经费及公用经费都十分困难的情况下，地方政府部门直接掌握财政专项资金项目，这就等于把财政专项资金推到了“老虎”口边。经调查了解到，目前在一些国债资金项目所在地，在资金安排上，超出或违反财政专项资金使用规定的现象时有发生，如青海省果洛州班玛县，2002年县政府以政府的名义下文，从该县农牧局将2002年生态建设财政专项资金90万元用以发放工资。我们调查中还发现，缓拨、滞留国债资金，随意扩大开支范围，挤占挪用国债资金等一些问题，如，2001年国家下达给青海省海北州、玉树州等地的草原恢复和建设国债专项资金3820万元，青海省林业局2000年退耕还林草国债资金70万元至今未拨付下去。致使大量国债资金滞留在政府部门账上，使资金不能及时到达项目建设单位，不仅占压了资金，而且使资金不能发挥效益，又影响了项目建设进程。许多地方和单位之所以发生挪用、挤占、置换财政专项资金等违规违纪问题，一个重要的原因是有些地方部门和单位领导对财政专项资金干涉过多，这是一个体制问题。其次，观念及使用管理手段滞后，由于西部地区目前正处在体制转轨时期，受计划经济思想影响，在实施过程中仍然按照计划经济的方式管理项目。
（四）配套资金不到位，国债资金唱独角戏，造成建设项目资金不足，影响工程质量。国债项目大都要求地方配套，但青海省三江源地区生态环境建设项目区大部分在国定贫困县和比较困难的高寒干旱地区。这些地方，经济社会发展水平低，财政十分困难，群众收入很低，基础设施建设滞后。大多数县级财政收入年仅200—300万元，是支出的20—30％，长期依赖国家拨款维持生产和生活。这就使得地方政府很难拿出财力物力用于生态保护建设。他们虽然对生态建设的积极性很高，也很重视，但无法拿出资金投入生态建设，有时为了争取国债资金，不得不弄虚作假。从青海省1998年以来国债专项投资项目的各项资金到位情况看，国债专项资金的到位率大大高于配套资金的到位率，配套资金到位情况不很理想，这在一定程度上减弱了积极财政政策的实施效果，也使一些项目的工程进度和工程质量受到不同程度的影响。
（五）生态移民难度大，需投入大量资金支持。保护建设三江源核心区生态环境，最理想的措施就是禁牧和实施生态移民。而生态移民工作又涉及到千家万户，方方面面，其中最突出的是“移的走、稳的住”等和资金投入问题。随着国家生态建设的加快，首先，必须对三江源核心区的牧民进行迁移。自2003年开始，青海省人民政府已在黄河源区的一个乡对1700余人进行移民试点工作，但因目前青海省生态移民工作难度较大，进展非常缓慢。主要原因在于牧民受原来生活习惯、生产方式乃至宗教的影响，故土难离，牧民转换就业能力差；其次，要真正做到“移的走、稳的住”，生态移民投资巨大，地方政府无力承担。据测算，青海省三江源区草原生态保护各类补助资金总概算为64.5亿元，其中：粮食补助5.8亿元；生活补助5.9亿元；饲料补助39.8亿元；财政补助3.9亿元；管护费1.9亿元，仅三江源核心区需移民约0.72万人，每年需补助资金1.93亿元。因此，需要国家在移民政策宣传上，移民搬迁建设上，提高素质教育投入上，转换就业培训上，后续产业建设上，宗教特别需要上，加大投入力度，统筹规划，根本改变移民生产、生活方式，保证移民能够移得走，留得住，能致富。
三、对策建议
生态环境建设是一项长期的战略工程，建设任务大，战线长，就三江源区目前的情况看，现有的投资规模和治理速度还远远不够，须进一步采取切实可行的措施，加快生态环境建设速度、加大投资力度，管好、用好已投入或将投入的资金。为此，我们提出以下几点对策和建议：
（一）把三江源区生态保护和建设作为国家的一个重大问题来考虑，应尽快单独立法，以便依法管护、依法补偿、依法监督。考虑到三江源地理位置上显著而独特的生态意义和政治意义，建议应由全国人大制定《三江源区生态环境建设保护法》及相应的《资金管理使用条例》等法律、法规，以国家法律的形式确定其重要地位、保护范围、保护政策、补偿机制、监管措施等，提高全国人民关注三江源区生态保护与建设的法律意识。同时，运用法制经济的促进作用，最大限度地抵制和消除分配不公、盲目建设等消极因素。这也是财政支出工作中，适应市场经济的客观要求，建立起依法理财的管理监督机制，把财政管理工作导向现代化轨道的一个重要社会条件。以确保三江源区生态保护与建设功效及造福中华民族及其子孙后代。
（二）建立生态环境保护和建设的补偿机制。要把生态建设与调整结构、生态移民有机结合起来，正确处理好生态目标与农牧民吃饭的关系，统筹解决好地方经济增长，农牧民增收，吃、住、烧、用等问题。为此，国家应抓紧建立与市场经济相适应的统一的生态环境补偿机制，包括建立牧民生活补偿机制、牧民生产补偿机制、地方财政牧业税收补偿机制、生态管护或生态移民补偿机制等，以补偿因为保护生态环境而给当地政府和群众造成的经济损失。同时，通过财政转移支付增加生态保护与生态建设所需资金，建立国家生态保护基金，逐年增加生态保护与建设的投入。建立稳定的生态保护与建设的金融支持体制，增加专项贴息贷款规模。还需制定优惠税收的政策，进一步拓宽投资渠道，完善生态建设的投入机制，鼓励社会各界的生态保护建设投入纳入各级财政预算，确保生态保护与建设工作的连续性和稳定性。
（三）建立全国支持三江源区生态保护与建设的财政转移支付制度，加大国家投入力度。三江源区生态保护与建设虽然在局部，但其生态效益和社会效益却关乎全国乃至全世界，因此，必须把三江源区生态保护和建设纳入国家与地方国民经济社会发展长远规划，国家应在财政支出预算科目中设立重点区域生态保护与建设财政支出预算科目，每年从GDP增量中拿出1％进入预算科目，三江惠及省市自治区每年也要从GDP增量中拿出1‰进入中央财政支出预算科目，通过财政转移支付办法，专项用于三江源区生态保护与建设这类对国家生态安全、经济安全构成全局影响的生态环境工程建设上。也可考虑建立国家生态保护和建设投资基金，资金来源应由三部分组成：一是中央与地方专项拨款；二是国际组织、企业、社会各界的捐助；三是生态保护福利彩票发行所得。同时，也可以以“封闭基金”的形式上市运作，提高基金的效益和使用效果。
（四）强化生态建设财政支出管理的效益约束途径。随着国家生态保护建设补偿机制的建立，生态建设财政转移支付力度的加大，强化生态建设财政支出管理的效益约束途径将成为国家财政支出管理的中心环节，应结合国家财政改革的需要，搞好部门预算、零基预算和综合预算，实施国库集中支付制度，推行政府采购制度，并将其有机结合起来，从而使生态建设资金支出走向科学化和规范化。在财政支出管理工作中，坚持以效率（生态效益、经济效益和社会效益的统一）优先原则为指导，坚持“治山、治水、治穷、治愚”相结合，提高财政生态建设资金合理分配和节约有效使用的自觉性，把成本效益分析、投入产出分析等国际上行之有效的支出管理方式建立起来加以推广。同时，在资金安排上，应结合当前财政国库制度改革，全面实行财政直接拨付，直达项目用款单位账户，通过减少中间环节来减少财政资金在途时间，把资金全部放到项目单位上，提高财政资金的使用效益。这样即可改变过去财政资金层层拨付和财政资金“雁过拔毛”的问题，还能有效防止资金滞留、沉淀和挤占、挪用。
（五）更新观念，分清职责，构建财政专项资金管理新模式。改变过去财政专项资金多头投入、多家管理、资金分散、政府部门干涉过多、政企不分的现状，坚决杜绝以保护建设生态环境为借口“跑部钱进”，甚至挤占、挪用、浪费生态建设资金的情况。对财政专项资金应实行统一规划、统一拨付、统一运行。统一规划应由政府主管部门负责组织实施，避免各自为政；统一拨付应由财政部门一家直接拨付项目单位，解决资金渠道多且分散的状况；统一运行则可借鉴国外的一些先进经验，由诸如“国有控股公司”或“公司+农户”等其他形式的实体机构负责实施生态环境建设，真正建立起市场运作、政府监督管理的财政专项资金管理新模式，充分发挥财政专项资金的最大效益。
（六）对贫困或边远地区不再搞拼盘项目。青海是一个生态大省，但又是一个经济小省，财力十分拮据。改革开放以来，生态建设始终在抓，但总拿不出较多投入实施较大的生态项目，生态保护和建设没有一个好的激励机制，生态环境恶化的趋势不能从根本上得到遏制。因此建议取消在财政专项资金的安排上同时配套资金硬性捆绑使用的做法，凡是安排财政专项资金的项目，财政专项资金一兜到底。
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