“土地财政”：地方政府增收的理性行为与相关制度的缺陷，本文主要内容关键词为：地方政府论文,缺陷论文,理性论文,财政论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入21世纪，我国的房地产高速发展，但价格也不断高涨，不仅使居民承受更大的压力，也对经济和社会健康发展造成较大影响。因此，中央政府不断出台有关宏观调控措施稳定房价，但依然未能有效遏制其上涨趋势。对于房地产价格不断上涨的原因已有众多分析，本文从分税制后地方政府的财权与事权不对称及有关制度设计方面的约束激励机制变化，对地方政府的“土地财政”问题进行分析，并说明这是近年来我国房地产价格不断上涨的重要原因之一。
一、分税制后地方政府的财政压力
无论是集权或分权性质的国家，中央与地方政府之间的关系问题均存在。1949年建立新政权后，我国逐渐建立起高度集中的一元化政治体制以及实行高度集权的计划经济体制。改革开放后，一个重要举措就是对地方的放权让利，而放权让利的实质是中央在承认地方作为一级利益主体的合法地位同时，把一定范围的权利让渡给地方。从1985年到1994年，经历了“财政包干”和分税制改革，基本上划分了中央与地方政府的“财权”与“事权”。1994年开始实施的分税制改革，“根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，强化各级预算约束”。[1]
实施之后的当年，中央与地方的财政收支状况就开始发生较大的变化。中央的财政收入占总收入的55.7％，比1978年增加40个百分点，但中央财政支出占财政总支出的比例和以往对比变化不大，仅为30.3％；再之后的1995年到2004年连续十年的中央财政收入平均占国家财政总收入的52％，但财政支出平均只占国家财政总支出的29.8％。而同期，地方的财政收入占国家财政总收入平均为48％，但财政支出却占国家财政总支出平均为70.2％。整个数字前后变化对比呈反向剪刀状(图1、图2)。[2]
图1 中央与地方政府财政收入占国家财政总收入比例
图2 中央与地方政府财政支出占国家财政总支出比例
资料来源：《中国财政年鉴2005》363、365页，并根据数据资料制作。
在地方财政收入占全国财政总收入比例不断减少的同时，其财政支出占全国财政总支出的比例却不断加大。到2004年，地方财政收入占全国财政总收入的45.1％，但财政支出却占全国财政总支出的72.3％。中央也不断有具体的规划和指标下达(如教育达标等)，到省一级再层层向下分解，而且通常是向下各级政府掌握的财源越少，负担也就越重，形成各级地方政府间事权层层下放，而财权却层层上收。
“由于受地方经济发展制约的影响严重滞后，有些地方政府税源枯竭，致使地方政府尤其是最基层的县、乡政府缺乏必要的财力支撑，无法正常履行其职能，无力为民众提供最低水平的公共物品和公共服务，更不要说在全国实现地方政府公共服务能力均等化的目标”。[3]因此，从财政包干体制向分税制实施后，地方政府履行基本职能面临巨大的财政压力，必然千方百计增加财源。
二、地方政府增加收入的理性行为
(一)增加地方财政收入的主要途径
实施分税制后，中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75％，地方分享25％。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50％。地方固定收入包括：营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税)、地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税)、地方企业上缴利润、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分)、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、对农业特产收入征收的农业税(简称农业特产税)、耕地占用税、契税、遗产和赠予税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等。[4]后来增长较快的所得税也改为共享税。
在中央与地方的财政收入划分后，地方政府扩大财源途径之一是增值税25％分享部分，以及完全由中央政府承担的出口退税(2004年起略有变动)[5]，由此而激发地方政府加大招商引资(特别是外资，以此加大出口额取得中央的出口退税)、加大投资上项目以加速经济发展、片面追求GDP增长以增加财政收入的冲动。途径之二是扩大地方可独享的收入来源，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等，这些大部分与土地有关，导致在连续的工业化、城市化、“经营城市”的口号下，大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁，不断扩张城市规模，发展城市建筑业和房地产业，逐步形成以土地增收的思路。
根据中国土地政策改革课题组的调查研究结果，城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，近年来已成为地方财政预算内的支柱性收入。在东部一些发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50％至100％。这两项税收占到地方税收的37％以上。西部地区政府也选择了城市扩张，从建筑业和房地产业的发展中开辟税源，增加政府收入。2003年，西安市某区地方税收贡献最大的分别为：建筑业61％、房地产业11％、交通运输业7％。2003年建筑业创造的税收将近1999年基数的6倍，房地产业创造的税收更是1999年的20倍。[6]
平新乔教授的研究结果(估算)认为，2004年中国地方政府的可支配财力为30367.17亿元，其中土地财政收入就达6150.55亿元，加上预算外收入的4323.25亿元，则有10473.80亿元，并没有纳入预算管理，占地方政府的可支配财力的34.5％。[7]这只是土地的财政收入，还不包括政府介入房产业的收入。
(二)“土地财政”——以上海市为例
1.相关规则及其隐患
宪法明确规定城市土地是国有的，可以无偿划拨或有偿使用的。在1990年代前，国有土地基本是无偿划拨使用，直至1995年房地产法出台，规定土地具备条件的必须采用招标或拍卖供给，但一直没有实行或少数实行。
2002年7月1起施行《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第11号，简称11号令)，规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，以防止土地交易中的腐败。但这一规定依然存在隐患，“给了地方政府明确的授权，土地供给制度的所有权利集中于土地管理部门，使土地管理部门是规则的制定者、游戏规则的监管者、规则的处罚者、规则的裁定者、又是规则的执行者与被管理者，既是市场的建立者、管理者，又是市场的运行与经营主体”。[8]
如2003年上海市决策咨询研究重大课题《上海土地储备发展研究》[9]提出本市建立土地储备制度的基本原则：第一，政府主导、市场运作。当前尤其需要加强政府主导力度；第二，市区联手、分权分责。市、区两级土地储备机构，以及特定土地储备机构，要合理分工，团结协作，实现多赢；第三，法治规范、公正透明。组织结构可分两层次，土地储备委员会是决策机构，土地储备实施主体是政府授权的土地专营机构。
课题认为对签订土地使用权出让合同的行为其本质上是经营土地的活动，关键是在一个公开的平台上进行交易，储备土地出让可由土地专营机构充当国有土地所有权的代表来进行，有利于更好地掌握出让时机、规避风险和取得合适的出让价格。
储备地块出让所得的价款中，属于土地使用权出让金的部分，由受让人支付给土地管理部门；属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。土地储备专项资金的设立、使用和管理办法，由市财政局会同市房地资源局另行规定。
《上海市土地储备办法实施细则》规定，“本市新增经营性建设用地的供应，原则上应当从储备土地中选择”。市土地储备中心和区县土地储备机构联合储备土地的，除市政府另有规定外，按照规定确定投资比例。[10]
政府垄断土地的一级市场，而且“新增经营性建设用地的供应，原则上应当从储备土地中选择”。最重要的是，政府投入了征地补偿、房屋拆迁补偿安置和必要的基础性建设支出后，并不一定有利可图，但由于土地储备专营机构能够“更好地掌握出让时机”和“取得合适的出让价格”，即可以控制土地供应量，人为造土地成供不应求，并随时可以抬高土地出让价格而稳赚不赔。
2.政府与开发商双面角色
目前在上海房地产前50强中，有60％与“国资”有渊源，而前10强中就有7家。[11]而50强名单背后的隐形冠军——上海地产集团，成立于2002年2月份。网站上简介表明：该集团注册资金42亿元，其中国资授权经营37亿元，国资经营出资4亿元，则国有资金共占97.6％，拥有包括上房集团、中星、中华企业、金丰投资等在内的全资、控股或参股的十多家房地产开发企业。
上海地产集团—上海市土地储备中心的网站上的简介如是说：“上海地产集团与上海市土地储备中心两块牌子、两个独立法人、一套班子管理运作。市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，地产集团是市政府土地储备的运作载体。实际工作中，土地储备中心专门从事土地收购储备和滩涂资源投资管理，土地的市场运作和承担投融资功能通过地产集团进行。储备地块在进行必要的基础性建设后，按照土地供应计划交付公开出让。”[12]
网上简介其标明的第一条主要任务是：“建立政府主导型土地储备供应机制，增强政府对土地市场的宏观调控能力，改进土地供应方式，保证城市总体规划和土地利用总体规划的实施。通过市场运作机制，进行土地开发，实现土地增值，确保土地出让中的政府收益。”
“上海目前不少区县也无师自通，纷纷成立类似于地产集团的土地储备公司，这些公司与区县所属的红顶开发商也同样存在着错综复杂的股权和担保关系”。这些国有独资或控股参股的公司成为披着市场化“外衣”、却有着深厚的政府背景和丰富的政府资源的“新红顶商人”。[13]
“两块牌子、两个独立法人、一套班子管理”，政府土地储备中心与房地产开发企业一体化，那么就可能存在这样一种嫌疑，则并非仅仅是“通过市场运作机制，进行土地开发，实现土地增值，确保土地出让中的政府收益”了，而是既控制着土地一级市场来源，可以通过“掌握出让时机”和“取得合适的出让价格”获取土地收益，又直接参与房产开发销售获利，具有双面角色，即获取双重收益。[14]
3.理性行为可能产生的结果
上海市土地出让金管理办法规定：全市范围内所有出让土地均以其出让土地使用权收入总额(含各种出让形式的收入)的30％为土地出让金收入，70％为前期开发成本。在30％的土地出让金收入中，5％作为中央建设用地有偿使用费上缴中央，2％作为业务费留市房地局，剩余部分在市区两级政府按五五分成。因此该课题组建议：在出让土地使用权收入总额中，将70％的前期开发成本返还给土地储备机构，作为土地储备的整理、开发、储存资金(表1)。
但出让土地使用权收入总额的70％并非全部是前期开发成本，假如每亩出让土地使用权收入100万元，前期开发成本可能为70万；但现在每亩出让土地使用权收入变为500万，而前期开发成本一样，土地储备机构就得350万，纯收益就是280万。
上海地产集团公布的资料显示，该集团2003年国有资产保值增值率103.5％，2004年为104％，2005预计为104.5％。每年有超过100％资产增值，真正令人咋舌，其收益之大可见一斑。
由于“新增经营性建设用地的供应，原则上应当从储备土地中选择”，作为政府的土地储备中心，其几乎是新增经营性建设用地的供应者，在“两个独立法人、一套班子管理运作”下，其国有全资、控股或参股房地产开发企业优先取得开发土地是完全有可能的。
然而，在现行制度下还存在这样一种可能，简单说明如下：土地储备中心对土地整理、开发、储备环节要完成的目标是将“生地”变“熟地”，需要投入资金，但却可以将储备土地人为地高价转让给其国有全资、控股房地产开发企业，虽然这些房地产开发企业因土地成本增大而利润就被压缩(上交税收就减少)，但表面上还是用国家的钱买国家的地，“左袋转右袋”。这样，政府部门所得的土地收益就成为地方政府的预算外财政收入。
如假设正常出让土地使用权收入总额为50亿，前期真正的开发成本35亿，而房地产企业投入开发销售后利润为51亿；地价上涨后土地使用权出让收入总额100亿，房地产企业利润就变为1亿(这里还是假设房价仍然不变的前提下)。那么，包括企业所得税在内的地方财政收入就由30.08亿变为60.33亿，增加了30.25亿(表2)。而地方土地出让收益不属于预算内财政收入，那么预算外财政收入增加了46.75亿，成为游离于财政收支监管体系外的地方收入。
如上海市社科院房地产业研究中心的调研报告的数据表明，在“十五”时期，上海市地方财政收入年均增长(绝对值)23.56％。2005年地方财政收入达到1434亿元，据初步计算，房地产业所产生的税、费和土地出让金相当于同期上海地方财政收入的35％左右。[15]
事实上，我国的房地产价格踏入21世纪开始大幅度上涨，而且，土地价格上涨的幅度比商品房价格上涨幅度还要大(表3)。土地成本的上升必然导致房产价格的不断上涨。
三、现有制度设计的缺陷
分税制后的财政分权能鼓励政府间的竞争，提高经济效益，充分利用当地优势提高和促进了地方经济增长，并有利于税收征管和地方公共服务方面的实验和创新，但仍然存在众多缺陷。
1.财政转移支付缺乏法律制度的约束。由于目前的财政体制下只是初步理顺了中央政府和省级政府之间的财政关系，并没有一部《转移支付法》的法律来明确规定对中央及地方各级政府的转移支付的法律制度来约束财政转移支付行为，不能对支出责任、转移支付规模、结算办法等以法的形式加以规定。“上级政府必然首先考虑本级政府的财政利益，往往会利用其所拥有的体制决策权制定出按行政隶属或行业进行分税的财力分配模式以便自己能够占有大税种和大税源，同时也不愿意通过转移支付的形式向下级政府让渡自己的财力”。[16]
以乡镇政府为例，其为直接服务于乡村并依法对乡村直接实施管制的一级政权组织，服务和管理着最大比例的人口，直接面对和承担的经济管理事权和社会管理事权十分繁杂，却不能拥有与之相适应的财权，是形成目前乡镇政府负债总额在2200多亿元的主要原因，直接导致对公共产品供应不足或无力供应，出现基层政府的连年赤字和大面积拖欠工资的严重问题，甚至为了摆脱财政困境，各部门巧立名目乱收费、乱集资和乱摊派来“创收”，加重农民的负担。
另外，没有法律约束，财政转移支付造成转移支付资金人为操作因素较大，一般转移支付(无条件拨款)和专项转移支付(有条件拨款)资金就成为“稀缺资源”，成为各地垂涎的蛋糕，争先恐后“创造条件”来“跑部钱进”。由于必须“跑”才能“钱进”，在“跑”的过程中形成众多的腐败和资源的损失。
2.法律法规及制度的缺陷和缺乏严肃性。虽然《预算法》对财政预算、收入、上缴与支出(拨付)有规定[17]，但违反该法的“法律责任”条款却不是追究法律责任，而是对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任，“由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分”[18]，失去了法律的严肃性，使违反该法律的政府部门和官员从中可以逃避法律责任的追究，从法律上不能制止屡查屡犯现象的发生，造成各级转移资金监督缺失，效率低下、腐败滋生。如审计署在2005年对20个省(区、市)地方预算进行抽查，中央预算编入地方预算有3444亿元，约占中央实际转移支付7733亿元的44％，有一半以上没有纳入地方财政预算，完全脱离了人大的监督，有的甚至脱离了政府的监督。[19]
对于土地出让金等属于地方政府预算外的收入及其支出，一直游离于监管体系外而非处于“阳光”之下，成为地方政府的“小金库”，地方政府也因此不会主动披露相关信息，造成了房地产统计数据的失真，导致中央调控政策的失效。
3.土地及管理制度的缺陷。根据法律法规及政策所设计的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”、“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”[20]，地方政府就可以按“土地的城市建设用途的市值”把征得的土地批租出去，获得的收益就归政府。“征地、补偿、批租”制度更为地方在法理上大开方便之门。土地耕地违法圈占现象不断出现，可用土地耕地急剧减少，与土地房产相关的地方财政收入却不断大增。
政府部门既掌握着城市建设的规划，也是对按规划实施的开发商的监督者，同时，政府土地管理部门既是土地的供给者又是规则的制定者，也是规则的执行主体，又可以自己供应土地给自己进行商品房开发，既控制着土地一级市场来源获取收益之后，又再直接参与房产开发销售获利，并没有承担作为政府提供公共福利的非市场化的住房保障的职责。
4.政绩考核与社会利益目标激励难以完全相容。对于地方政府的政绩考核，除了财政体制要能使各级政府的“事权和财权”相适应外，还要有助于给各级政府提供工作激励和行为约束，使政府的自利性行为目标能充分体现社会利益目标。“财政体制的设计必须尽可能满足激励相容性原则的要求，即各级政府自利地追求个人利益目标或本级政府利益目标的同时恰好最大限度地履行政府理应承担的职能”。[21]例如占地方财政收入一定比例的增值税在流通环节征收，但经济增长、增值税增多并不意味着当地居民的收入及福利提高，必须将生产型增值税改为消费税，因为当地居民的收入越高意味着最终消费就越多，地方财政中的消费税收入就越大，必然在行政过程中保证居民的收入。另外，目前地方政府相当部分的政绩指标难以量化，没有一种自下而上的考核机制，升迁决定权主要来自上级而并不在民，失去最重要的约束机制。
四、结束语
分税制后中央与地方政府的财政收支状况与分税制前对比变化呈“反向剪刀状”，地方政府财政收入占全国财政总收入比例逐渐减少，财力上移，但其财政支出占全国财政总支出比例却不断增大，造成地方政府的财权与事权不对称，地方政府必然转向另一种的约束激励机制扩大财源，即在分税制后财政收入急剧减少的状况下要完成和凸显政绩考核指标，必然加大基础设施投资、追求GDP的增长增加财政收入，并在现有法律法规及政策下在土地和城市建设中获取“土地财政”，根本原因是现有财税体制所导致的问题及相关制度存在缺陷。[22]
不可否认的是，中国经济的高速增长主要得益于放松对非国有部门、特别是私人部门的管制和分权放权这种模式。然而，从计划经济时期中央的高度集权转向建立市场经济体制的向地方分权，只是将中央的部分权力让渡给地方，由高度集权向分散集权即向地方集权转化，只是改变部分集权的模式而没有从根本上改变集权的实质。而且政府官员向上升迁的决定权在上而不在下，地方追求的是向上凸显政绩而非全部是为辖区的公共产品。另外，地方政府在土地、资金(金融)等市场要素上仍然维持高度的垄断，地方政府通过分权获得较大资源配置权，可以通过行政权力对有直接收益权的土地(如土地出让金及土地、房产的税收收入)、和有另外直接领导权(如银行地方分行党委受当地党委领导)的金融来为当地和个人利益服务。
也无庸讳言，市场化改革至今，我国仍然存在着“体制双轨制”现象，无论国有与非国有经济主体甚至是政府本身，可以通过“计划”取得权力资源和财政资源，而另一方面又可以作“市场”取向向民众出售和收费，扮演着“双面人”角色获取双面利益，使政府职能存在“越位”、“缺位”和“错位”现象，导致公共服务如提供居民的教育、医疗、养老、住房等的社会保障的缺失。
在这里以上海的红顶开发商为例，并非是上海所独有。目前房地产价格高涨对我国的经济和社会带来了严重影响，也并非单独在上海出现。但现有的制度必然导致地方政府和官员在房地产“市场”上存在大量的“公共腐败”[23]和个人腐败现象发生。
因此，问题的根源是现有约束与激励体制的结果，根本在于改革不合理的体制，因为只有不合理的制度安排，没有不合理的个人(政府)行为和个人(政府)选择。必须改革现有的财税体制和政绩考核等相关制度，政府退出对市场要素的垄断和参与市场经营获利，放弃众多的管制并对其监督，使政府向公共服务职能转变，并完善我国市场经济体制，让市场在资源配置中充分发挥基础性作用，不能让政府行为制造更多的“市场失灵”。
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