摘要：近年来，随着经济的快速发展，土地供应和需求的矛盾越来越尖锐，由此带来的违法用地问题也越来越严重，导致涉地农民因补偿问题上访不断。本文笔者通过对土地违法行为的多样性分析，本文提出了运用地理信息技术进行土地执法的可能性和复杂性。从土地执法业务模型出发，对土地执法的技术手段进行了剖析和分类，讨论了3S 技术、视频技术、物联网技术等在土地执法中各自扮演的不同角色，并在此基础上建立了土地执法监察技术体系；针对各种支持技术发展的不平衡性，提出整合现有成熟技术实施土地执法监管，并逐渐吸收新技术完善土地执法技术体系。
关键词：土地执法；地理信息技术；土地管理；业务模型
1 引言
土地检察执法是国土资源管理的一项重要工作，具有任务重、问题多、压力大等特点，迫切需要运用新技术来规范和创新执法工作，提高土地执法管理水平。土地执法随着城市管理业务，特别是土地管理业务的不断提升，必然经历人工执法、数字执法、智能执法3 个阶段。目前，人工执法已经不能适应管理要求，解决不了当前执法遇到的问题。数字执法已经成为当前关注的热点和重点，在很多城市取得了较大建设成果和应用效果，承担着遏制土地违法的重任，数字执法是进一步运用现代科技信息手段提高执法水平的重要体现，其中地理信息技术在此发挥着主导作用。随着“智慧城市”逐步推进，智能执法作为智慧城市的重要内容之一，将扮演重要角色。
2 土地违法行为的多样性分析
2.1土地违法
土地违法行为是指单位和个人违反土地管理法律、法规的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的规定，依据2005 年国土资源部制定的《查处土地违法行为立案标准》，土地违法行为分为非法转让、非法占地、破坏耕地、非法批地等。
2.2建筑违法
建筑违法行为是指未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物，建筑违法行为可分为非法占地、违批施工、改加建、改功能等。
2.3管理模式
建立规划土地执法共同责任机制正在大力倡导和推广，城市土地建筑一体化的专业执法已经逐渐成为一种提高城市管理能力的创新管理模式。考虑到土地违法和建筑违法无论从管理上还是从性质上都是紧密关联和连带发生的，不进行严格的甄别并不影响本文的研究过程和结论，因此，可以假定：土地违法行为的多样性就是建筑违法行为的多样性。
为了研究方便，可以把土地违法和建筑违法行为进行适当综合，统一定义为非法转让、非法批地、非法占地、破坏耕地、违批施工、改加建、改功能等7 大类，本文一律纳入土地违法的研究范畴。土地违法行为的多样性是城市土地执法工作遇到的难点之一。只有发现违法行为，才可能执法，因此，对违法土地监测提出了更高的技术要求，要全面准确监测各种土地违法行为，必须综合考虑多种多样的监测技术手段。
3 土地执法业务模型分析
尽管土地违法行为多种多样，通过对土地执法业务分析，可以建立统一的管理流程，形成了统一的业务模型，一般地，可分为“监测——核查——执法——监督——评价”5 个阶段。从管理目标看，土地执法要求违法行为监测的及时化，违法判定智能化，执法过程透明化，违法处理的快速化，提高土地执法的效率。从技术层面看，需要从违法案件的监测、核查、执法、监督、评价等多个环节中的每个执法行为，采用适当的技术，实现全过程、全周期的信息化监督。特别是违法行为的监测，是整个土地执法业务模型的顶端和入口，是土地执法业务模型的关键节点，需要更多更好的技术支持。
4 土地执法技术架构
土地违法技术概括起来，应该包括3S（GIS /GPS /RS）技术、5D（DEM/DOM/DLG/DRG/DMI）技术、地址编码、基础测绘、视频技术、无线通讯技术、影像识别技术和目前正在推广的物联网技术等。基于这些技术，需要建立针对对不同违法行为采用不同监测手段的多技术融合的立体监测技术支撑体系。其中主要是监测技术和基础技术。从监测技术上分为公众举报、视频监控、遥感监测、地表监测、移动巡查等方式。从基础技术上，主要是以地址编码、无线通讯、空间数据库和物联网等技术为基础。各监测技术和基础支撑技术既相互融合又各有侧重点。
公众举报是公众参与城市管理的重要方式。土地执法与城市规划、城市管理一样，也需公众参与，群测群防是土地执法模式创新的重要举措之一。这种方式是深圳规划土地执法的一种重要方式，在非法转让、非法批地、非法占地、破坏耕地、改加建、改功能等违法行为方面起到很好的社会效果。公众举报的渠道有四种模式：①基于互联网，通过网上举报系统获取举报信息；②通过电话举报系统登记举报信息；③通过短信平台收集举报信息；④基于公众版电子地图建立违法实体自动标注系统。为使公众举报发挥更好的效果，实现公众举报违法实体的快速落地，让执法人员第一时间了解违法实体的位置信息，方便巡查人员第一时间巡查现场，地址编码技术可以发挥很好的效果。例如，深圳市在数字空间基础平台项目建设中，建立了全市地址编码数据库和地址编码匹配模型，提供了地址编码API 接口，基于这些成果，在违法案件举报管理系统中成功植入地址编码技术，通过举报信息中的地址信息，实现了违法实体的快速“地图化”，为每个案件“落地”提供技术保障。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆视频监控技术在较多领域的应用比较成熟，已经成为城市管理的常用技术手段，如环境监控、地质灾害边坡监控、交通监控、物业管理等。
视频监控也是土地违法行为监控的技术手段之一，在非法占地、破坏耕地、违批施工等违法行为方面应用效果较好。利用视频监控进行土地执法在峨嵋市，武汉市、深圳市都有成功应用经验，例如：峨嵋市基本农田管理“天眼”系统，武汉市在线执法监控平台、深圳南山区土地执法监控系统等。视频监控基本上分为有线和无线两种模式，有线模式是采用电信网络实现摄像头到监控中心的连接方式，无线模式是利用移动网或者省市基站，采用无线网络连监控中心。视频监控分为人工监控和自动识别。后者是目前积极推进的技术手段之一。视频监控不足之处是监控范围受到限制，设备维护困难，数据量大，受夜晚的限制，与其它技术的整合比较困难等。
遥感监测是利用城市高分辨率遥感影像进行图斑变化监测的技术。遥感监测在城市建成区和生态控制线的管理方面应用效果较好，在非法占地、破坏耕地等违法行为方面，能起到很大的作用，既能最大限度地发现和查处违法行为，又能杜绝认为干扰违法处理的行为。例如：深圳市从2006 年开始，一直采用这种技术进行每季度一次的遥感监测，建成区利用0.6 米以下的遥感影像，生态控制线采用2.5 米的遥感影像，实施效果和社会影响都很好，对违法行为产生了一定的威慑作用。但是，城市高分辨率遥感影像监测面临一些技术突破，目前流行的遥感监测商业软件完成自动识别的效果很差，甚至不如目视解释法的效率高。在设计应用中，基本上采用人工判别，自动化程度不高，急需针对特定区域，根据已有技术流程和实际经验值，设计新的算法和规则，尝试对象级变化监测法，提高自动监测程度。遥感监测不足之处是受到影像获取的限制，因为航空摄影成本昂贵，卫星影像受到天气的影响，监测频度难以受控。
移动巡查是土地违法监测常用的技术方式，移动终端一般分为手持终端和车载终端两种。根据土地执法业务需求，其它监测手段都离不开实地巡查、取证和勘测，因此，移动巡查是其它监测手段的基础技术支撑。同时，移动巡查适应性强，适合对各种不同的土地违法行为的实地监测。移动巡查采用的主要技术包括GIS、GPS、CORS 和移动通讯技术，集导航、定位、测量、判别为一体。从定位和测量的角度看，目前基本技术路线有两种，一是移动终端接入CORS 系统，采用GPS、CORS、空间基础数据库和地理信息系统的技术融合，提高定位精度，推动了移动定位与城市测绘的融合。例如成都、佛山等地区。另一种是移动终端只是解决定位问题，精度较低，一般在10 米左右，采用GPS、3G、空间数据库和地理信息系统技术融合，只是侧重于定位和导航，例如东莞，深圳等地区。比较而言前者成本较高，后者容易实施。
对于建筑物“长高”的违法建设行为，在技术手段方面一直没有有效的突破，寄希望较多的是数字地面模型（DSM）技术的应用，目前还只是处在DSM 如何快速低成本建立方面的研究阶段，基于数字地面模型的违法建筑自动识别技术，与基于城市高分辨率遥感影像的自动识别技术一样，在土地执法方面，离实际应用还有较大的距离，但如果成功，不失为一种土地执法革命性的技术。
可量测实景影像（DMI）技术可以进一步降低土地执法的劳动强度，提高效率。土地违法现场取证是极为困难和重要的工作，一般采用拍照和摄像的方式，其结果侧重违法实体的结构、空间位置和外观，缺乏定位、量测和周边相关地物的关系信息，作为处罚证据往往不足。可量测实景影像技术是一种以地面近景摄影测量立体影像文件以及其外方位元素构成的基础地理产品。这种数据产品的应用弥补了现场取证技术方面的不足，使违法实体更直观、更方便、更详细，同时可以按需量测，例如压红线、违建高度、压绿地面积等。
物联网技术是目前新兴的技术之一，是“智慧城市”建设的重要基础设施之一。实践物联网技术在土地违法监测的应用是非常有前景的一件事情。利用卫星、视频监控、移动终端等传感器，把地、楼、房等“物”连接起来，通过互联网等网络连接到数字监察平台，实现土地执法信息的在线采集、处理和指挥，可以极大地提高土地执法的效率。
无线通讯技术主要解决执法过程中的通话和无线视频、移动巡查的信息传输等。无线网络是城市管理的基础设施之一，基于城市无线网构建土地执法无线通讯平台是可行的。以深圳为例，通过申请共享公安局建立的应急指挥系统无线网络，或者利用深圳市运联通通信集群网，可以快速实现土地执法过程中的无线通话和调度。
5 结束语
地理网格技术与土地执法监管系统建设的关键技术，包括网格划分和网格编码技术，数据组织与管理技术，3G无线网络与视频传输技术。提出土地执法监察中的网格划分方法与编码规则，实现了土地执法多级网格精细划分；解决了海量数据组织调度，实现了执法监察动态移动定位、数据无线网络安全传输与信息共享。其次对系统架构与网格化管理工作流程进行了总体设计，并进一步设计了数据库系统以及各个子系统功能模块，初步构建了基于地理网格的土地执法监管原型系统，探索了以网格化管理为核心理念，集信息化技术与先进的GPS掌上电脑、PDA、视频监控等移动终端设备为一体的土地执法监管新模式。土地执法技术支撑体系发挥整体支撑作用还需要进一步努力，有些技术还处在研究阶段，离实际应用有较大的距离。对于已经成熟的技术，要结合实际需求，形成技术合力，在大力推广应用的同时，要加大宣传力度，扩大社会影响。当然，除了建立土地执法技术支撑体系，为土地执法做好技术支持外，还需要建立巡查预防机制、开放透明机制、数字监察机制、司法衔接机制等相关的数字执法机制，因此，综合数字执法任重道远。
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论文作者:王光荣
论文发表刊物:《基层建设》2018年第9期
论文发表时间:2018/6/4
标签：土地论文; 技术论文; 违法行为论文; 遥感论文; 影像论文; 网格论文; 城市论文; 《基层建设》2018年第9期论文;