财政转移支付体制的国际比较及其对我国的借鉴意义，本文主要内容关键词为：转移支付论文,体制论文,意义论文,财政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政转移支付的理论基础
财政转移支付，指政府间财力的上下移动。广义上的转移支付指国内各级政府按照财权与事权相统一的原则，合理划分财政收入级次和规模，包括上级政府对下级政府财政收入的补助和下级政府对上级政府财政收入的上解，凡是政府间财力的转移与划拨关系都可被视为转移支付。狭义上的转移支付指相邻两级政府间上级对下级的财力补助。转移支付从形式上表现为各级政府间事权的转移，财权财力在不同级次政府间的转换，是财政资金在各级政府之间的一种再分配，它是分税财政体制的一个重要组成部分，有利于解决中央政府与地方政府的财政纵向不平衡和地区间财政横向不平衡。
（一）财政收支的纵向不平衡。各国政府通常都划分为中央政府与地方政府几个层次，事权划分决定了各级政府承担的公共服务范围和项目以及相应的支出责任。地方政府负责提供大部分具体的公共服务，在整个政府财政支出中占有相当大的比重。上下级政府事权与收入划分所形成的纵向财政不平衡，必须通过对各级政府财力进行再分配而加以解决。
分税制财政体制要求政府收入划分要按照公平、效率、方便征管等原则进行，不能扭曲市场机制的作用。我国1994年分税制改革以来，增值税、消费税和关税等税源较大的税种划归中央税，而诸如营业税、财产税等一些税种划归地方税。中央财政收入在全国财政收入中的比重大幅上升，而中央与地方财政之间的支出分配格局却没有太大变化，地方财政收支平衡严重依赖于中央财政的转移支付。据统计，中央财政的转移支付占地方财政支出的比重高达20％，在F实现中央财政与地方财政之间的纵向平衡方面发挥着重要作用。
（二）财政收支的横向不平衡。横向财政不平衡主要指同级地方政府之间在收入能力、支出水平以及公共服务能力上所存在的差异。一方面，各地区财政收入能力差别较大。经济发达程度、经济结构、都市化程度、人口素质和人口分布等方面的差异，必然会形成收入能力差异。另一方面，各地区财政支出差别较大。由于贫困和老幼居民人口比例较大而导致的社会福利支出较高；由于全国性的机场、港口等基础设施而带来的额外支出；各地区自然地理环境、气候条件、社会经济基础以及人口结构分布等都会导致财政支出存在较大差异。
“市场失效”与“以足投票”理论。美国公共财政学家蒂波特提出了“以足投票”理论，他认为在劳动力要素自由流动的市场机制下，如果居民对当地政府提供的税收与公共服务组合不满意，就可以迁居到税收和公共服务组合更好的其它地区，这样人口自由流动最终将导致基本公共服务的大致均等化。实际上，这一模型的实现条件会受到各种限制，即搬迁费用、就业约束、交通因素、气候差异、文化传统以及各地区的信息不对称等都会影响到“以足投票”的实现。根据西方经济学的观点，在市场机制无法实现最优配置而出现“市场失灵”的时，就需要政府干预。中央政府只有建立政府间转移支付制度，才能保证各个地区公共服务水平大致趋同。
“溢出效应”问题。地方政府投资的某些项目或某些服务对其他地区会产生好的“外部效应”——“溢出效应”。例如，某些环境保护项目不仅使本地居民受益，也会使邻近地区居民受益；机场和跨地区的公路、铁路项目的受益人也不限于当地居民，等等。这些项目的特点就必然决定了会产生一种很好的外溢效应，由此也必然会产生“搭便车”行为。地方政府放弃投资将会带来巨大损失，因此，中央政府必须通过财政转移支付的形式解决投资不足问题。
二、西方发达国家财政转移支付体制比较
财政转移支付具有五大目标：公共服务水平均等化；中央政府宏观调控；弥补地方财政赤字；调整地方利益的“溢出效应”；特殊救济功能。发达国家的转移支付制度在追求上述五大目标的过程中各具特色，同时也存在相当多的共性。
（一）从制度基础准备看，规范的转移支付制度要以彻底的分税制为基础，明晰各级政府的事权和财权。国外比较成功的转移支付制度都是建立在相当彻底的分税制财政体制基础上，各级政府间事权财权的明确界定，是实行转移支付的必要条件。只有在政府间事权明晰的前提下，才可能对其财政收支有一个清楚的界定，才能为政府间财力的转移支付提供核算依据。也只有在事权明晰的前提下，上级政府将属于自己事权的项目或中央、地方共同完成的项目交由地方完成，中央政府只须相应地全部或部分地将本级财力转移地方。可以说，事权与财权的明确，既有利于明确各级政府的财政支出责任，又有利于财政转移支付制度的规范运行。
（二）从政策目标看，各国财政转移支付制度都具有明确的政策意图和指向。美国、英国、日本等西方发达国家都充分运用财政转移支付制度，行使政府对社会政治、经济和文化方面的引导和调节作用，而且其财政政策方向是非常有的放矢的。
日本的财政体制中，中央政府和地方政府之间的纵向财政不平衡十分明显，转移支付是解决纵向不平衡的主要手段。由中央直接向都道府县和市町村两级政府分配地方交付税（均等化拨款），以平衡地方政府的财政能力，使其达到中央政府规定的公共服务水平。中央政府影响地方支出最重要的手段是国库补助金，通过规定拨款的使用，以保证全国各地公共服务水平和质量标准化。地方政府还可从中央政府获得消费让与税、地方公路税、汽油让与税、汽车吨位税和航运汽油让与税等税收转移支付，但其用途受到限制。
英国财政转移支付体系中，无条件拨款属于均等化转移支付，它主要用来平衡地区间公共服务能力的差异，而专项拨款主要用来解决某些项目的溢出效应问题，包括道路、教育和社会福利等。
德国的财政转移支付制度建立于20世纪50年代，体系包括三个组成部分：税收分享、标准化转移支付和联邦政府的补充拨款。联邦政府在实行州之间的均衡后，进行补充拨款对仍低于财政能力的州发放专项拨款或补充贷款，用于地区投资，再次平衡地区差异，这种拨款特别偏重于基础设施较差的地区。
加拿大的财政转移支付制度建立于1945年，当时主要是解决各省之间横向发展不平衡、处理联邦政府与省政府之间的财政关系。转移支付由均等化转移支付（The Equalization Program）、固定项目拨款（Established Program Financing，EPF）和社会援助拨款计划（Canadian Assistance Program，CAP）三个部分组成。均等化转移支付透明度较高，是由宪法确定的无条件转移支付，目的在于保证各省合理和平均税负的条件下，缓解各省之间提供公共服务及税收方面的能力差异，使全体加拿大公民都能获得大致符合国家标准的社会服务。固定项目拨款，是联邦政府为省政府提供的用于卫生和教育事业的有条件的整块拨款，以使这两项服务能达到国内平均水平。社会援助计划设立于1966年，主要用于福利事业的有条件的无限额配套补助，包括对老年人、盲人、残疾人补贴和失业救济，目前拨款范围又扩展到贫困母亲、未成年儿童、需特殊护理的家庭、托儿所、未婚母亲、暂住人口住房、幼儿园以及土著人福利等。
美国的财政转移支付体制中，一般性转移支付所占比重较小，特殊性转移支付比重较大且有上升趋势。特殊性转移支付，主要用于支持公共健康、收入保障、教育和交通等方面。其中的专项补助，是美国财政体制中最早也是最主要的转移支付形式（占整个转移支付的八成左右），被广泛运用于医疗卫生、社会保障、交通、农业、劳动保护、住房开发、环境保护、能源开发等方面。其中的分类补助，由各州和地方自主决定拨款的具体用途。下级政府往往要拿出一定的配套资金，用于教育、社区服务、社区发展、城市发展、能源、司法建设、职员培训和交通运输等许多领域。
（三）从总量规模看，各国转移支付规模都比较大，资金来源稳定。英国政体为单一制，地方政府的权力和责任由中央政府确定。英国中央政府保留几乎所有的重要税收（如个人所得税和公司所得税）。地方政府收入来自中央政府的拨款、财产税以及地方政府提供服务的收费。中央政府和地方政府在税收权力上的差别使得地方政府的财政资源非常有限，中央政府拨款是平衡地方预算所必需的。澳大利亚联邦政府掌握着政府财政总收入的三分之二左右，联邦政府的财政支出只占政府全部财政收入的三分之一左右，其财政收入的一半以不同形式转移支付分配到州和地方政府。加拿大财政转移支付制度中，根据1977年通过的“联邦与省之间的财政关系和联邦政府对高等教育和卫生拨款法案”制定了固定项目补助（Established Program Financing，EPF）。它是联邦政府为省政府提供的有条件的整块拨款，用于保证卫生和教育事业的服务能达到国内平均水平。美国财政转移支付体制中，各级政府间转移支付的绝对数和相对数都不断增加。
（四）从资金分配方式看，发达国家具有公式化和规范化、法制化特征，多数国家都建立起有效的管理机构。日本财政转移支付体制中，地方交付税的数额由中央与地方共享税的法定比例决定，这些百分比可以由国会通过立法改变。专项拨款主要用于基础设施建设和义务教育等项目，配套补助比例因项目而不同，专项拨款的地区分配由中央主管部门决定。德国的税收转移支付制度中，税收分享（对增值税、个人所得税和企业所得税实行分享）是一种均等化制度，其中增值税分享最为重要。标准化转移支付是由财政能力在“平均水平”之上的地区向财政能力在“平均水平”之下的地区拨款，财政能力低于标准的部分按分级率予以平衡，平衡支付由那些财政能力超过标准的州分级提供，联邦政府极少介入。加拿大财政转移支付体制中，联邦与省之间的均等化转移支付按照均等化公式加以分配，而固定项目补助按照全国统一的人均额分配。澳大利亚财政转移支付制度中，一般性拨款按照均等化原则，由联邦拨款委员会操作。专项拨款由联邦总理、国库部长、财政部长和其他几个主要部长组成的支出审查委员会，在审查各部预算支出基础上，与有关部部长进行商讨，确定政策框架。支出审查委员会将确定的对各部门专项拨款交议会审议后，由联邦国库部拨给有关部门，除医疗保健专项拨款由拨款委员会提出分配建议方案外，其他各种专项拨款均由联邦有关部与州、地方政府有关部对口讨论分配。
（五）发达国家的财政转移支付体制都体现了“公平优先，效率兼顾”的原则。各国财政转移支付都可以划分为一般性转移支付和特殊性转移支付。一般性转移支付主要指上级政府根据不同层次政府组织财政收入能力、必要支出需求和各地自然经济和社会条件的差异等因素，统一制定法定标准共识，并以此为依据，将其本级财政收入无偿转作下级政府收入来源的补助形式，这种转移支付形式从基础上保证了各地区基本公共服务利益的公平性和均衡性。特殊性转移支付主要指上级政府按照特定目的将其财政收入转作下级财政收入来源的补助形式，主要针对下级政府难以承担的或对其周边地区有利的、符合中央政府产业政策的项目所给予的支持。通常通过某些特定项目拨款完成特殊项目，可以说这是对经济发展效率以及经济最优化的一种追求。
三、我国实行财政转移支付制度的必要性及发展方向
中国是一个地区经济发展差距十分显著的国家，根据1996-1999年人均GDP分析，全国各地区人均GDP差异系数分别为67.55％，69.65％，73.35％，77.05％，（中国统计年鉴（1997-2000）），地区间经济发展差距明显扩大。通过卫生、科技、文化、环境和基础设施等指标反映的社会发展差距也表现出较大的差异性。各地区经济发展不平衡直接导致各地区人均财政能力的差距（财政能力指各地区提供大致相同的公共物品或公共服务的能力）。人均财政收入差距明显，1999年各地区人均财政收入差距系数为130.57％，财政收入最大值地区为最小值地区的14.23倍。各地区人均财政总收入差距有所下降但仍相对较高，1999年人均财政总收入差异系数为110.87％。各地区人均财政支出和人均财政总支出的差异仍然很大，1998年各地区人均财政总支出差异系数为90.79％，1999年人均财政支出差异系数为96.91％（《中国财政年鉴》1996——2000；《改革开放十七年的中国地区经济》）。考虑到现阶段我国税收弹性为负相关关系，我国各地区的财政能力差异可能更大。
朱镕基在《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中明确指出：“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，是我国迈向现代化建设第三步战略目标的重要部署。”我国西部地区的基本公共服务设施短缺且存在较大差异，不平衡的发展现状决定了我国的西部开发工程是一个长期渐进的过程，必须把“公平”目标放在最基本的公共服务方面，例如普及初级义务教育、初级卫生保健、村村通路通电并保障安全饮水、建立以保障全体国民基本生存需求为标准的社会安全网等等，体现上级政府对最低公共标准的服务准则。
中央政府要加强对地方政府财政行为的调控和引导，确保中央宏观政策目标的实现，就要选择有效的转移支付制度。这主要通过两个渠道：一是通过转移支付反映上级政府对社会公益产品的服务准则，如中西部很多地区承担了绿色生态、天然林保护工程等；二是强调中央财政的再分配功能，通过对中西部地区间财政收入的转移，在保证最低水平公共服务的基础上，体现国家的产业政策，履行政府的资源配置和经济稳定职能。
我国现行的转移支付制度具有明显的过渡性特征，原财政包干体制中的转移支付因素、分税制中的税收返还和过渡期转移支付同时并存，双轨运行。首先，中央政府对地方政府的体制补助和部分地方政府对中央政府的体制上解并行。第二，中央政府对地方的各类专项拨款达几十种之多，数额在几百亿元。这些专款编预算时列中央支出，执行中划转给地方按规定的用途使用，其中包括一部分用于重大自然灾害救济的专项拨款。第三，年终结算补助（或上解）。中央财政在每个财政年度终了后都要与地方财政对上一财政年度在财政体制外发生的某些事项进行结算。既有中央对地方的补助又有地方对中央的上解，属于上下级政府之间的双向财力转移，是对既定财政体制的一种补充。第四，中央对地方的税收返还。具体测算办法是，以1993年为基期年，对按照分税制财政体制规定中央从地方净上划的收入数额（即消费税+75％增值税-中央下划收入），如数返还给地方。1994年以后，税收返还在1994年基础上逐年递增，递增率按增值税和消费税平均增长的1∶0.3的系数确定。这种一般补助性质的转移支付，在其他国家很少发生。第五，过渡期转移支付。从1995年开始，中央财政根据财力状况，每年从中央财政增量中拿出一部分，选择一些客观性及政策性因素，采用相对规范的办法，实施过渡期转移支付。过渡期转移支付是国外通行做法和我国国情的有效结合。
我国正处在西部开发过程中，我们的基本方向是“公平优先，兼顾效率”，通过财政转移支付制度，弥补地区发展上的“市场失效”，缩小地区差距，实现公共服务水平的均等化，在市场机制环境下充分发挥政府职能（美国政府的转移支付政策从一开始就是指向“公平”，而非“效率”，该国地区政策目标在于弥补市场机制的不足，解决单纯依靠市场机制所不能解决的区域问题。）。现阶段我们的财政转移支付制度还要注意以下问题：
1、简化转移支付形式。我国现行转移支付制度中，属于一般性转移支付的有税收返还、体制补助、结算补助及部分其他补助等多种形式。转移支付形式过于繁杂，同时还存在“自上而下”和“自下而上”的双向资金流动问题。
2、加大过渡期转移支付力度，明确过渡期转移支付的规模。过渡期转移支付规模有两种选择：一是以现有过渡期转移支付的总额为基数，按固定数额逐年递增；二是按照一定比例与中央集中“两税”增量挂钩。相对而言，第二种办法比较有弹性，中央集中增量愈多，宏观调控能力愈强，用于地区财力均衡的力度愈大，既符合能力原则，又体现地方贡献与收益对称原则。
3、财政转移支付要在广度上、深度上落实好，同降低税收负担结合起来。改革以来非规范性政府收入在中国兴起并蔓延开来，其初始原因在于规范性的税收渠道不畅。在大量该征的税不能如数征上来、政府支出留有较大缺口的背景下，用非规范性的行政手段去另外找钱——自立收费项目，便成了一种自然的选择。正所谓“税不足，费来补”。于是，“费挤税”的事情（以收费项目的扩大及其规模的增加冲击税基，以擅定减免税条款、鼓励企业偷逃税款的手段截留中央税收）等现象发生了。当前政府取得收入有四种渠道，一是政府按照税收制度的规定，由税务部门通过税收渠道征收的税收收入；其余三种分别是，属于规范性的、纳入预算的收入：企业收入、教育费附加收入以及其他杂项收入；介于规范性与非规范性之间、未收入预算但可比较精确的统计的收入：预算外收入、政府性基金收入、社会保障基金收入等；纯系制度外、且无法加以精确统计的收入：由各部门、各地区“自立规章，自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派收入，等等。据统计，2000年，中国GDP值为89415.12亿元，当年税收收入总额为12660亿元，税收负担为14.16％（《关于当前若干重大税收问题的分析》，高培勇）。前三个层次的中国政府收入总计26314.87亿元，占GDP的29.43％。在此基础上，以第四个层次——制度外收入——占GDP的5％计算，则加入制度外收入之后的整个政府收入占GDP的比重，达到34.43％。这个负担水平，是单纯的税收负担数字的2.43倍（《关于当前若干重大税收问题的分析》，高培勇）。用涵盖前述四个层次的政府收入总量占GDP的比重作为尺子，来讨论中国现时的“总体税收负担”，可以认定：当前中国的总体税收负担远远大于一般意义上的税收负担。笔者认为，要真正改变这种“税收负担不高，总体税收负担却不轻”的局面，不仅仅是“费改税”的问题，深层次上讲要规范当前中国的财政转移支付机制。
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