建立事业单位法人治理结构的理论再探讨，本文主要内容关键词为：事业单位论文,法人治理结构论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1008-7621(2015)01-0012-07 2011年启动的新一轮事业单位改革，以创新体制机制为核心。建立事业单位法人治理结构，是其中一项重大制度创新。目前，中央编办正会同有关部门，按照政事分开、管办分离的要求，在地方先行试点的基础上，逐步扩大试点范围，从建好理事会、建好管理层、订好章程和建好制度四个方面，指导面向社会提供公益服务的事业单位建立法人治理结构。但从试点单位探索实践看，较为普遍的现象是，虽然在形式上建立了法人治理结构，但“形至而实不至”。之所以如此，一个不容忽视的原因是，法人治理结构本是一个外来语，如何准确把握其内涵与本质，并成功应用于中国事业单位体制机制创新实践，需要相应的理论准备作为支撑，而目前学术界对此研究还很薄弱。为此，笔者认为，要避免建立事业单位法人治理结构“形至而实不至”的现象一再发生，亟需进一步从理论上回答三个核心问题：什么是法人治理结构、事业单位为什么要建立法人治理结构及如何建立有效的法人治理结构。本文即是对以上问题进行的理论再探讨。 一、什么是法人治理结构 法人治理结构是一个外来语。作为学术用语，上世纪90年代初被引入中国。但作为政策用语，因太难懂，直到1999年在中共十五届四中全会审议通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中才首次被写入中央文件[1]。中国对法人治理结构的关注，源于深化国企改革的讨论。1992年中共十四大确立了建立社会主义市场经济的目标，1993年中共十四届三中全会提出国企改革方向是建立现代企业制度。但什么是现代企业制度当时并不十分清楚。直到1999年中共十五届四中全会，审议通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，才明确对国有大中型企业实行规范的公司制改革，并指出公司制是现代企业制度的一种有效组织形式，公司法人治理结构是公司制的核心。显然，法人治理结构与现代企业制度——公司制息息相关。如果追根溯源，回顾西方市场经济国家公司制企业的产生与发展，法人治理结构是沿着公司制企业-公司治理-公司治理结构的轨迹发展的。 (一)公司制企业 公司制企业(corporation)，产生于16、17世纪之交，但发展为现代公司，则在19世纪末以后，是现代市场经济的产物。在公司制企业出现之前，传统的企业组织形式是业主制(proprietorship)和合伙制(partnership)。公司制企业，与业主制和合伙制企业相比，最大的不同在于“所有与控制分离”(the separation between ownership and control)，也就是国内通常所说的“所有权与经营权的分离”。 业主制和合伙制企业，都是在出资人的个人财产的基础上营运的，并由出资人直接经营和管理，而且出资人以个人财产承担企业债务的无限责任。所以，业主制和合伙制企业的规模都不大。随着传统市场经济发展为现代市场经济，大规模生产和大规模销售的结合，成为企业规模扩张的内在要求。而企业规模的扩张，必然伴随筹资规模的扩大以及管理过程的复杂化，所有权与经营权的分离就成为必然，现代公司制企业由此发展而来。 现代公司制企业，是由出资人(股东)入股组成的一个法人团体，在法律上具有独立的法人地位，其法人地位的产权基础是它所拥有的法人财产。公司在其法人财产基础上营运，并且不是由出资人直接经营和管理，而是通过雇佣支付薪水的职业经理人作为专家来经营和管理。股东只在他(或它)出资的范围内对公司债务负有限责任，而且，公司有“永续的生命”，个别股东发生股权转移或其他变动都不会影响企业的营运[2]。正是在这个意义上，公司制企业属于法人企业，而业主制和合伙制企业属于自然人企业。 既然现代公司制企业，是由支付薪水的职业经理人作为专家来经营和管理，出资人与职业经理人之间就形成了委托—代理关系(principal-agent)，因而产生了委托—代理问题。委托—代理关系，指基于委托人的委托授权而发生的代理关系，其中，被代理人以委托的意思表示将代理权授予代理人，而委托人的利益依赖于代理人的行为。委托—代理问题，就是如何使自身具有独立利益的代理人，最大限度地维护委托人的利益的问题。由于现代公司制企业所有者与经营者不是同一个主体，从两者之间的关系角度出发，就形成了所有权与经营权分离条件下的三个属性。一是在两权分离的情况下，企业所有者与经营者的利益通常是不一致的。二是在现实中，所有者与经营者之间存在着信息不对称的问题。三是所有者与经营者对于企业经营结果所承担的风险也是不对等的[3]。所有者与经营者之间利益的不一致、承担风险的不对等，使得经营者采取机会主义行为存在理论上的可能性，而信息的不对称则使这种理论上的可能性变为现实的可能性。现代公司制企业，因所有权与控制权分离所带来的最直接问题是，作为失去控制权的所有者，如何监督拥有控制权的经营者，使其以实现所有者利益最大化为目标去进行经营决策，而不是滥用经营决策权。这成为贯穿公司治理始终的问题。 (二)公司治理 公司治理(corporate governance)，以所有权与控制权的分离为基础，旨在通过企业的所有者对经营者的监督，使自身具有独立利益的代理人来最大限度地维护委托人的利益。这里所说的监督，指通过激励约束机制的设计，加强问责，达成自主权—问责的平衡，有效实现委托人利益最大化。而监督的关键，是及时准确地获得代理人的绩效信息，从而消除信息不对称。因此，公司治理中的治理，指组织所有者与管理者之间的关系，好的治理指管理者严格按照所有者的目标行动或者委托—代理问题最小[4]。那么，对于现代公司制企业而言，作为委托人的出资人，如何监督作为代理人的职业经理人呢？ 在西方市场经济国家，现代公司制企业是以充分竞争的市场作为运行基础的，市场评判是监督经营者行为的主要依据，市场机制则为这种监督的实现创造了前提条件。在充分竞争的市场环境中，企业之间的竞争会形成一种平均利润或平均成本。而根据企业的实际利润水平或成本水平，与这种平均利润或平均成本进行比较，即可以获得关于企业经营好坏的充分信息。因此，在存在市场竞争的条件下，利润率可以作为监督企业经营的一种充分信息指标。这个充分信息虽然不能完全克服信息不对称的问题，但它是一种简单的、成本低廉的手段，可以尽可能准确地反映企业经营的好坏。在存在市场竞争从而有了这种充分信息的前提下，进一步形成经理人员市场。这个市场的作用是，依据经理人员的经营绩效对其进行奖惩，因而使经营者与所有者之间激励相容[3]。 然而，市场竞争下产生的充分信息并不是完全信息，信息不对称只是在程度上被降低了，却没有被消除。同时，根据充分信息对经理人员的奖惩还只是事后的，在经理人员与所有者承担的企业经营风险不对等的情况下，前者仍然可能采取机会主义的行为。因此，还需要建立一套事前监督经营行为的深入企业内部的制度安排，以最大限度地克服经营者与所有者之间的承担的企业经营风险不对等所可能带来的问题[3]。这一制度安排就是公司治理结构。 (三)公司治理结构 公司治理结构(corporate governance structure)，指公司的所有者或者代表，深入企业内部，通过权力的分离与制衡，对经营者进行监督的一种制度安排。这一制度安排表现为，由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理人员三者组成的一种组织结构。通过这一结构，所有者将自己的资产交由公司董事会托管；公司董事会是公司的最高决策机构，拥有对高级经理人员的聘用、奖惩以及解雇权；高级经理人员受雇于董事会，组成在董事会领导下的执行机构，在董事会的授权范围内经营企业[2]。 因此，公司治理结构，是有关委托人监督代理人的制度安排，是不同于利用市场检验机制的事后监督，而是深入公司内部，利用权力的分立与制衡的事前监督。监督，就是通过激励约束机制的设计，使经营者与所有者之间激励相容，实质是问责制，即通过加强问责，实现自主权与问责的平衡。 公司治理结构，只是公司治理中监督机制的一种。它以通过竞争的市场所实现的间接监督或外部监督为基础，是公司治理中的直接监督或内部监督。公司治理结构虽然是必要的和重要的，但与一个充分竞争的市场机制相比，只是派生的制度安排，是对事后监督补充和完善的事前监督，旨在最大限度地减少信息不对称的可能性，保护所有者利益[3]。 需指出的是，因公司制企业是法人企业，所以公司治理结构即法人治理结构，但作为解决委托—代理问题的一种有效组织形式的公司制及公司治理结构并不仅仅适用于企业。 二、事业单位为什么要建立法人治理结构 事业单位之所以要建立法人治理结构，笔者认为，这既是新一轮事业单位改革破解事业单位改革困境，创新体制机制的需要，也符合西方市场经济国家公共服务改革的趋势。 (一)事业单位体制机制创新的需要 中国事业单位改革，深受国企改革的影响。因为事业单位改革的起点，与国企相同，先行一步的国企改革举措，就成为事业单位改革的参照。 计划经济体制下，政府是全能政府，政府包办企业的同时也包办事业。无论是作为非物质生产部门的事业单位，还是作为物质生产部门的国企，都是行政机关的附属物，比照行政机关的方式管理，政事不分或政企不分。事业单位与国企面临着相同的痼疾：没有自主权、绩效低。 改革开放伊始，经济体制改革先行。国企改革选择以“放权让利”为突破口，通过扩大企业自主权，调动了企业的生产积极性。事业单位改革，也选择了几乎相同的方式，主要内容是下放事业单位管理权限，“给政策不给钱”，鼓励事业单位创收。这同样也激发了事业单位的活力。 但“放权让利”的国企改革方式，随之陷入“一放就活、一活就乱，一乱就收、一收就死”的困境。由于没有改变国企与政府之间的行政隶属关系，权力下放在行政权力范畴内，要么下放过度，导致“内部人控制”问题；要么因“内部人控制”问题，又上收过度权力，导致企业被管死。 随着20世纪90年代初建立社会主义市场经济的目标确立，中国学术界与实践部门逐渐认识到，要破解“放权让利”国企改革方式的困境，必须进行体制机制创新，把建立现代企业制度明确为国企改革的方向。建立现代企业制度，不同于以往的“放权让利”，而是深入到企业产权改革，通过明晰产权，实现所有权与经营权分离，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体。所有权与经营权的分离，必然带来委托—代理问题，必须通过监督，加强问责，实现自主权—问责之间的平衡，使所有者与经营者之间实现激励相容。而公司制是解决委托—代理问题的一种有效组织形式，因此，对国有企业实行公司制改革，在通过竞争的市场实现间接监督或外部监督的同时，通过建立法人治理结构实现直接监督或内部监督，就成为不二选择。 其实，参照“放权让利”国企改革方式的事业单位改革，也陷入了同样的困境。由于事业单位与政府之间基本上还是行政隶属关系，权力下放与上收局限于行政权力范畴。由此，往往会出现这种情况：一强调公益属性，就容易对事业单位管得过细过死，抑制了事业单位的生机与活力；一强调增强活力，就容易放松对事业单位应有的监督，致使一些事业单位过于追求自身利益，忽视公共利益。这就是大家通常所说的“一统就死、一放就乱”[5]。不过，事业单位改革因为公益目标的复杂性和敏感性，并没有像国企改革那样，立即引入公司制以及法人治理结构的概念，直到新一轮事业单位改革全面启动。 新一轮事业单位改革，以构建提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局为目标。这一目标，即在发挥政府主导作用的同时，通过引导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，形成公益服务市场。在此目标下，落实事业单位的法人自主权，必然要求在明晰产权的基础上实现所有权与经营权分离，由此就带来了委托—代理问题。为此，必须通过监督，加强问责，实现自主权—问责之间的平衡，使所有者与经营者之间实现激励相容。而公司制是解决委托—代理问题的一种有效组织形式，公益服务市场的形成，则为事业单位建立法人治理结构打下了基础。所以，新一轮事业单位改革提出，要把建立和完善以决策层及其领导下的管理层为主要构架的事业单位法人治理结构，作为转变政府职能、创新事业单位体制机制的重要内容和实现管办分离的重要途径；要明确事业单位决策层的决策地位，把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给决策层，进一步激发事业单位活力；要吸收事业单位外部人员参加决策层，扩大参与事业单位决策和监督的人员范围，进一步规范事业单位的行为，确保公益目标的实现；要明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，进一步完善事业单位的激励约束机制，提高运行效率。 (二)符合西方市场经济国家公共服务改革的趋势 西方市场经济国家公共服务改革，也走上了权力下放的道路。在历史上，因受新古典经济学的影响，基于公共服务因自然垄断、外部性、公共物品性、信息不对称而导致的市场失灵，以及公平的考虑，对公共服务提供采取了国有化的方式。政府的介入，增加了公共服务的财政投入，虽然公共服务供给总量增加了，但公共服务始终存在技术效率、配置效率低，以及不平等、缺乏对服务对象的回应性和责任性、服务质量差等问题。上世纪80年代，西方市场经济国家兴起了新公共管理运动，针对公共服务国有化的弊端，实行了面向市场的权力下放的改革。 Harding以医院改革为例，根据权力下放的程度不一，认为公共服务改革正从预算组织(budgetary organizations)走向自主化(autonomization)、公司化(corporatization)、民营化(privatization)。所谓预算组织，指医院的营运像政府部门，费用完全来自政府预算，管理者就像官员，受到各种行政权力规则的约束，医院的管理者缺乏必要的控制权和基于绩效的激励。自主化改革，指扩大管理自主权，医院的管理权要从政府官员那里转移到医院的管理者手中。公司化改革，指把原来是等级森严官僚机构一部分的医院，改革为直接面对准市场压力的政府所有的公司。民营化改革，指完全从公共部门中剥离，出售给私人所有者。 从落实医院法人自主权的角度，Harding认为，自主化改革虽然扩大了医院管理自主权，但仍受到政府等级化的行政控制，医院的管理自主权具有不确定性。因此，权力下放的改革，应超越自主化，走向公司化和民营化[4]。 其实，中国事业单位“放权让利”的改革就属于自主化改革，碰到的改革困境也反映了自主化改革的局限性。除了进行民营化改革探索之外，对于必须由政府举办的事业单位进行公司化改造，根据西方市场经济国家公共服务改革的趋势，不仅是一种理论上的可能，也是一种现实的可能。 三、事业单位如何建立有效的法人治理结构 事业单位要建立有效的法人治理结构，首先应分析基于事业单位形成的中国特色公共服务框架下，建立事业单位法人治理结构的特殊性，然后再分析影响事业单位法人治理结构有效性的因素。 (一)建立事业单位法人治理结构的特殊性