论放松铁路规制及其政策研究，本文主要内容关键词为：规制论文,铁路论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界铁路运输业的规制改革及其效果
铁路运输业的垄断和放松规制问题并不是中国独有的。在世界范围内，在历史上、现今，都在进行着一场以打破铁路行业垄断、推动市场竞争自由化为目的的规制改革运动。
在20世纪70年代初期，网络型产业在许多国家采取国有垄断形式经营，成为经济规制的主要目标。传统的规制方式具有：企业内部发生无效率、有关规制的成本负担加重、发生寻租成本以及伴随规制滞后造成企业损失等问题。20世纪70年代以来各国的财政压力、新技术革命对自然垄断和寡头垄断领域形成的影响以及微观经济理论在公共选择理论、现代竞争理论、委托—代理理论等方面的发展，导致了20世纪70年代晚期和80年代世界各国的经济规制改革。规制改革的基本方向是强调市场竞争自由化和市场主体私有化以及政府更少的介入。
在美国，为了扭转铁路运输业的困境，国会于1976年通过了铁路复兴和管理改革法(Railroad Revitalization and Regulatory Reform Act)，简称"4R"法。法律规定政府拨给铁路资助款60多亿美元。该法的执行使美国铁路系统在设备上、运营上和财政上有一定的复苏。但"4R"法并未达到目的，其主要原因是在贯彻运价和市场进入规制的改革条款时，州际商务委员会被赋予了广泛的处置权。而该委员会对1976年"4R"法的解释具有典型的狭隘性和限制性，因而未能显著地放松规制。
1980年，美国国会又通过了内容更广泛，而任意处置权却较少的斯塔格斯法(Staggers Rail Act)。在实施斯塔格斯法放松规制后，美国铁路运输业的主要动向是：首先，合同运价成为铁路运价的主要部分，而且还在不断扩大。铁路企业与各货主间通过谈判商定运价的情况迅速增加。其次，积极开展铁路的合并和集中。由11家一级铁路公司合并成9家，并且运输业务也得到进一步集中。再者，经营合理化。斯塔格斯法的实施给铁路货运带来了明显的变化，提高了服务质量和效率，安全状况也有所好转。最后，铁路行业结构变化，出现了数百个以独特方式经营的小铁路公司，减轻了大铁路公司的负担，同时也使竞争结构进一步合理化。
斯塔格斯法帮助各铁路公司度过了经济难关。近年来，美国铁路业的市场占有率已停止下降。铁路运输业开始能与汽车和驳船运输展开有力的竞争。放松对铁路运输业的规制受到了各方面的欢迎，铁路公司也同样继续支持放松经济规制，欢迎同货主建立正常的经济关系。总的来说，斯塔格斯法的实施是铁路走向复兴的一个积极的重要步骤，并将对铁路的继续复苏带来更大的影响。
与美国情况有所不同，日本铁路运输业放松规制伴随着路网分割和民营化过程。促使日本国铁改革最重要的理由是国铁的经营危机。日本国铁自1964年度开始出现赤字，以后年年亏损。1980年度的亏损额超过了1万亿日元，而且当年度还有政府补助6700亿日元。日本国铁改革的政治过程，是从1981年3月第二届临时行政调查会开始，直到1987年4月实现国铁分割民营化为止，长达6年之久。
1986年日本国会通过了《日本国有铁道改革法》等一系列国铁改革的相关法案。在经营组织方面，将旅客运输部门按地区分为6家公司，货物运输部门与旅客运输部门分离，成立日本货物铁路股份公司，分割后的公司都是由国铁实物出资的特殊公司；在政府补助方面，为北海道、四国、九洲即所谓三岛公司设置经营稳定基金；在股票上市方面，根据公司经济核算的程度，采取逐渐公开上市的方式，以谋求民营化，而在改革法中，没有股票的上市方法和政府持有股票的义务，这意味着将来允许完全民营化；在业务范围和政府限制方面，新公司同原有的私营铁路公司具有同样广泛的范围，并受到同样的经济规制；在继承长期债务方面，仅限于本州3家公司，三岛公司没有继承义务，其他全由清算事业团继承；在劳资关系方面，则以3个劳动法案为依据。
1987年4月日本实现国铁分割民营化，JR集团诞生。这个被称为“世纪性的政策实验”取得了以下成果：第一，通过民营化，JR7家公司的营业收支得到改善，由长期亏损转为盈利。1988年5月30日，JR7家公司发表了首次决算报告。根据该报告JR7家公司的营业利润为3523亿日元。第二，JR的服务也优于国铁。JR的服务与国内的民间服务业并驾齐驱，与顾客的关系也从官方企业型转变为民间型。第三，对国铁时代的资财采购负担的减少。1991年JR各公司向政府支付了4443亿日元法人税，同年政府对JR补助金为1082亿日元，这样政府得到3361亿日元的纯收入，政府财政负担明显减轻。总之，JR各公司通过民营化，使整个铁路系统的经营、服务状况得到了显著的改善。
在英国、德国等欧洲国家，也都放松了对铁路运输业的经济规制。已经发生的规制改革采取了多种不同的形式，但铁路规制改革主要是朝着向市场竞争自由化和市场主体私有化的方向发展。市场竞争自由化主要是依赖市场机制为网络型产业创造更具竞争的环境，市场主体私有化是指减少公有产权的产业供给，允许私人供给者进入原来被限制的市场，引入私人资本进入基础设施投资项目等。
铁路垄断与规制分析
从一般意义上看，国家对铁路实施规制的最主要理由是铁路属于垄断行业。从国家的角度考虑问题，如不对垄断行业实施规制，那么该行业的行为将损害社会福利最大化。
首先，我们对其他国家的经验进行分析，将垄断作一分类。
一些国家的垄断行业是在两种情况下形成的。一是由于特定的历史条件而自发产生的。由于某一行业的经营不具备替代的可能性，使之在该行业经营的领域形成所谓垄断。如发达国家的铁路于一个相当长的时期中在运输领域占据了绝对的市场份额，即因为没有出现其他任何运输方式可以与之相竞争。二是由于国家限制其他经济主体进入某一生产领域而人为产生的。当国家认为某一生产领域的过度竞争会导致所有经济主体平均成本上升时，国家即会对某些行业的进入实行全行业规制，只允许一家企业垄断全部生产，使其平均生产成本降至最低。经济学将这种垄断称之为“自然垄断”。传统经济学理论是支持国家对自然垄断行业进行规制的。
上述两种垄断形态在世界运输市场的经济活动的演进中都已趋于消失。就第一种垄断而言，当其他交通运输方式构成铁路运输的竞争者，并可能在相当大的程度上对铁路形成替代时，铁路的垄断地位便自然而然不复存在了。就第二种垄断而言，经济理论与经济活动的实践均已证明，当某一经济领域只有一个经济主体从事经营时，由于对自然垄断的规制并不涉及价格规制，因而这一垄断企业所给出的垄断价格必然损害社会福利最大化。在这种情况发生时，国家必须放开对该经济领域的进入，使多个经济主体从事该经济领域的经营活动。通过多个经济主体的竞争，生产成本和产品价格都可以降低，从而满足社会福利最大化的要求。当上述两种情况发生时，实际上意味着国家应结束对原来所谓垄断行业的规制。仅就所谓铁路行业的垄断而言，当第二次交通革命已经发生，公路运输已在相当大的程度上对铁路运输形成替代后，许多国家仍未放松对铁路的规制，因而造成铁路发生了严重的经营危机。一个带有规律性的现象是许多国家的铁路普遍在70年代后陷入困境。正是在这种状况下，许多国家几乎在同一时期开始逐步放松对铁路的规制，使其同其他行业和经济主体一样实施市场化经营。
再者，以上述两种状态的垄断来观察中国铁路的垄断现状，从中我们似乎不难得出以下结论：
第一，中国铁路并不是由于特定的历史条件而自发产生的垄断。
较之发达国家，中国是铁路的后出现和后规模性发展国家，在历史上并未自发地出现一个铁路独占运输领域的时期。在计划经济体制中，铁路虽然承担了较大的运输份额，但这仅仅是“计划壁垒”所致，即由于各种运输方式在计划经济体制中的运输范围和领域已经被计划所严格“锁定”，他们之间在所承担的运输范围上不具替代性。因此，这种“计划壁垒”形成的铁路在运输范围上的不可替代性与一些发达国家铁路在历史上自发形成的垄断地位并不具可比性。因为只要“计划壁垒”一旦消失，就可产生各种运输方式在运输范围上的替代性，且替代性呈不断强化趋势。
这一点可以通过对中国交通运输业的现状进行实证分析来证明。在中国的运输市场中，各种运输方式之间的替代性有两个因素，一为技术性因素，即工具替代性；一为经济性因素，即价格替代性。所谓工具替代性可以表述为，在中国的运输市场中，存在着5种主要运输方式。其中，公路和民航已经对铁路形成了极强的替代性。这两种运输方式在“计划壁垒”消失后，在市场经济体制中其潜在的能量得以最大化释放，自身运输资源适应了市场化配置，从而在运输市场上所占份额呈上升趋势，这一态势直接导致了铁路在运输市场中所占份额呈持续下降趋势。所谓价格替代性可以表述为，在多种运输方式并存的格局中，他们之间的比价会对各自的经营状况形成极强的约束。铁路部门近几年来的数次价格上调，都使运量出现了大幅度的下降。在一个既定的时期中，社会总的运量需求是一定的。铁路运输所减少的运量，必然意味着为其他运输方式所获得。
第二，中国铁路是完全的“自然垄断”行业。
关于“自然垄断”的定义，中外经济学理论都有许多非常精辟的论断，但大多过于专业化。以普通人的眼光来看，自然垄断常常产生于这样的情况：在某一市场上出现一个经营者（生产者或供给者）之后即排除了其他经营者以同样的方式进入该市场。不进入的原因或是因输送设施的约束（并行建设同样的两套设施实际上没有多大的可能性），或是由于生产的规模效益，这种规模效益在该行业导致随生产规模递增的收益。
自然垄断行业一般均具有四大特点：(1)独占性。自然垄断显著的特点是经营者的惟一性，这是由规模经济和资源有效配置的要求所决定的。(2)公益性。自然垄断行业一般带有公益性，它为社会公众提供基本的服务，事关社会公共利益，政府予以特别重视。(3)不可选择性。由于经营者是惟一的，对消费者来说，这些服务具有不可选择性，使其处于被动的不利的局面，因而自然垄断行业的消费者利益的保护显得尤为突出。(4)国有国营的居多。自然垄断行业大多属基础设施和公用事业，这些行业往往投资量较大，投资回收周期长，在市场发育水平低、私人企业力量有限的情况下，一般私人投资的少，大多由政府投资经营。
笔者认为，国家对一个行业的规制应达到两个目标，其一为实现社会福利最大化，其二为被规制行业能够获得适当的收益。但我国所实行的对铁路的严格规制，既制约了铁路的发展，也损害了社会福利最大化。
就铁路的发展而言，首先，在国家的规制下，铁路无法成为市场主体，因而不能运用市场机制配置运输资源，无法运用价格杠杆调节铁路运输的供求关系。其次，铁路的非市场化经营导致了不可能获取正常的收入和回报，基本堵塞了通过市场化融资建设铁路的途径，导致铁路建设资金长期处于极度短缺状态，使铁路陷入了经营和建设、简单再生产和扩大再生产的双重困境。第三，铁路运输企业必须无条件地承担公益性运输。这主要表现在3个方面：货运中对抢险、救灾、支农、低价值货物和军运物资实行的优惠运价或无偿运输；客运中对军人、学生的半价优惠、专列运输和国际运输；非商业性线路的运营（即不可能获得正常商业回报的线路）。据测算，仅1996年，铁路部门承担的公益性运输使其少收入17.1亿元。国家的这种规制，使铁路运输企业与其他运输企业处于非公平竞争状态，并在某种程度上陷入市场活动的困境，因而导致铁路运输企业难以与市场经济体制完全接轨。
就社会福利最大化而言，国家对铁路的规制并未能实现社会福利最大化的目标。在市场活动中，企业寻求自身利益的最大化是一种合理行为。在国家的规制下，铁路运输企业为实现自身利益的最大化，往往与国家形成一种非合作博弈，通过多种方式突破国家的规制，寻求规制价格以外的收入。这其实背离了国家为社会经济生活提供一个低运输成本的初衷，意味着国家对铁路的规制恰恰违背了规制的目的。
鉴于此，国家应尽早放松对中国铁路的规制。国家放松对铁路的规制，不会导致铁路运输价格的上升。在中国运输市场日趋完善的条件下，当国家放松对铁路运输的规制后，各种运输方式之间的替代性与价格替代性以及新的铁路准入企业之间的替代性，对铁路运输价格的变动会形成一种硬约束，使其不会无条件的上升。世界铁路改革已经证明，在许多国家放松对铁路规制后，铁路运输价格并没有无节制地攀升。
国家放松对铁路的规制，恰恰可以实现社会福利最大化对铁路运输的要求。当铁路运输企业成为运价定额制定主体后，价格机制将成为企业自身收益状况的重要决定因素。在这种条件下，铁路运输企业将会给出合理的运价，既保证自己的正常经营，也将为社会经济生活提供一个较低的运输成本基础，从而实现社会福利最大化。这一状况意味着国家对铁路的非规制恰恰达到了规制所要达到的目的。
中国铁路规制改革的政策研究
1.以法律的形式明确中国铁路规制改革的目标和程序。
经济规制主要的侧重点是规定现代社会中法律制度与经济体系的关系，因此，改革和完善中国铁路的规制体制首先必须建立较为完善的法律保障。从发达国家铁路运输业规制改革的基本经验看，许多国家政府规制体制的重大改革都是以法律为保证的。将铁路从政府的附属行政机构转变成一个商业化经营的独立企业，涉及到对国有铁路性质的重新界定和铁路与国家关系的调整，必须通过高层立法机构，对有关法律进行修订，以改变铁路的法律地位和一系列的公共关系。当前，我国铁路规制改革的重要工作是修改《铁路法》，加紧研究制定《铁路重组法》。
2.明确“路上路下分离”与客运、货运分离，逐步实现铁路企业重组。
我国铁路改革必须采用“路上路下分离”的做法，在技术组织上阻止划地为牢的做法。有人担心“路上路下分离”不适合我国的国情和路情，但我国铁路实际上长期采用的就是一种“路上路下分离”的运营方式，而且还是效率较低的一种方式。因为按地区设立的铁路局不能满足更长距离客货流的需要，必然要组织跨局界的“直通运输”。在自己的客车开出局管界的同时，也要在自己的管界内接受外局的列车，货运的任务更是要在管界内为实现全路网的货流而服务。因此，按铁路局管理的统一铁路网从一开始就要满足这种跨局运输而服从“路上路下分离”的原则。而全路统一调度指挥和统一财务清算则是为保证这种体制实现的生产组织和财务制度，只不过这并不是有意识且能做到责权明确的分离。运输市场的变化要求铁路行业在实行垂直方向分离的同时实现水平方向的结合，而且前者是后者实现的基础。“路上路下分离”为我国铁路提供了真正打破现有的铁路局体制，实现铁道部政企分开、职能转变，同时运营部门实现以大宗客货流为基础组建客货运营公司的现实条件。可以设想先实现“上下分帐”，然后才能以现有铁路局客运部门为基础进行铁路企业的重组。
在“路上路下分离”的同时，世界范围内铁路运输的发展已经到了客货越来越不兼容的年代，我国的铁路发展在这一点上也应该有所考虑。尽管我国经济在总体上还没有发展到这一步，但用不着太长的时间就会走到这一步。我国铁路的未来格局将以货运为普遍存在形式，客运主要限于都市之间的高速客运。新建铁路应沿着两个方向发展，一是高速铁路客运，二是常速铁路货运，短期内也可以兼营部分客运。原来那种“高不成，低不就”的传统客货混合铁路应该少建。逐步明确这一发展方向后，从既有铁路干线开始，在今后的每一次铁路改造中体现。
我国铁路现行的体制是以全路为单位的高度集中统一体制，纵向的四级管理组织结构，以两级法人形式存在的运输企业。在满足客货运输需求方面与其他运输方式相比竞争总效率较为低下，因而在经济活动中表现出典型的规模不经济。针对目前的这种规模不经济状态，它的重组似乎也应该循着分解—集中的步骤展开。
首先，应对现存的企业组织结构进行分解，即将目前的铁路局和铁路分局两级法人企业重新组合为若干区域性铁路公司和若干专业性公司，而且这些公司的规模不宜过大。当这些公司的企业行为充分到位后，他们就会以企业的效率最大化和收益最大化为动机，通过并购、联营、租赁、参股、控股等市场交易行为在行业内去扩张自己的企业规模。这种企业规模扩张完全无需政府参与，企业的“经济人”理性预期将会预测可能产生的问题并自行消化解决。
而当铁道部赋予铁路运输企业法人实体和市场主体地位后，企业将会为适应竞争和更有效的配置铁路运输资源而重组内部企业组织结构。当各个铁路运输企业都以平等的市场主体关系在市场中活动时，他们之间便会以多种市场交易形式在外部进行重组，构建新的铁路企业组织形式。只有到了铁路企业真正以企业的身份从事市场活动时，它的多方面创造性必然显现出来，也无需其他主体为其组织形式和行为进行设计。
3.开放铁路基础设施建设市场和运输市场。
铁路作为国家的重要基础设施，必须由国家统筹规划和经营管理。但为了确保铁路的建设质量和拓展投资渠道，在项目建设和投融资方面应当逐步走向市场。建设方面，要稳步推行铁路建设项目法人制，完善招标、投标和工程监理制度，加强对勘察、设计单位、施工企业的资质管理和铁路建设项目的审计监督。投融资方面，要把铁路投融资逐步市场化，不断改善征收手段，完善铁路建设基金制度。用足、用活、用好各项政策，充分调动各省、市、地区政府的积极性，争取各方面的资金投入，加大贷款工作的力度，既要立足国内银行，又要放眼国际金融机构，争取更多的支持。借助社会力量，采取集资、借债、发行债券等多种形式广筹资金。
开放铁路运输市场可以分为开放铁路客运市场和货运市场。客运市场化，可实行站车分离，组建独立的铁路客运公司和车站企业。车站作为企业独立经营，负责铁路车票的销售，在保证铁路基本利益的条件下可随市场调整票价，有权在保证一定销售额度的前提下设立票务代办处，还可充分利用车站的有利条件，开展多种经营。组建客运公司后，一些繁忙的中、长途直通客运仍应由铁道部成立的国营客运公司统一管理，在负责基本的旅客运输的同时，对整个客运市场及客票价格起到调控作用。对于一般支线和地方性铁路，初期以现铁路局经营范围为界，组建独立经营、自负盈亏的客运公司，允许外资、私人资本、企业资本进入，时机成熟后推出具体线路，具体运行线允许社会企业进入和实施公平、公正、公开的开放。
相对于铁路客运，铁路货运长期实行计划经济，一步走向市场必然导致铁路货运市场的混乱，甚至影响其他行业，为此必须采取渐进措施，逐步开放货运市场。具体模式为：对大宗货物如煤炭、粮食等必须由铁路运输的低附加值的货物保持原有的模式，而对于高附加值的、时间效应强的货物运输考虑先行开放市场，由新成立的货运公司或社会企业实行承包，进一步开放“行包专列”和“五定班列”市场，并根据区域的不同，采取不同编组、不同价位的形式。对地方铁路、专用线路和一些为地方服务的支线，在制定相应的政策和管理办法的条件下，线路经营权可有偿转让给地方或企业。
待时机成熟后，铁路货运最终应全面开放市场。组建国营货运公司，确保煤炭、粮食、石油等大宗货物运输，同时宏观调控铁路运输市场价格、规范市场秩序。组建专业性的货运公司和地区性公司，允许社会资本和企业进入货运市场，靠市场完善铁路货运代理系统、货运配载信息中心、联运托运站、货物仓储等，形成一个集运输、维修、商贸等多种功能为一体的运输交易市场。
4.完善政府对铁路的适度管理。
一是表现为政府运用财政、货币、收入等政策措施进行管理，弥补市场失败。
在我国特定的国情中，有部分的铁路建设和运输带有国土开发、消除地区间经济发展的非均衡性，加强和巩固政治统一、民族团结、内地与边疆联系，满足军事需要等性质，其具有明显的公益性质。例如兰青线、南疆线和将要修建的进藏铁路等，是国土开发性的铁路，同时也为边疆省区的开发和边防服务。这类铁路处于国土边缘地区，以地区运量为主，再加上运输品类的特定性，增长潜力极为有限，建设和经营不可能获得正常的收益和回报，其建设和经营不受市场规律调节。因而这类铁路是不可能由市场提供建设条件，也不可能实施市场化经营，其亏损是体制性和政策性亏损。既然公益性铁路建设和经营属于市场“失灵”的领域，为此，在国家与公益性铁路的关系中，国家应该积极发挥公共财政的作用，充当铁路建设的投资主体和经营责任的承担主体，以弥补市场失败。
二是表现为政府对资产的间接管理必须规范。铁路拥有庞大数额的国有资产，在重组方案实施过程中，必须切实保证国有资产的保值增值。在铁路行业组建若干家集团公司后，现代企业制度（公司制）与国有资产管理之间的关系是：如果公司只是一种扭曲了的公司制，或者只具有公司制之名而没有公司制之实，那么就有可能侵蚀国有资产；反之，如果以规范的方式来实现公司制，并按改革后的国有资产管理体制来进行管理，国有资产不仅不会受到侵蚀，而且可以更好地管理和维护，并能使国有资产增值。
三是表现为政府应积极贯彻立足于长期的铁路产业政策，包括产业技术政策、组织政策和结构政策等各个方面。铁路重组之后，将有利于广泛吸收地方政府、外商、国内法人及个人资本，因地制宜，共同建设一般盈利性铁路。中央政府与铁道部要加强价格监管和长期规划工作。铁道部作为国家实施铁路产业政策的主要执行机构，将负责铁路建设各个项目中的线路走向等路网规划问题的审批，以协调全国路网的发展。
四是表现为构建铁路市场发育和运转必不可少的支持系统。比如实施铁路运价改革、铁路财务体制改革和铁路社会保障制度的改革，大力发展中介机构和决策咨询机构，解放思想，实事求是，提倡公平竞争的市场意识等。
总之，打破中国铁路行业的垄断必须与放松政府对铁路的规制紧密联系在一起。我们必须在放松铁路规制的同时或之前建立起新的运输框架，明确政府在铁路市场中的职能，实行政企分开，保证铁路真正的企业主体地位，开放铁路市场，尽快实现铁路的重组和公司化改造，为最终建立一个“公开、公平、公正”和充分竞争的铁路运输市场做出积极的探索。