用道德的高度增强执政党意识形态的凝聚力———种提高社会治理有效性的思路，本文主要内容关键词为：执政党论文,意识形态论文,凝聚力论文,有效性论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI：10.16216/j.cnki.lsxbwk.201501006 中图分类号：D05 文献标志码：A 文章编号：1000-1751(2015)01-0006-07 政府有效的社会治理决定社会的稳定、发展。中国正在进行社会转型，转型过程中出现的新变化、新问题对政府的社会治理提出了挑战，如何有效地治理社会是当前中国政府需要面对的问题。分析起来不难发现，当前出现的一些地方政府不能有效行政的问题往往同民众对政府的不信任有关。马克斯·韦伯认为合法性是现代社会中政府有效社会治理的前提，哈贝马斯则进一步指出意识形态是合法性的基础，意识形态赋予政治权力、政治统治和政治秩序以合法性，所谓合法性指政府与法律的权威为民众所认可的程度，包含着民众对政府权威的承认和服从，实质是民众对政府的信任，可见政府信任问题在现代社会普遍存在。那么在中国，政府信任问题有什么特殊性、其形成的原因是什么、如何解决以支持政府的有效行政是本文所要探讨的。 一、政府有效的社会治理需要民众对其意识形态的认同 人的行为受意识的支配，社会治理是一种政治活动，受政治意识的支配，政治要依法进行，而良好的法律以道德原则为依据，马克思将法律的、政治的、宗教的、艺术的或哲学的(包括道德)概括为意识形态。意识形态的实质是一种价值观。在当代学术界因学科、学派、政治立场的不同，角度、方法方面有异，对意识形态的观念在表达上似乎相去甚远。但分析起来就会发现在对其实质的理解上却十分接近，无论是从西方马克思主义还是当代中国意识形态理论研究中都能够发现这一点，即意识形态不是科学而是人们基于利益考量对社会现实所做的具有态度偏好、价值选择倾向的反映。马克思在《1859年〈政治经济学批判〉序言》中对意识形态做了经典论述：是被“经济基础”决定的“上层建筑”，在揭示了经济基础的变更决定上层建筑的变革的关系后指出“在考察这些变革时，必须时刻把下面二者区别开来：一种是生产的经济条件方面所发生的物质的、可以用自然科学的精确性指明的变革，一种是人们借以意识到这个冲突并力求把它克服的那些法律的、政治的、宗教的、艺术的或哲学的，简言之，意识形态的形式”[1]。显然，这是说意识形态不同于有着精确性的自然科学、不是自然科学。意识形态具有现实的客观基础，反映的是现实的社会物质生活条件，为什么会不是科学或者说达不到科学?最主要或根本的解释是社会的物质生活条件是人们的生活环境，决定着人们的生活，直接关系人们的切身利益，因此人们总是有着关于它合理不合理、公平不公平的理想，这一理想往往成为人们评判社会环境的标准，从而使人们对社会环境的反映受着自身现实利益的制约，不可避免地带有主体的利益偏好色彩。所以，有着共同利益的人往往有着相同的意识形态，是利益共同体的价值观念、理想追求，对此罗伊·麦克里迪斯在《当代政治意识形态》中做了这样的表述：意识形态指特定人群所共有的特定的社会意识、特定的价值信仰和态度或者人们对其社会的共同反应。在现代社会，意识形态这种利益共同体的价值观念、理想追求往往表现为政党的意识形态，执政党的意识形态则必然成为国家的意识形态、国家意志，具有社会动员功能。巴拉达特指出“现代国家政治实体，不管它们之间有何差异，至少都有一个共同特征：它们都热衷于令其国民共同为实现国家的目标而努力；而意识形态便是现代政府用来动员民众的主要手段之一。”[2]这种社会动员能力和凝聚力要求体现并进一步延伸为社会的治理能力。 社会治理按照政府全球治理委员会给出的具有代表性和权威性的定义是：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。这是说在治理理念下社会治理的主体不仅有“正式制度和规则”体现者的政府而且有认同“非正式的制度安排”的政府之外的其他社会力量和个人，是多元的。这同管理的单一政府主体是不同的。从政府的一元管理到社会的多元治理的变化顺应了社会利益主体多元化这一社会结构变化的要求。不同的利益主体作为社会资源的拥有者有着对所属资源的分配权，在这个意义上同政府一样也成为权力主体，直接进行社会治理，形成多元共治、交互治理的格局。多元共治、交互治理作为现代社会治理模式的合理性在于一方面可以通过发挥多元主体在治理社会中的作用调动更多的社会资源，增强社会的活力，避免治理的缺位；另一方面能够形成对政府的有效监督，避免公权力滥用，同单一政府主体的管理比较能够更有效地进行社会治理。显然这形成了对政府权威的挑战。尽管如此，在现实中政府的权威依然是社会有效治理所必需的。治理主体的多元性并不意味着所有的治理主体在治理主体体系中的地位是对等的，威格里·斯托克经研究概括出的五种治理理念表明，人们认为政府之外的治理主体在国家治理中的作用是在同政府的相互作用中作为国家和政府权威的挑战者承担了部分原来由国家承担的责任，“与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任”[3]，而在解决有关公共服务、公共安全、应急管理、国家安全等重要方面的问题中，政府所掌握的公权力比其他的治理主体能够承担更多、更大的责任决定了政府在社会治理体系中的主导地位，社会治理的有效与否主要指的是政府的治理能力。这是政府存在的理由也是其价值所在。 政府权威受到挑战往往会影响政府的社会治理效率，这是现代社会存在的普遍现象。所以如何协调多元治理主体的关系、发挥自己在社会治理中的主导作用、提高政府治理的效率就成为突出问题，亨廷顿甚至将政府治理的效率作为区分国际政治的标准：“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。”[4]1因此政府如何才能在多元治理的条件下发挥主导作用并有效治理社会，直接关系到执政党的执政地位，也成为执政党必须研究的问题。 利益主体、治理主体多元化的情况下，一定的治理主体的权威取决于它被社会公众认可的程度，即所谓合法性，对于权威来自掌握公共资源的公权力的政府尤其如此。政府的合法性就是执政党的意识形态的凝聚力，一个治理有效、能够安邦定国的政府就在于“人民对其政治制度的合法性有举国一致的共识”，因为政府有了“公民的忠诚”才“有能力去开发资源，征用民力，创制并贯彻政策。”[4]1合法性或执政党意识形态的凝聚力被认同为现代社会政府治理的基础。 政府要具有合法性或执政党的意识形态具有凝聚力才能有效行政，反过来政府的合法性或执政党的意识形态的凝聚力又必须通过政府的行政才能得到证明。政府行政能够代表和维护公众利益，民众就信任政府，政府就具有公信力、获得了合法性。合法性、公信力表现了民众对执政党意识形态的认同，对此哈贝马斯指出，意识形态是合法性的基础，意识形态赋予政治权力、政治统治和政治秩序以合法性。所以，政府的有效治理需要民众对其意识形态的认同，要提高政府治理的有效性，执政党的意识形态就必须具有凝聚民众的力量。 当前中国在全面深化改革，要通过“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”提高政府的社会治理能力，必须给予意识形态问题以充分重视。 二、执政党意识形态影响力强弱与政府治理成效关系的中国经验 反思新中国60多年中国共产党领导下的中国的社会治理，以改革开放为界线，前30年社会治理的成效显著，而后30年治理失灵的状况则逐渐显现，这一变化背后的重要原因是党的意识形态影响力强弱的不同。 前30年社会治理景象有序高效，用李泽厚的话说是“自北京到边境，从黑龙江到西藏，中央的指示级级奉行，畅通无阻……经济恢复，政治清明，秩序稳定，人民团结，社会风尚和道德水平显著提高。”[5]以娼妓取缔为例，娼妓在中国有数千年的历史，新中国成立之初人民政府根据各地不同情况，采取不同措施，坚决取缔了各地妓院，当时北京市的情况可以用“千年毒瘤，一夜铲净”来描述，让国际社会震惊。 社会治理的高效表明了政府的权威。权威在马克斯·韦伯那里有统治之意[6]238，他认为统治就是“在可以标明的一些人当中，命令得到服从。”[6]81政府之所以有“令行禁止，级级奉行，畅通无阻”的权威可以归因民众认同共产党直接代表中国最广大人民的最大利益的价值理念，这种认同来自于：第一，生产资料的高度公有。政府掌控全部社会资源，社会资源分配的高度平均使民众具有公平感和尊严感，有当家做主的自豪感。第二，思想意识的高度一致性。党和政府通过在意识形态领域中对资本主义的斗争并将其延伸到道德领域进行“公”与“私”、“善”与“恶”的斗争，形成了国家意识形态的绝对主导地位。即或本应具有陈寅恪所说的“独立精神、自由思想”的知识分子也表现出对国家的意识形态归依的姿态，科斯对此所做的评论是“许多知识分子对自己没能参加解放祖国和投身革命战争而感到无能和内疚。抱着这样的愧疚心态，许多知识分子全身心地投入到了中国的战后重建中。这导致他们过于急切地接受或迁就政府，而主动放弃了自己的判断力”[7]。第三，领袖的个人威望的影响。近代的中国积贫积弱，面临亡国灭种的危险，1949年革命的胜利、新中国的成立使中国人民站起来了，中国人的百年梦想得以实现，一个自立自强的中国屹立于世界民族之林，让中国人充满了民族的自豪感，也对领导革命和建设的领袖产生了由衷的钦佩。威望使得领袖的权力具有“在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会”[6]81，在法制不健全、人们的法律意识薄弱的社会中，对领袖意志的服从意愿无疑是政府权威直接的表现。第四，党的组织架构和干部人才的优越性。党的一元化领导体制使政府机构、企事业单位中建立起了完善的党组织，行政权力通过党组织支配和干预社会生活的方方面面，实现了对全社会的直接领导和有效管理。中国社会广大的政治、经济和文化精英保证了这种支配和干预的具体落实。党员干部坚持群众路线、甘当公仆赢得了民众由衷的尊敬和信服。民众认为党和政府代表了自己的利益对政府的行政意志就容易服从。 改革开放后，历经30年，中国社会发生的深刻变化导致了民众观念的变化：首先，经济体制改革促进了经济的高速发展，积累起了巨大的社会财富，但分配制度方面改革的滞后造成了财富向少数人聚集、贫富差距拉大、社会分配不公的状况，使民众有着强烈的被剥夺感；其次，市场经济条件下社会利益主体的多元化决定了思想观念的多元化，民众对马克思主义的信念受到了挑战，由意识形态高度一致产生的党和政府巨大的思想动员能力在弱化；再次，针对适应计划经济要求建立起来的、已经不再适应社会主义市场经济发展要求的政府模式所进行的行政管理体制改革还远远没有到位，政府的社会治理“越位”、“错位”或“不到位”的情况严重，前者管了大量政府不该管的事，往往伴随着官员的以权谋私，后者是大量该管的事没有管，民众的利益诉求得不到落实；复次，长期执政在一些干部中滋生出的特权思想、官僚主义、监督机制不完善导致的严重的权力腐败，一些领导干部生活腐化堕落突破社会的道德底线不仅使干群关系疏离甚至对立，而且导致民众对领导干部的个人人格极度失望。凡此种种，破坏了政府的形象，影响了民众对政府尤其地方政府的信任。2012年人民论坛问卷调查中心就公众对地方政府的信任度等问题进行了专题调查，当问及“您对地方政府的信任度有多高”时，选择信任度“60％”以上的受调查者占45.1％；选择信任度“50％以下”的受调查者占比则达到了54.9％。中国社会科学院2013年12月26日发布的《中国社会发展年度报告(2013)》有关我国城市居民政府信任研究报告也显示，城市居民对中央政府和省、市政府的信任高达74.5％和63.4％，对县区政府的信任则只有46.4％。 民众对政府的信任是政府合法性的前提，民众不信任政府、政府公信力的降低意味着民众对政府合法性信仰的流失，合法性的流失必然影响政府行政甚至“治理失灵”。 第一，降低了行政的效率。例如，陕西省蓝田县县政府从2009年开始要投入7000万元把全县唯一的一个垃圾填埋场升级改造成一个标准化的垃圾卫生填埋场，到2013年下半年都没能推进。本是一件为老百姓着想的大好事却遭到了当地村民的强烈反对，原因是政府当初承诺的在往垃圾场运送垃圾时沿途不抛洒、推平覆盖垃圾并且对垃圾场定期喷药灭蝇等措施并没有落实，结果对环境造成了严重的破坏，给村民的生活造成了极大的困扰，之后政府的相关承诺也没有兑现，因而村民表示再也不敢相信政府了。 第二，加大了行政的成本。近年来，地方政府推出的一些重大建设项目频频出现由于民众的反对而影响建设的情况，以PX项目为例，从厦门、大连、宁波到昆明、茂名，PX项目的上马都遭到当地民众以影响环境安全为由的反对。2013年5月，面对市民的反对，昆明市政府先后召开新闻发布会、有关群众的恳谈会，市长开微博就项目问题与公众进行对话，市博物馆举办展览就炼油和石化工业对环境的影响、副产品对群众生活的影响等问题进行科普，请专家对相关问题进行解释，政府组织有关人员到外地进行考察等等，以争取民众的支持，这些无疑大大增加了这一项目建设的成本，也加大了政府行政的成本。事实上PX项目是安全的，正如有媒体所说民众对PX项目的恐惧折射出地方政府累积性信任危机。 第三，损害了政府的权威。由于对政府缺少信任，政府行政的权威性容易被无视，群体性事件频发，个别地方甚至严重到出现了无法行政的情况，导致了无政府状态。2011年广东的乌坎村居民因不满几年来在不知情的情况下3200亩土地陆续被政府贩卖、当地官员私吞大量的补偿款而从9月21日游行示威，一直到12月20日广东省委成立工作组，进驻乌坎村，期间村民因不满政府解决事件的做法与警方爆发冲突，从12月11日到12月19日全部政府人员撤走，村里处于无政府状态有8天之久。 第四，个别部门的公务人员难以正常履行职责。干部群体被污名化、妖魔化，与基层民众直接打交道的基层干部尤其如此。一旦出现政府治理的焦点事件，各种媒体习惯于对基层干部进行“揭露”和“批判”，这对于那些兢兢业业、恪尽职守的干部来说，“躺着中枪”“被污名化”，显然有失公允。结果是挫伤了他们的积极性，甚至一些部门的干部或公务人员(如城管)出现了做则得咎的状况，无法正常履行职责。结果势必影响社会的稳定发展。 三、重新确立民众对执政党意识形态的信仰，政府行政要重回道德制高点 一个执政党及其政府要持续地发挥其意识形态对民众的凝聚力，必须在行政实践中证明自己能够代表民众的利益，从而强化民众对其意识形态的信仰，服从政府的行政，否则一旦民众失去了对执政党的意识形态的信仰就会产生不服从的意识，使政府不能有效行政。民众需要政府或者说政府的职能就在于民众相信政府的有效行政是“确定和实现自己共同利益的手段”。政府治理失灵最终受损的是公共利益，结果必然导致民众的不满，最终会传导到对执政党执政地位的影响。因此，当前在中国如何有效行政、提高社会治理的水平已经成为党和政府必须面对的问题。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“科学的宏观调控，有效的政府治理”是“发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，不仅指出国家治理、政府治理、社会治理要法制化，而且提出要“创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力”并将道德作为有效行政、提高社会治理的水平的利器：“坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题”。这实际上就是强调重视意识形态在解决社会治理问题中的作用，在当下的中国具有特殊的意义。 中国共产党和中国政府的意识形态、执政理念一开始建立在道德的制高点上，建立每一个人都能得到全面发展的理想社会，人民当家做主，社会成员之间平等，领导干部以“全心全意为人民服务”为宗旨，在新中国成立之后这一意识形态在执政党和政府的行政中得到了忠实的贯彻，因而对民众而言具有信仰的意义。这种对执政党意识形态的高度认同使政府在新中国成立后的一段时间能够做到令行禁止，有效的行政为政府赢得了高度的公信力，反过来这种公信力又支持了政府的有效行政，强化了民众对执政党意识形态的认同，形成了一种社会的良性循环。改革开放后尽管社会环境发生了变化，但执政党和政府一直坚守着这一道德制高点，并一直为民众所期许，因而当社会中出现了与执政党的意识形态相背离的社会不公，一些领导干部权力腐败、官僚主义、特权享受、脱离群众、失职渎职等等违背公共利益的现象让民众的不满格外强烈，民众要求改变的呼声就特别迫切。回应民众的要求、重新确立民众对执政党的意识形态的信仰刻不容缓，而要做到这一点最重要的是让政府的行政重新站在道德的制高点上。 因为一方面道德是意识形态的核心，意识形态作为价值观体现的是道德原则；另一方面，道德也是意识形态得以实施的保证：道德作为行为规范其作用机制是人的道德情感，是人的内在道德信念，是行为主体的意志自由，它倡导人们应该如此，其规范力甚至可以说是软弱的，但只要社会的道德规范被人们所接受成为人的内在的自我意识，则这种自我意识就会成为人的对于善恶的判断能力和选择能力，使人们自觉向善。因此马克思认为“道德的基础是人类精神的自律”[8]119，这种善的意志就是人的道德信念、道德良心，其力量是巨大的，道德信念和良心一旦形成，任何外在的力量都不能改变一个人向善的努力，马克思曾经这样描述信念、良心的力量：“征服我们心智的、支配我们信念的、我们的良心通过理智与之紧紧相连的思想，是不撕裂自己的心就无法挣脱的枷锁。”[8]295–296认为良心是人“永远不能完全摆脱的”，所以，一种意识形态只有以道德信念为支撑才能成为人们的不懈的选择。 解决社会治理问题也是如此。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把“反映群众诉求，规范社会行为，协调社会关系，调解利益格局，化解社会矛盾，解决社会问题，增强社会活力，根本在于维护最广大人民根本利益”作为创新社会治理的主要任务，要完成这一任务必须在法治的框架内重视道德的作用。 党中央和中央政府具有使政府的行政重新站在道德的制高点上、赢得民众信任的主动权。由前面的分析可以看出中国的政府信任问题的某些特点：其一，同社会转型过程中制度、体制、机制改革的不到位、不完善有关；其二，政府的信任度下低上高，党中央和中央政府拥有较高的信任度；其三，十八大以来开展的群众路线教育实践活动、大力惩治腐败得到了全国民众的支持，党和政府的凝聚力、公信力明显向好，这就为党中央应对问题、化解危机提供了措施空间、民意基础和力量支持。 第一，通过改革和完善分配制度使社会公平落地为广大民众的实际利益。人们的奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。分配不公、贫富差距悬殊是中国当前社会矛盾的根源所在，也是影响政府信任的主要问题，要通过健全和完善社会保障体系，深化收入分配制度改革，优化收入分配结构，缩小收入差距等制度措施，使人民群众能够公平地享有经济社会发展的成果，这种制度完善是强化人民群众对执政党的意识形态信仰的最坚实的基础。孟子在两千多年前就认识到“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧”[9]，这在今天依然应该被作为执政智慧：只有关心人民群众的切身利益，人民群众才能够同执政党共命运。 第二，深化政治体制改革，保证公民有效参与，使人民群众的国家权力主体地位具体化。在我国虽然宪法规定国家的一切权力属于人民，但人民并不直接掌握权力，并不直接行政。而理应作为人民代表的领导干部、公务人员中的一些人却并不代表人民的利益，一方面是权力异化，成为一些人谋私的工具，腐败和特权严重存在；另一方面是权力的傲慢，不作为和乱作为的现象频频出现。凡此种种虚化了人民群众的主体地位，损害了人民群众的利益，引起了群众的不满，是影响政府公信力的重要原因。“对权力的治理即如何使国家权力和公职行为能够在法律的规制下真正反映人民的意志，维护人民的权利”的有效形式是“公民参与公共事务。”[10]公民参与公共事务、监督政府权力、参与公共政策制定体现的是公民对公共利益的关心，是公民的美德。将公民参与制度化并完善公民参与的制度支持如信息公开制度是公民行使权力的具体方式，而且多元共治的新国家治理体系的建立将使人民直接行使部分的社会治理权，人民能够更充分实现自己的意志，就能够更加同党和政府同心同德。 第三，强化党员干部全心全意为人民服务的宗旨意识。在多元共治、交互治理的格局下“道德约束”的对象是全体社会成员和社会组织，而不仅仅是政府或领导干部、公务人员。但是，在政府的“合法性”、公信力成为影响政府行政有效性的主要原因时，对政府或领导干部、公务人员的“道德约束”就成为首先需要解决的问题。领导干部是政府的代表，他们的行政活动组成了政府的社会治理，如果领导干部能够做好服务，将人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，注重满足人民群众的紧迫利益、身边利益，让群众感受到的是党和政府在代表着自己的利益，认识到党和政府利益同自己的利益的一致性，并进而认识到拥护党和政府的领导就是自己的利益所在，就必然相信领导干部相信政府。 第四，要掌握舆论传播的主导权，完善舆论回应机制，扬善抑恶，用主流思想引领社会思潮。舆论在引导民意方面有着巨大的作用。在网络时代网络就是舆论重要的集散地，在一定程度上能够左右舆论的走向。但自媒体为多元利益主体提供了思想观念交汇碰撞的空间，任何人都能够成为信息发布的主体，众多的意见领袖不断涌现，不同的思想观念、情绪情感竞相表达，没有人有能力创造持续的舆论焦点，包括曾经有着沟通民众和信息、拥有引导舆论能力的知识分子，对此哈贝马斯指出“网络促进了平等主义的蔓延，我们也为此付出了代价，分散的读者面对的是没有经过筛选的信息。曾经沟通了读者和信息的知识分子，在这样的社会中越来越失去了创造焦点的能力”[11]。这种情况使社会的主流思想在引导舆论方面也遇到了挑战，主流声音在利用网络回应社会关注方面往往难以到位，无法主导舆论的发展，影响了对民众的引导作用。有些人出于政治或个人目的利用网络将个别事件普遍化，抹黑政府和干部队伍，误导了群众，而不明真相的群众再加以传播，与事实的本来面目相去甚远的信息迅速地左右了民众的判断力，加大了群众对政府的不信任。2014年7月22日中国互联网信息中心发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2014年6月，我国网民规模达6.32亿，手机网民规模增长到5.27亿，这就意味着网络信息能够影响近一半的中国人口。对此，必须重视网络媒体的运用，加强对网络的监管，肃清网络谣言，扩大正面宣传，让群众了解党员干部在为民务实清廉方面的新变化，增加群众对政府和党员干部的信任；巩固和壮大主流思想舆论，大力宣传社会主义核心价值观，使之成为全体人民的共同价值追求，为培育积极理性的社会心态、促进社会和谐稳定提供精神养料。