论扩张性宏观经济政策的地区效应,本文主要内容关键词为:效应论文,宏观经济政策论文,地区论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
我国从1997年开始实施的扩张性宏观经济政策,其核心在于通过政府的行政干预措施,加大财政投资的力度,刺激社会投资主体的投资需求并进而刺激社会居民的消费需求,最终目的在于扩大国内有效需求,拉动国民经济增长以达到预期的目标。由于我国是一个幅员辽阔的发展中大国,不同地区之间的经济情况千差万别,对宏观经济政策的反应未必一致,因此,通过带有强烈政府干预色彩的扩张性宏观经济政策来刺激有效需求、拉动经济增长时,必须考虑不同地区的实际情况和特点,正确分析各种类型的扩张性宏观政策对不同地区的区域性效应,以便因地制宜,有针对性地制定和实施不同的区域经济政策。
最近一段时期,在扩张性宏观经济政策中“区域性”表现比较明显的方面是财政政策中增发的国债资金投资的“地域倾斜”。1998年夏季中央决定增发1000亿元的国债,同时辅以银行配套的信贷资金1000亿元,主要用于基础设施建设投资。在这2000亿元的投资资金计划安排中对中西部地区各省市表现出明显的政策倾斜:在一共下达的7007个国债项目中,中西部地区项目数为4584个,占全部项目总数的65.4%,占计划投资总数的53.5%,其中千亿国债投资中西部地区获得2/3,达600多亿。(注:国家统计局投资司:“国债投资宏观效益调查报告”,《中国投资》1999年第7期、《中国统计》1999年5~9期。)1999年中央决定增发的600亿元国债资金同样延续了这种倾向性。这种投资的投向倾斜性符合我国的投资资源区域配置重心由东向西逐渐转移的大趋势。但是由于中国的市场经济体制已经初步建立,市场这只“看不见的手”在区域资源配置中发挥着越来越重要的作用,区域经济发展中市场的作用越来越大,扩张性财政政策向中西部地区倾斜,是否带动了中西部地区经济的发展,从而达到了预期的目的?究竟对于中西部地区扩大内需、促进经济增长产生了多大的作用和影响?这些都是值得政府决策部门和经济学界探讨的问题。本文的目的在于分析近期中国所实行的扩张性宏观经济政策对中西部地区经济所产生的地区效应,包括短期效应和中长期效应,规模扩张效应和经济优化效应。
二、扩张性宏观经济政策的积极效果
首先,我们应当肯定的是,扩大内需的扩张性宏观经济政策对中西部地区的地域倾斜,将会对该地区产生积极的效果,在地区经济发展中将会获得一举多得的效果,对于缩小中西部与东部的地区经济差距具有重要的意义。具体表现在以下方面:
1.拉动中西部地区的经济增长
1998年经济增长的统计资料表明,扩张性财政政策的效果是积极的。初步测算表明,增发的千亿国债扩大投资后形成的产值对1998年我国国民经济增长率的贡献达到了1.5个百分点。中西部地区由于历史原因形成和自然原因使得这一地区1998年面临的经济环境显然比东部地区恶劣,经济发展达到预期目标的困难比东部地区要大。国债专项资金在投向上向中西部地区倾斜,使得该地区的投资规模有很大的扩张,有效地刺激了该地区的投资需求,使得该地区当年投资增长率大增,仅西部地区的增长率就达到31.2%,高于全国平均和东部地区增长率10多个百分点。在投资对于经济拉动作用明显的背景下,中西部地区的经济增长得到了明显的带动和回升,1998年的GDP增长速度达到了8.85%。(注:根据《中国统计年鉴》(1999)第62页有关数据计算而得。)
2.提高中西部地区的就业水平,增加居民收入水平
由于对中西部地区的基础设施投资主要集中于道路交通、农林水利、农村电网改造、通讯、环保和城市基础设施等劳动密集型的投资项目领域,对于该地区就业水平的提高具有重要的带动作用:一是工程项目本身通过吸纳利用大量的剩余劳动力可以解决一部分就业问题,统计资料表明,仅湖北省1998年灾后的水利重建工作就投入了700万劳动力;(注:国家统计局投资司:“国债投资宏观效益调查报告”,《中国投资》1999年第7期。)二是基础设施投资通过原材料等的采购带动该地区相关产业领域的发展,可以缓解这些产业不景气带来的工人下岗的压力;三是基础设施项目建成后的相关产业的发展可以增加就业。由于统计上的原因,财政投资的就业带动率目前尚无法计算,但是这几方面的就业效应同时可以增加中西部地区相关居民尤其是农村居民的直接收入水平确是不争的事实,1998年中西部地区农民纯收入比上年增长5.36%,高于全国平均水平4.3%一个百分点,其中国债投资的贡献率就有1%左右。(注:根据《中国统计年鉴》(1999)第339页有关数据计算而得。)
3.财政投资的增加,可以发挥一定的“投资乘数”效应,引导和刺激中西部地区地方政府的投资和民间资本的投资
从理论上讲,政府投资的增加具有“挤出效应”,可以挤掉一部分社会投资,但是由于扩张性的货币政策与扩张性的财政政策相配合,通过利率下调使得挤出效应发生的前提条件被弱化。而财政投资的乘数效应尽管受到一系列因素的约束,但是仍继续发挥其“四两拨千斤”的作用。1998年中西部地区获得的国债专项资金、银行配套贷款资金各为600亿元,计划投资总额为5982亿元,其比例为1:1:9.97,即1元的国债资金投入,需要9.97元的地方资金和社会资金配套。(注:根据《国债投资宏观效益调查报告》和国家计委1998年宏观经济形势分析报告计算而得。)将乘数效应的约束因素考虑进来,加上基础设施项目的建设周期较长,以1:2~4的乘数效应计,中西部地区至少有1200~2400亿的地方政府和社会资金被带动起来,地区投资需求可以得到一定程度的刺激和促进。
4.产业关联效应
政府基础设施投资的增加具有很强的产业关联效应。一是产业带动效应。基础设施建设需要能源和原材料、建材等的大量供应,大量基础设施投资的形成,对于中西部地区的建材业、能源工业、建筑业等相关产业必然会起到很大的刺激作用,带动其相应发展。同时基础设施作为外部效应(社会效益)极强的投资项目,在其建成投入使用后,还可以部分地带动中西部地区第三产业(如旅游业、饭店业等)的相应发展。二是产业结构调整效应。长期以来,中西部地区基础设施建设欠帐过多,成为该地区经济发展的“瓶颈”,严重制约了经济发展。中央通过扩张性财政政策增加对该地区的基础设施投资,可以在一定程度上缓解这种“瓶颈”压力,改善中西部地区经济发展的环境,优化生产力布局,为产业结构的升级和布局合理化打下基础。
5.改善中西部地区的投资环境
中西部地区具有其自身的区位优势和资源要素优势,但由于基础设施、基础产业的建设落后,投资环境难以尽人意,使得其区位优势不能很好地得到发挥,难以形成对外部资金的吸引力,资源优势难以转化为现实的经济发展动力和经济增长事实。中央通过扩张性财政政策对中西部地区基础设施投资的倾斜,加在中西部地区基础设施建设的力度,如在270.8亿元的农林水利建设资金中安排中西部地区177亿,占65.4%,用于城市基础设施建设的347.32亿元国债资金中,中西部地区安排182.29亿,占52.55%,这必将加快该地区基础设施完善的速度,使中西部地区的区域投资环境得到有力的改善,区位优势和资源优势可以得到更好的发挥,对东部资金和外资的吸引力必须增强。一个“基础设施投资增大→投资环境改善→利用外部资金增多→经济增长速度加快和效率提高”的良性循环的形成也不是可望而不可及的。
三、扩张政策地区效应的局限性
宏观经济政策对于区域经济的调控和发展是一个非常重要的因素,但是,在分析扩张性宏观经济政策对中西部地区的效益时,我们还要注意把握区域经济的现实因素对政策实施效果的约束。(1)在市场经济条件下,地区经济的发展并不完全取决于国家宏观经济政策这一“非市场化”的调节力量,在很大程度上还取决于企业和个人的市场化的经济行为。(2)中西部地区与东部地区相比较,大型国有企业少,中小型企业多,并且资源开发型的供给型企业所占比重较大,融资能力相对有限,非公有制经济不发达,经济发展的后劲相对不足,对国家宏观经济政策的敏感性也较弱。因此,我们对扩张性宏观经济政策的地区效应还必须进行全面客观地评价,清醒地认识到其局限性所在,这种局限性体现在两方面:
1.扩张性的货币政策的实施成效与预期目标之间有较大的差距
与东部地区相比,中西部地区的居民收入水平和消费水平比较低,即期消费意愿不高。国家从1998年开始实行的扩张性货币政策因为体制性收缩的“抵销”使得其实施成效与预期目标之间产生了较大差距。1998年中国开始启动“一揽子改革”,包括政府机构改革、国企脱困、住房货币化、教育体制、医疗、社会保障制度改革等开始逐步走上轨道,使得社会居民对未来的收入预期持很大的不确定心态,防御性储蓄意愿增强,储蓄倾向强化。具体到中西部地区来说,国企在企业中所占的比重比东部地区大,农民所占的比重比东部地区大,低收入人口尤其是贫困人口所占的比重比东部地区大,居民总体平均收入水平比东部地区低,改革对居民就业和收入带来的不确定性预期和用于福利保障、子女教育等方面费用的个人支出将要大大增加的预期比东部地区的居民更大,因此储蓄倾向将进一步的强化,扩张性货币政策的成效在该地区会被大大弱化。
2.扩张性财政政策对中西部地区的倾斜性投资的“乘数效应”十分有限
扩张性财政政策对中西部地区的倾斜性投资尽管可以发挥一定的乘数效应,但是这种效应由于一系列约束的存在而变得十分有限。表现在以下几个方面:
(1)扩大内需的新增国债投资主要选择在农林水利、交通通信等基础设施领域,但上述领域的产业链条相对较短,只能直接刺激产业链条前端的上游产品,前向产业效应强而后向产业效应较弱,在短期内能够带动的产业相对有限。
(2)由于宏观经济形势的影响和中西部地区很多地方政府财政收不抵支、运转困难,导致了许多国债投资项目的地方配套资金不足、到位困难,影响了许多项目的建设进度,限制了国债投资效应的发挥空间。
(3)中西部地区财政投资转化为居民收入的比率低,二者比例明显失调。1998年中西部地区的居民收入水平的增长率为5.36%,其中投资的贡献率仅为1%。与较低的收入增长率相伴而生的必然是较低的消费需求率,刺激内需的预期目的未能得到较好体现,使扩张性财政政策投资对中西部地区的投资乘数效应大打折扣。
(4)中西部地区的国有企业由于老企业居多,尤其是重工业企业居多,整体效益状况低下,自身没有投资能力。非国有经济尤其是私营经济的发展远远落后于东部地区和全国平均水平,加之融资能力的有限性导致了其投资意愿不强。民间投资活跃与否则同居民消费的活跃程度密切相关,在当前居民最终消费需求难以启动、企业库存上升、物价不断走低的趋势下,民间投资也较为谨慎。因此国家投资的乘数效应刺激被弱化甚至被抵消。统计数据表明,1998年中西部地区非国有固定资产投资增长率为17.87%,比1997年降低4个百分点,比全社会投资增长率降低5个百分点,增速下降明显。
四、实施有效的“区域化”宏观经济政策组合
在我国总供给与总需求对比已经发生了根本性转变的情况下,伴随着经济市场化程度的深入,需求不足尤其是有效需求不足将成为买方市场条件下的一种常态,扩大内需也必然将成为一种长期的宏观经济政策走向。因此,为扩大内需推行的扩张性宏观经济政策也将是我国今后一定时期内持续的宏观经济政策选择趋向。对于中西部地区来说,国家的扩张性宏观经济政策则应在“区域化”方面继续实行倾斜,必要时可以考虑将“全国一刀切”变为“针对不同的切入点用不同的力”,以扬长避短,让积极的效果更“积极”,使政策效应的局限性尽可能弱化甚至消除。
毫无疑问,扩张性的宏观经济政策通过加大国家投资力度可以刺激一部分社会投资需求,但投资需求的启动程度最终取决于居民消费需求的启动程度,所以,扩大内需的最终切入点在于启动中西部地区广大居民的最终消费需求,扩张性宏观经济政策对中西部地区效应的重点即在于刺激该地区居民的消费需求,进而扩大投资需求,拉动经济增长,促进经济结构的优化和经济增长质量的提高。而从刺激居民的消费需求来看,因为消费受到收入的约束,所以最终的落脚点在于刺激中西部地区低收入水平居民的收入。
1.实施有地区差别的扩张性宏观经济政策,切实提高中西部地区农民的收入
中西部与东部地区差距最突出的,是农民收入的差距,中西部地区的问题核心也是一个农民问题。因此,扩张性宏观经济政策的实施重点之一应放在增加中西部地区农民收入上。政策措施主要有以下方面:一是扩张性财政政策要与调整国民收入的区域分配相结合,加大对中西部地区的财政转移支付力度,加大对中西部贫困地区的扶贫力度,保证中西部农民收入的逐年增长,着力解决好收入差距过大的问题。二是借国家财政政策新增基础设施投资向中西部地区倾斜较多的机会,着重在农田水利、农村道路、电网等农业基础设施和小城镇建设等工程项目中,在条件允许的情况下多用当地的农民工,多搞以工代赈,多用当地乡镇企业产品,千方百计增加农民的现金收入。三是扩张性财政政策应在促进中西部地区农业产业化、提高农业的科技含量实现高附加值、高科技化和农产品结构调整、优化方面加大投入扶持的力度,从长远和根本上为农民收入提高创造条件。从而构造中西部农民收入不断增长的坚实基础。
2.完善中西部地区的社会保障制度,提高城镇下岗工人的收入
与东部地区不同,中西部地区的城镇社会保障制度的改革需要国家财政政策较多的支持。在社会保障的法制建设的配合下,国家的宏观财政政策应在对中西部地区的财政转移支付中对城镇社会保障予以更多的倾斜,尽快建立起覆盖面较广尤其是能够覆盖低收入城镇居民的社会保障体系,稳定他们的支出预期,扩大中西部地区的内需。
3.基础设施建投资继续加大“西倾”的力度,同时选好切入点
从拉动经济增长和调整经济结构的角度看,扩张性政策扩大国家投资的切入点仍将以基础设施建设为主。为了实现经济的均衡发展,在坚持市场和效益优先的原则下,今后国家财政基础设施投资的重点应当选择在中西部地区,不断加大“西倾”的力度。国家可以考虑通过财政发行国债的方式成立一个“中西部地区基础设施建设基金”,专门进行对该地区的基础设施投资。同时基础设施投资要选择好投资的切入点,一是加大对中西部地区农村的基础设施及配套设施建设,以启动农村市场;二是要选择对中西部地区经济具有战略意义的重大基础设施项目;三是选择对中西部地区区位和行业优势拉动效应较大的投资项目,如交通枢纽、经济适用房等;四是扩大基础设施投资同加快城市化进程相结合。
4.扩张性宏观经济政策的配套政策要跟上
宏观经济政策除了货币政策和财政政策之外,还包括产业政策、价格政策、就业政策、人口政策等。它们之间相互联系、相互影响。为了能够更好的发挥扩张性财政政策和货币政策对中西部地区的政策效应,国家必须在相应的配套政策的制定和实施上尽可能的做到与它们的同步协调和配合。
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