政策空间的表现形式与产生原因分析——以教育政策为例，本文主要内容关键词为：政策论文,为例论文,表现形式论文,原因论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，人们的言论和报纸、学术刊物的话语之中政策空间一词出现的频率很高，但是，对其语义都没有给出明确的解释，从文章内容来看理解也各有不同，有的着重于政策操作空间，有的是指政策执行过程中的自由裁量度，抑或是指“政策的空子”。而就目前检索到的文章来看，对这一问题国内学者的研究大多集中在某一具体政策空间的探索之中，但对于什么是政策空间并没有较为深入的理论研究。也许这被认为是一个“不说也明白”的问题。可往往是一种“集体的无意识”造成了人们研究的空白。本文以教育政策制定为切入点，试图探讨：政策空间的内涵是什么？它的表现形式和产生原因是什么？
一、政策空间的内涵
对于什么是政策空间，目前还没有一致的定义。从已发表的文献看，“政策空间”一词是由张凤合[1][2] 提出的，在引用托马斯·戴伊的政策界定“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”之后，认为政府选择什么作为、什么不作为、怎么作为、何时何地作为，存在着一个自由裁量度的问题。那么政策的自由裁量度、选择的范围、影响力的强弱等就构成了政策空间的基本要义。但是，并没有回答为什么要提出政策空间这一概念，以及到底什么是政策空间。
我们不妨先从政策本身的定义来做一个元分析，以探求提出政策空间的意义以及什么是政策空间。那么政策是什么呢？有的学者从政策的价值选择特性来定义政策。如美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（David·Easton）认为， “政策是对全社会的价值权威性的分配”[3]。弗雷德里希（C·Friedrich）则认为， 公共政策为政府的目的或目标，相似的是，哈罗德·拉斯韦尔（H·D·Lasswell）与亚伯拉罕·卡普兰（A·Kaplan）认为政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”[4]，希金森（M·Higginson）指出，“政策是旨在付诸行动的一种指针”；从这些学者的观点可以看出，他们认为政策的制定是一个价值选择过程，就是为了使价值在全社会范围内分配，也就是说，政府在选择对某一问题上的作为和不作为，是有一个政策的自由裁量度。另有一派学者从政府具体活动的角度来定义政策。夏坎斯基（I·sharkansky）主张，政府的重要活动即为公共政策；托马斯·戴伊则认为“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”[5]。对于这一定义， 知名政策学者詹姆斯·安德森作了一个评价，他认为这一概念不得要领，它不能充分地意识到政府决定的作为与事实上的作为有一定的差距。詹姆斯·安德森本人也对政策下了一个定义，这就是“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”。[6] 从他的评语及他本人对政策下的定义，说明他认为政策的作用不仅在作为与不作为之间，也表现在决定作为与实际作为之间也有一定的差距。从以上的定义可以看出政策有这样一些内涵：政策旨在实现组织（政府）的理想和目标，政策是由政府主导制定的，政府决定的作为与不作为都可以认为是政策，政策制定是一个价值选择的过程，政策兼具抽象性和具体性。
什么是政策空间，其意义和价值又是什么？政策制定的目的是为了实现政策目标，而政策目标的实现需要政策执行，政策执行过程中出现的执行活动及结果偏离政策目标的不良现象，称为政策失真。实际上，詹姆斯·安德森所认为的“政府决定的作为与事实上的作为有一定的差距”，其实更多的是政策执行过程造成的，而不是政策制定本身带来的，换言之，事实上的偏离是政策失真的表现。政策失真的原因是多方面的，但是主要原因是政策本身存在的缺陷、政策执行者以及政策执行的环境因素三个方面。[7][8] 政策失真是从政策执行方面对政策进行研究， 这将有助于政策议题的确定、政策制定和政策执行。研究政策空间，是从政策制定的角度研究政策主体的自由裁量度。政策实际上包括上位概念和下位概念，上位概念指理想目标，解决的是为什么做的问题；下位概念指计划、方案，解决的是做什么不做什么，什么时间、什么范围做，以及怎么做的问题。这也就是说，不管什么政策，也不管政策完善与否，由于政府职能的有限性，在政策所包含的具体计划、方案中必然存在着政策主体的自由裁量度，这个自由裁量度是客观存在。在当代各国制定公共政策的实践中，存在着两种政策制定模式，即开放性模式和封闭性模式。在封闭性模式中，政策是由获得公共权力授权的政府负责决策的，政府是唯一的政策主体。在开放性模式中，政府、政党、利益集团、政策研究组织、公民代表、大众媒体等都是接受公民委托的政策主体。政府在政策制定过程中占主导和中心地位，因为，各政策主体所表达的利益具有不同程度的局部性、冲突性，需要政府从更宏观的层面上对各方面的利益诉求进行均衡分配，即“政策是对全社会的价值权威性的分配”，而且各政策主体代表的利益也只有经政府认可后才能转化为现实，所以，政府决定做的或不做的事情才是政策。从以上的分析，我们认为政策空间（policy space）的基本内涵是指政府在选择作为和不作为、何时作为、如何作为及选择的范围及实施力度上的一个自由的裁量度。我们可以对政策空间下这样一个定义：政策空间是指政策主体在政策制定过程中对政策客体作用上的自由裁量度。
二、政策空间的表现形式
从我们对政策内涵和政策空间的界定来看，我们可以将政策空间的表现分为以下三种形式：
（一）政策主体选择作为与选择不作为之间的政策空间
政策主体选择作为是政策，这是毫无疑义的，但政策主体选择不作为同样是政策。前文我们提到了托马斯·戴伊对政策的界定，他以为公共政策就是政府所选择的作为和不作为，不作为同样是政策的一种形式。那么在政策作为和不作为之间就有一个空间，也就是什么时候选择作为和什么时候选择不作为存在一个自由的裁量空间。比如说，十多年前有人呼吁在所有学校实行建设标准化，但我国政府对这一问题采取了不作为的形式。并不是说政府不关心部分学校教学设施存在的问题，只是如果做出这一决定将使很多学校不合规定而关闭，从而使更多的孩子失去了上学的机会。直到现在，教育的标准化还只是在城市学校中才进入了决策者的视野，但仍没有强制性的方案出台。这一事例说明政策主体选择不作为同样是政策。因此在选择作为和不作为之间是存在一个政策空间的，对这一空间的有效利用是有利于国有的教育事业发展的。
（二）政策主体选择作为时机上的政策空间
政策主体已经深刻地认识到对某一问题进行政策干预的必要性，对这一问题已经列入了政策议题，但是由于政治、经济和社会发展水平的限制，很多事情人们意识到对其实行干预的必要性，但在实践中是难于行得通的。有一句俗语说“心有余而力不足”就是这一问题的写照。我们可以以全面实施免费义务教育为例来说明这一问题。义务教育在中国这样一个人口众多、农村人中占绝大多数和地理分布上十分广泛的情况下是一个非常巨大的系统工程。全国农村儿童的免费义务教育多年前人们就呼吁，但从经济上考虑，这笔教育经费将是一个庞大的天文数字，国家有没有这个能力承担，这是这政策制定者首先必须考虑之事，如果有这个能力，那么义务教育免费政策就能够出台。所以我国政府承诺在2007年正式实施农村义务教育免费的政策就是建立在从决定作为已经过渡到了能够作为这一政策空间的。
（三）政策主体在选择如何作为及选择作为的范围及实施力度上的政策空间
政策主体从决定作为到能够作为、从选择不作为到选择作为，政策已经进入了议事和日程。但在进入了议事日程的过程后，政策主体在选择如何作为及选择作为的范围及实施力度上仍然有一个自由裁量度的政策空间。这样的政策事例有很多，比如，高等教育入学考试政策的渐变、研究生入学考试和管理制度的改革，等等这样一些问题，就说明政策在选择上有一个时间性和空间性的、力度性的和维度性的空间。
三、政策空间产生的原因分析
笔者以为，政策空间之所以存在，有以下几个原因：
（一）政策主体价值取向的多元共存与整合性
政策主体价值取向的多元共存是源于政策主体的多元共存。在一个政策制定中，这些政策主体通过自身的组织化活动对公共利益进行聚合，并通过制定的政策方案表达出来。因此，这样的一个政策制定过程就是各政策主体的多元价值取向的集体选择整合过程。这些个体性的价值取向最后综合统一形成某一具体政策本身的价值取向。政策制定过程是多主体参与的过程，每一类主体都有自身的利益和价值取向，因此在公共政策的制定与实施过程中，不同主体之间必然产生多种多样的价值冲突。[9] 这种政策价值的集体选择，从目标到实践，本身就是一个存在着不同价值取向选择，因而这种不同价值取向之间的差距空间也就在所难免。此外，政策价值本身也存在一个内部空间。保罗·萨巴蒂尔（Paul.A.Sabatier）等提出“支持联盟框架（the Advocacy Coalition Framework,AFC）”认为可以把其分为三个层面的价值信仰：深层核心信仰、政策核心信仰和第二层面信仰。深层核心信仰主要是基本的规范和本体性原理，属于深核（Deep Core）；政策核心信仰是关于获得子系统中核心价值的基本策略和根本立场，属于“近核”（Near Core）； 第二层面信仰是工具性决策和搜寻必要信息以实现政策核心价值，属于次级方面（Secondary Aspect）。[10] 一般来说，这三个层面的变化并不是一致的，当某一政策子系统发生变化时，首先发生变化的是这一联盟的“次级方面”，如果它能成功应对子系统的变化时，则它的价值基本不变化；如不能则波及到“近核”层面，同理，“近核”也是如此，如不能成功应对则又引起“深核”的价值变化，在这个一步一步从“次级方面”向“深核”的运动过程中，政策空间得以调适。总之，由于政策主体在价值取向上存在的矛盾，最终形成了政策空间的出现。
（二）政策系统运行过程中的不确定性
不确定性是指在特定情景下各种情况都有可能发生。在政策问题认定、政策问题议程启动、政策制定和调整过程中，每个环节都存在着不确定性，这就影响到了选择作为和选择不作为，以及作为方式、时间和范围等。这就是政策空间存在的行动基础。
政策活动的不确定性是源于人的有限理性。诺贝尔经济学奖得主赫伯特·A ·西蒙（Herbert A.Simon）认为这种有限理性表现人们在知识的不完备性、预期的难题和行为的可行性范围[11]。以教育政策为例，不确定性表现在对信息不足上，政策主体不能够完全掌握所有的信息，政策总是建立在“不确定性”的基础上，这就为政策空间的存在创造了条件。同时，政策主体在寻求相关信息的过程中，有时甚至会增加新的不确定性因素。例如在研究生招生政策中，政府就对研究生招生的具体工作管得过细，从学位点、招生指标到培养规格、学科专业结构都由政府来管，在这种模式下社会对人才的需求主要通过招生计划来反映，但是由于教育影响的滞后性、社会各行各业对人才需求信息的庞杂性以及不同培养单位的相异性，政府无力很好地掌握和处理这些信息，因此，在政策制定过程中产生不恰当的政策空间也就在所难免了。在实际工作中，就出现了有的培养单位为了实现研究生教育的规模效益，总是尽量扩大招生计划，这就有可能导致培养质量下降。同时，研究生招生政策空间的不当也造成了毕业研究生供需、地区供求结构、学科专业结构等方面的失衡。
人们就是在这种悖论式的政策实践中寻求政策空间的合理范围。其寻求政策空间的结局不外有三：“其一，政策空间适得其所，无需调适，这是政策参与者最愿意看到的情景，是一种理想的状态；其二，政策空间已不合时宜，大量信息表明，在目前的状况下，要取得既定的政策目标几无可能，要达到满意状态，必须以对相应政策环节进行调整，于是政策参与者调动一切手段、资源寻求相关信息，通过民主、科学的渠道来调适政策空间，于是新的适合社会发展的新的政策空间出现了……其三，政策空间急需调试，相关信息说明某一政策的存在危及某种社会生活，但政策主体，尤其是制定者、执行者由于既得利益、积淀成本、政治成本、社会资源等方面的缘故，就是不调整、变更、终止某一政策…直到外部事件，特别是突发事件的发生打破了某一政策的相对平衡，政策空间的拓展和调适才得以进行”[11]。政策空间就是在政策主体的不断的信息寻求中得到拓展或调适的。
政策的不确定性还来自于政策的过程是每一个政策参与者的利益博弈的过程，不同力量的对比造成了不同的政策制定，政策空间在此过程中不断受到挤压或拓展。“国家制定和实施（教育）政策的根本目的是对不同主体的教育利益进行调整和分配。”[12]，国外学者约翰·金登（John W.Kingdom）甚至于把这些政策利益的参与者称之为“政策企业家（Policy entrepreneur）”，金登认为，若没有这次“政策企业家”参与政策过程，就没有政策空间而言。“就政策问题而言，政策企业家试图突出那些使其问题特别惹人注目的指标，力图获得的是某种特定问题的定义；就政策建议来说，他们通过撰写论文、提供证言、举行听证会、接受新闻报道、会见各种人士为新政策获得反应；就结合而言，他们准备自己最得意的政策建议或者对问题的关注，并且在有利时机提出来，这些政策企业家为了突出自己的问题和政策建议而进行那些持入的活动。”[13] 正是由于政策参与者的利益博弈，各种不同的政治企求形成了政策过程中充满了各种不确定性，他们在这一过程中通过各式各样的方法，为政策的制订创造了政策空间。
（三）政策效果的扩张与外溢性
政策效果的外溢性（Spillover）是指当某一政策在一个国家或地区得到一定程度的推广应用，它就会被作为一个成功的政策案例就被运用到本国其他地区或其他国家和地区，从而拓展了政策的应用空间。为什么会出现这样的情况呢？金登认为原因有三：第一，“有些政策企业家型的参议员提出了许多的立法，并且喜欢捞取创新的好名声。…因为第一个问题已经‘轰动一时’，并且成为倡议者的政治财源。”[14] 最后变成其他地方的政策参与者（金登称为政策企业家）就会为了赢得相同的政治资源，便纷纷在其它地区采取相似的行动以取得同样的政治资本。如研究性学习在中国，最早一批教育人士在中国的上海开始推广运用，造就了一批“研究性学习专家或指导者”，也在中小学中推广应用这一研究性学习，后为地方教育主管部门接受这一新的学习方式并成为上海地方性的教育政策。很快在其他地区就出现了类似的“研究性学习专家或指导者”，最后这批其他地方的倡议者又成新的“研究性学习专家或指导者”，在其他地方教育部门又把研究性学习作为促进教育发展的一个地方教育政策。最后，影响不断扩大，并被中央教育政策部分采纳，并提出在高中生学习中推广这一新的学习方式，并在学分上做出了规定。这就是教育政策效果的外溢性拓展了教育政策空间。第二，这种“溢出效应”一旦在某一领域成功后，就会经过立法等方式在该政策内改变这一政策的联盟的结构，“之所以会发生外溢，还可能是因为通过第一个确立原则的立法改变了有关这些政策的联盟结构。抵制变革的联盟被击败，为确立新政策而建立和发展起来的联盟可能会被调去参加其他战斗。…建立的联盟策略也会转移。”[15]这样造成了政策主体内部的分裂和分化，形成了新的相反或相似的政策，从而使政策的结构就发生了变化，也就相应地拓展了政策空间。如研究性学习最后被教育主管部门接纳，成为国家对高中学生教学和学习的要求，这样原来的一批反对者就退出争议，致力于其他学生学习相关政策的研究和开发了，使得研究性学习的教育政策在它的对立面或相似面得到发展，从面就拓展了它的政策空间。第三，对政策的争议也会在一定程度上加大政策的“溢出效应”，从而拓展这一政策本身的空间。如金登所说“第一次成功可以产生极其强大的外溢效应。政策企业家受到鼓舞而转向下一个问题，联盟被转移，从类比和先例中获得的论点也站稳了脚跟”。[16] 第四，“一个领域成功可以增加相邻领域的成功的概率。一个领域之所以向相邻领域外溢，是因为政治家发现骑上先前曾带来利益的同一匹马是有回报的，获胜的联盟可以转移一些新问题，而且人们可以根据先例进行论证”[17]。 这就是说某一政策也会在其他类似问题中得到应用或借鉴，从而也相应地调适了政策空间。
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