宁夏城乡建设用地增减挂钩存在的问题及对策研究
程 娟，强 妮，王 健，张丽娟
（宁夏自然资源勘测调查院，宁夏银川750002）
摘要： 本文分析了宁夏城乡建设用地增减挂钩的现状，提出了增减挂钩政策在实施过程中存在拆迁难度大、资金不足、耕地占补平衡难等问题，并从压缩拆旧区范围、提高拆迁补偿标准、完善制度等方面提出了对策建议。
关键词： 增减挂钩；问题；建议；宁夏
随着宁夏工业化、城镇化进程的加快，耕地保护与建设用地需求增长的矛盾日益尖锐，节约集约利用土地资源成为社会发展的必然选择[1]。然而，目前土地利用存在的突出问题表现为一方面是快速城市化进程中土地供给的不足，另一方面是农村大量土地闲置导致的资源浪费[2]。为优化城乡建设用地结构，推进城乡统筹发展，宁夏深入贯彻落实原国土资源部出台的城乡建设用地增减挂钩政策，开展试点工作，积极探索，结合实际，制定一系列制度，通过实施拆旧建新和土地复垦等措施，实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少，耕地质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。
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1 宁夏城乡建设用地增减挂钩工作实践
1.1 完善制度，规范管理
宁夏自2009年实施城乡建设用地增减挂钩，为进一步加强和规范此项工作，结合宁夏区情制定一系列办法。制定《宁夏城乡建设用地增减挂钩试点工作总体方案》，明确原则、目标、实施步骤方法及保障措施等；印发《宁夏城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（宁国土资发〔2009〕309号），规范项目管理和工作程序等；下发《关于推进全区城乡建设用地增减挂钩工作有关问题的通知》（宁国土资发〔2009〕503号），进一步明确了挂钩工作的目的、意义，规范了试点项目区实施规划的编制要求和上报审批程序；制定《宁夏城乡建设用地增减挂钩试点项目区竣工验收暂行办法》（宁国土资发〔2010〕150号），规范了试点项目区竣工验收工作，对试点项目区申请验收应具备的条件、提交的资料、验收的方式、步骤、标准做出了明确规定；编制《宁夏城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划编制技术要点》，进一步规范了实施规划的编制要求。制定《关于优化城乡建设用地增减挂钩项目管理助推脱贫攻坚的通知》（宁自然资发〔2019〕154号），进一步细化了挂钩工作要求。实施规划和竣工验收等方面的政策制度体系不断得到完善，为宁夏城乡建设用地增减挂钩工作的有序推进奠定了坚实的制度基础。
1.2 科学规划，严格审批
自2009年来，各试点项目区在专项调查的基础上，依据当地城乡社会经济发展的实际制定规划，统筹安排挂钩规模、布局和时序，提高挂钩试点工作的科学性和可操作性。坚持政府主导作用，所有项目区实施规划均由宁夏回族自治区人民政府严格审批。截止目前，宁夏共批准实施城乡建设用地增减挂钩项目62个，下达建设用地挂钩周转指标7.3万亩，农村拆旧区面积7.8万亩。已归还挂钩周转指标4.9万亩，安置农户3.6万户，并及时在城乡建设用地增减挂钩系统中对项目情况进行备案。
1.3 增减挂钩政策积极支持“十三五”易地扶贫
增减挂钩项目实施是依托自然资源部门，资金来源主要靠自筹，前期拆迁安置补偿和安置区建设资金需求大，而挂钩指标收益是由财政部分分配，可能导致收益资金无法全部落实到农民的拆迁补偿和安置区建设上。同时，一些地方政府盲目追求建设用地指标，忽视了农民的意愿，部分地方拆旧补偿不到位或补偿标准太低，影响了群众利益。
1.4 增减挂钩节余指标跨省域调剂助推脱贫攻坚
在实施城乡建设用地增减挂钩项目的过程中，结合交通、住建、农林、电力、水利等各类项目，统筹各类资金，将通过集中安置节约下来的道路、水电、网络建设资金投入到农民拆迁补偿及安置区建设中来，提高拆迁补偿标准，切实维护农民合法权益，分层次为农民提供就业和养老保障，让搬迁农民真正享受到挂钩工作带来的实惠[3，4]。
城乡建设用地增减挂钩政策最初的设计目的，是为了在推动社会主义新农村建设、改善农村居住环境的同时，利用农村居民点复垦获得的额外建设用地指标解决城镇建设发展的需求。但是，有些规划方案建新安置区图斑数量非常多，且分布零散，而拆旧区地块相对较少，更为集中。部分地方政府将增减挂钩政策作为解决历年来违法建设用地的一种手段，违背了这一政策的初衷。
2 宁夏城乡建设用地增减挂钩中存在的问题
2.1 拆迁难度大，影响项目验收
根据《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》规定，增减挂钩节余指标可以占用的耕地质量不得高于拆旧复垦出的耕地质量，以确保耕地质量有提升。但宁夏所有贫困县（区）均位于干旱少雨的地区，复垦的耕地多为旱耕地，质量较低，而购买指标的县（区）多位于引黄灌区，耕地质量较高。在执行节余指标在全区流转使用中，出现转让指标的县（区）复垦的耕地质量较低，而购买节余指标的县区所占用的耕地质量较高，无法满足耕地质量有提升的要求，如果要求另外落实耕地占补平衡，将导致节余指标难以流转，无法有效落实该利好政策。
2.2 资金不足，无法保障群众利益
为全面落实用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地搬迁工作，宁夏积极调查研究，制定具体措施，明确操作办法，因地制宜、因人施策，稳步开展“十三五”易地扶贫搬迁工作。从2016年至今，宁夏回族自治区人民政府批准贫困县“十三五”城乡建设用地增减挂钩项目20个，下达周转指标1.6万亩，安置农户数1.7万户，为助力宁夏“十三五”时期打赢脱贫攻坚战作出了重要贡献。
2.3 节余指标流转过程中耕地占补平衡难
自增减挂钩工作实施以来，拆旧复垦区一直按照“搬迁量少、搬迁成本低、复垦整理容易、增加耕地面积多”的原则进行。随着工作的不断深入，这种地块越来越少，拆旧空间越来越小，拆迁任务越来越重，拆旧成本越来越高，实施难度越来越大。很多方案前期设计不合理，通过土地利用现状库、土地利用总体规划库和影像库选取拆旧区范围，调研工作不扎实、不到位，甚至没有去实地调研，对农民意愿缺乏了解，导致实施过程中出现农户不愿搬迁，拆旧区部分地块无法拆除的情况，影响了整个项目的验收。
2.4 利用增减挂钩政策解决违法建设用地
方案缺点：OLT终端设备PON口需要重新规划，PON口下挂用户资料需核对及PON数据变更，工作量较大；需要按需升级更换客户终端，光交侧需要增配1：2的一级分光器，主干光缆需扩容；
3 宁夏城乡建设用地增减挂钩的对策建议
3.1 压缩拆旧区范围，严格指标使用
根据地方经济社会发展用地需求，科学编制规划，严格限制项目规模，不过分追求挂钩周转指标，适当降低拆旧复垦规模，制定详细的复垦计划，保证拆旧区复垦工作按期保质保量完成。对于个别确实无法拆除的地块可以直接予以核减，在备案系统申请撤销，方便项目规划和管理；对于政府不作为、使用建新指标不管拆旧复垦的不负责任做法导致项目无法验收的，项目直接予以取消，并对该地区进行规划指标核减。若涉及违法用地的，依法查处。
3.2 打好政策组合拳，提高拆迁补偿标准
为充分发挥城乡建设用地增减挂钩工作在统筹城乡发展和脱贫攻坚中的重要作用，宁夏下发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法（试行）》，有序开展城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂工作。宁夏五个深度贫困县（区）结合当地实际情况和地域差异，编制拆旧复垦安置方案。2018年，自治区批准红寺堡区、同心县、海原县、西吉县、原州区五个深度贫困地区实施跨省域调剂方案，下达2018年调剂指标共1200亩。通过与福建省进行节余指标交易，将获得指标调剂收益3.6亿元。该笔资金将有效巩固五个深度贫困县（区）脱贫攻坚成果，进一步推动实施乡村振兴战略。
3.3 特殊政策向贫困山区倾斜
国家层面对贫困县（区）增减挂钩项目给予特别政策，根据“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”原则进行复垦，不盲目追求所有拆旧区均复垦为耕地，可因地制宜，充分考虑地方自然条件和社会经济情况，将拆旧区纳入退耕还林，就地复垦为林地或者牧草地，建新区占用耕地不再另行要求耕地占补平衡。
3.4 完善制度，强化认识
完善《宁夏城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，制定实施细则，规范指导项目实施。严格批准项目实施，制定统一的验收标准，执行严格的验收制度，并建立增减挂钩动态监管巡查制度。加大宣传和教育培训力度，提高地方政府和相关人员对增减挂钩工作的认知度和认同度。
四环素类药物 有米诺环素（美满霉素）、多西环素（强力霉素）、美他环素（佐本能）、地美环素（去甲金霉素）等。此类药物是脂溶性的，进入皮肤后很容易引起光毒反应。
4 结论
在新型城镇化、工业化不断推进的过程中，城镇发展和耕地保护的矛盾日渐突显。城乡建设用地增减挂钩政策无疑是解决这一矛盾的创新性制度，在实施中带来正向绩效的同时，仍存在一些问题。各级政府要高度重视，调动全社会参与积极性，将各方利益统一起来，完善城乡建设用地增减挂钩政策，以达到优化城乡建设用地结构，提高土地集约利用水平的目标。
参考文献：
[1]何钊，王秀兰，文高辉，等.城乡建设用地增减挂钩项目农户参与程度及其影响因素研究 [J].水土保持研究，2016，23（4）：233-244.
[2]任平，吴涛，周介铭.城乡建设用地增减挂钩制度实施绩效分析与评价[J].中国农业资源与区划，2014，35（6）：25-30.
[3]上官彩霞，冯淑怡，陆华良，等.城乡建设用地增减挂钩政策实施对农民福利的影响研究[J].农业经济问题，2016：42-50.
[4]张帅.阜阳市城乡建设用地增减挂钩存在的问题与对策[J].农村经济与科技，2018，29（1）：251-253.
Study on the problems and countermeasures of the increase and decrease connection of urban and rural construction land in Ningxia
CHENG Juan et al
(Natural Resources Survey and Investigation Institute in Ningxia,Ningxia Yinchuan 750002,China)
Abstract: Thispaperanalyzesthe currentsituation ofthe increase and decrease of urban and rural construction land in Ningxia,and proposes that in the process of implementation,there are problems such as insufficient funds,difficulties in demolition and arable land balance,puts forward suggestions from the aspects ofcompressing and dismantling the old area,improving the compensation standard for demolition and rebuilding the system.
Key words: Increase or decrease;Problem;Suggestion;Ningxia
中图分类号： F301.2
文献标识码： A
文章编号： 1003-7853（2019）05-0015-02
作者简介： 程娟（1990-），女，汉族，硕士研究生，宁夏自然资源勘测调查院。
（2019-9-4收稿 M编辑）
标签：增减挂钩论文; 问题论文; 建议论文; 宁夏论文; 宁夏自然资源勘测调查院论文;