走向政府、市场和社会的良性互动——以计划生育管理机制改革为例，本文主要内容关键词为：互动论文,为例论文,计划生育论文,管理机制论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
治理理论是产生于20世纪90年代初期的关于政府、市场、社会关系的重要理论之一。该理论认为，政府与市场都存在着固有的缺陷：市民社会作为在国家和市场之外的“第三方”，既不能代替政府而享有合法的强制权力，也不能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置，但市场和政府又需要社会力量的补充。严格地说，治理不是制度，而是一种持续的互动。（注：俞可平：《权利政治与公益政治》，社会科学文献出版社2000年版，第113页。）只有在政府、市场与市民社会三者之间建立一个有效互动网络，逐步形成政府、市场与市民社会各司其职、各负其责的局面，才能高效增进并合理分配社会利益。目前的治理理论尚未成熟，并且是一个基于西方市场体制较完备和公民社会业已发展壮大的既定事实所提出的理论框架；但中国的政府和市场也同样存在固有的局限，我们不能放弃各种可行的治理努力。转型期的中国政府——市场——社会关系结构虽然迥异于市场经济、市民社会充分发育的国家，但也为治理理论框架的运用提供了新的场域。在人口与计划生育管理这一一直由强势政府完全控制的领域中，近年来的改革已经表现出走向治理的迹象。
一、传统计划生育管理机制及其变革
上世纪70年代末以前，我国计划生育管理运行的特点是对劳动力、人口实行计划配置，按地域、城乡、部门、社会阶层进行封闭强制管理，缺乏权益保护观念和社会服务色彩。传统中国的社会结构是家国同构格局；当时计划经济体制和社会力量的极其薄弱的背景，决定了惟有突出“强政府”才能对人们头脑里传统的生育观念和习俗形成有力的冲击，从而有效控制中国人口过快增长。因此，中国传统的计划生育工作采用强制的人口政策，通过人口计划、行政干预实现外部资源的整合，完全以降低生育水平、控制人口过快增长为目标。当时的政策效果是明显的，但我国生育水平的大幅降低（出生率由1970年的33.43‰降到1980年的18.21‰，总和生育率由5.81降到2.23，开始接近更替水平（注：张纯元：《中国人口政策演变历程》，http：//www.usc.cuhk.edu.hk/wk-wzdetails.asp？id=1402，2003年11月18日下载。））是不惜代价强行追求单一目标的结果。传统的计划生育政策和工作机制与当时的计划经济体制是一致的，属于“统治”型政策和机制。这一背景导致一些干部把群众当成单纯管理对象，采用单一的、甚至是粗暴的行政管理手段，如强迫一孩妇女上环、二孩妇女结扎，更有捆绑、拆房、赶走牲口、拿走饭锅等惩罚措施。成就背后是巨大的代价：许多地方干群关系紧张、法治观念缺失、人民权益被忽视。
在20世纪末，我国人口结构和变化趋势与70、80年代有了本质不同。在计划生育政策和社会经济发展的共同作用下，中国育龄妇女总和生育率持续地低于更替水平，实现了从典型的高生育率到典型的低生育率（即在更替水平以下）的变化过程。虽然高生育率时期所积累的巨大的人口基数使我国仍面临持续而大量的人口增长（现在年增1000多万），及其对资源、环境和经济社会发展的压力仍会加大，但最终人口增长的惯性将消失，我国会进入人口的零增长和负增长阶段。据多个研究机构的估计，20世纪末、21世纪初我国育龄妇女的总和生育率已经降到了1.8，非常接近发达国家的平均水平（1.6）（注：于学军：《中国进入“后人口转变时期”》，载《中国人口科学》，2000年第2期。国家计划生育委员会国家合作司：《第5届亚太人口会议中国国家报告》（2002年12月）。）。1.6～1.8的水平已经属于生育率的底线，一味强调低生育率会加剧如人口老化程度过高，劳动力短缺，社会保障负担过重等一系列问题。中国育龄妇女生育水平下降的空间已经有限。人口与计划生育管理的主要任务已从单一的人口数量控制，变成稳定低生育水平、提高出生人口素质、提供生殖健康优质服务的综合任务。
同时，我国面临着变化了的国际环境，1994年，开罗国际人口与发展大会通过的《行动纲领》提出了“生殖健康”（Reproductive Health）的概念。“生殖健康”包括三个组成部分，即“节育”、“权益”和“健康”，要求把“计划生育”、“妇女权益”和“妇幼保健”三方面工作结合起来。联合国将为年轻人提供信息、咨询和服务，降低高孕产妇死亡率，普及基础教育，促进性别平等；减少堕胎和治疗不安全堕胎对健康的影响，以及建立真正的伙伴关系视为落实开罗会议精神的必要措施（注：《联合国人口基金1999年报告》前言部分。）。这说明计划生育的内容必须大大拓展，内涵已发生重要变化，中国人口与计划生育管理同时面临着更多的机遇与挑战。一方面将中国计划生育工作纳入全球家庭计划和生殖健康的大格局中，有利于稳定低生育水平、提高人口素质、转变生育观念；便于引入先进的管理模式、服务手段、项目交流和资金支持，提高工作质量；也易于消除国际上对我国计划生育工作的误解。另一方面，如果没有政府结构和职能的深刻变革，现行计划生育管理体制、工作方法、服务质量及干部素质很难适应形势的发展。
在20世纪90年代，中国的社会、政治、经济和文化进入了转型时期。人口与计划生育管理机制最初脱胎于计划经济体制，与社会主义市场经济的开放性格逐渐不相适应，甚至在某种程度上成为社会和经济良性运转的障碍。市场经济需要法治精神、尊重人的权益。计划生育要在市场经济下生存和发展，必须与市场经济的法则相协调。旧的管理机制与社会力量的发展也产生了矛盾。计划生育的重点在农村，随着家庭联产承包责任制和推行村民自治形成的“乡政村治”格局，“政府”和“社会”关系不再完全是“政府”权威至上，“社会”有了相对的独立性。当然，“社会”的需求只是一种渐进的必然，对于自古就缺乏民主观念的中国来说，和政府强大的推动力相比，参与途径和公民意识的不足，使得当前民众的力量相对弱小，“强政府弱社会”的局面尚未根本改变（注：许昀：《国家意志与社会参与——“国家与社会”视角中的计划生育村民自治》，载《人口与计划生育》，2001年第4期。）。如果不对我国的传统计划生育管理机制进行深刻的变革，将直接影响市场机制的完善，损害可持续发展的战略，也使我国在国际环境中处于不利地位，甚至加剧某种合法性危机。
二、计划生育管理机制改革中的治理意义
现行的计划生育管理机制改革，遵循的是形成于20世纪90年代的“三三三二一”模式，即坚持“三不变”（坚持各级党政一把手亲自抓、负总责不变，现行计划生育政策不变和既定的人口控制目标不变）、落实“三为主”（计划生育工作要以宣传教育为主、避孕为主和经常性工作为主）、推广“三结合”（把计划生育工作与发展经济、帮助农民勤劳致富奔小康、建设文明幸福家庭相结合）、实现“两个转变”（在工作思路和方法上，由单纯的就计划生育抓计划生育向综合治理人口问题转变，由以社会制约为主向利益导向与社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的工作机制转变）、达到“一个目标”（控制人口数量，提高人口素质，改善人口结构，实现计划生育工作的良性循环，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调发展和可持续发展）。（注：石海龙：《计划生育“三为主”和“三结合”研究》，http：//www.cpirc.org.cn/yjwx/yjwx-detail.asp？id=105，2003年11月15日下载。）
开始于1995年县区一级的“计划生育优质服务”试点工作，引起了计划生育的统计考核评估机制、技术服务管理、人事制度等一系列的改革和创新。随着改革的深入，计划生育整个管理体制方面的滞后越来越突出。2001年初，国家计生委在全国12个省区的16个市县开展了计划生育综合改革试点，以建立和完善“依法管理、村（居）民自治、优质服务、政策推动、综合治理”的管理机制为主线，对计划生育的调控体系、导向机制、管理机制、服务体系、队伍建设、考核结构、监督办法等多方面进行全方位的改革；改革从“局部改进”过渡到“体制变革”，从“基层工作”向“上层管理”推进。尽管这一自上而下的改革并未达到初衷，但至少体现了国家、市场和社会的合作，体现了从“统治”转向“治理”、从“善政”转向“善治”的理念。首先，计划生育工作从强制管理转向管理和服务相结合，寓管理于服务之中，人的权利开始得到重视。其次，计划生育工作从单一措施转向综合措施，评估方式也有了较大改进。转向以质量为主导、兼顾生殖健康和人口数量的综合评估；群众满意度等服务指标开始成为考核内容（注：张汉湘《我国人口与计划生育工作考核评估的大体思路》，http：//www.sfpc.gov.cn/cn/news20021015—1.htm，2003年10月8日下载。）。第三，市场竞争机制被引进到人口与计划生育工作领域。强调建立和完善利益导向机制，利用经济杠杆，引导群众自觉实行计划生育。第四，公众和社会团体在计划生育管理中的作用受到高层的重视。另外，我们看到，建立高效率、法治化的公共服务体系已经成为计划生育改革的重要目标。近三年来，中央陆续颁布了指导十年计划生育工作的纲领性文件即中央8号文件、出台了《中华人民共和国人口和计划生育法》以及《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》等法律法规。法律法规的建立速度、涵盖广度、针对现实问题所提出思路的深度和改革的力度，都凸现了对效率和法治的追求。
无论出于保障人的权益、走向法治社会的考虑，还是出于将计划生育工作纳入可持续性发展总目标的考虑，或者出于融入全球化进程的考虑，政府的强制性政策都不能被当作长久之计。由人口和计划生育管理必备的治理前景出发，我们肯定上述进步的意义。这些进步表明即使不具备良好的初始条件，治理也可能在一定程度上被推进；即使是强势政府，也需要主动将统治转化为治理。但是过高估计上述进步的意义又是不恰当的。政府的主导推动缩短了新旧机制的过渡期，但就变革过程和变革结果而言，不能说政府、市场与社会的良性互动局面已经形成了。计划生育管理在改革中出现的进步迹象主要还是理念方面的，改革包含的政府——市场——社会三种工具的发展和运用还极不平衡。应用市场机制进行人口管理，需要建立计划生育管理机制利益导向机制，给予经济主体一定的激励与约束，使其可以从少生优生中获利，从而引导其从自身利益出发选择对计划生育有利的行为。利益导向机制由计划生育家庭的奖励和优惠政策，养老、医疗保险、生育保险、社会福利、社会救助、最低生活保障等有利于计划生育的社会保障制度以及对非法生育征收社会抚养费等众多“装置”系统构成。目前这些“装置”远未完善，且各级政府财政支持的可获得性、经济发展水平的低下或不均衡造成的政策封界（Policy Envelope）和政策执行中的随意性，会使市场机制的效力低下，难以约束个人的外部不经济行为。另一方面，社会团体参与计划生育管理虽然是大势所趋，但我国第三部门自身存在着合法性上的先天不足（注：高丙中：《社会团体的合法性问题》，载《中国社会科学》，2000年第2期。）。计划生育协会等组织带有明显的政府部门性质。自治组织忙于应付基层政府布置的行政事务，将群众视为管理对象，不能按照群众组织特点有效开展工作；专职人员缺乏活力和影响力，群众缺少参与能力和参与欲望，无力干预资源调配。有关人员甚至因自身利益，故意采取“愚民政策”，认为群众懂得越少越好管理，群众普遍缺少知情权、监督权；信息不对称导致更严重的逆向选择和合法性危机。
实现治理式人口与计划生育管理的过程将是长期而艰难的，但计划生育的基本国策需要持续坚持下去，就必然要进一步引入市场和社会力量，最终走向治理。计划生育管理机制改革中的进步迹象说明，政府有很强的意识和愿望，使统治型的机制让位于治理型的机制。但是政府与市场、社会之间的强弱分明，显然将制约实现治理的可能路径和进展速度。与其期望成熟的市场经济和成熟的市民社会成为现实后再有治理型的管理机制，还不如期望市民社会、市场机制在推进治理型管理机制的过程中不断发育壮大；这当然也意味着，政府将继续是改革的主导者，它要采取更具体、有效的措施，完备市场机制、培育社会力量，并使之在人口和计划生育管理中发挥作用。
三、政府、市场和社会良性互动
根据经济社会发展的实际需要，建立和完善经济与人口可持续发展的综合决策机制，扩大市场机制的应用范围和强度，缩小政府管制的范围，并逐渐使各种非政府组织和公民志愿者参与到人口管理工作中来；逐步形成一种政府、市场、社会的良性互动，建立符合中国社会主义市场经济发展要求和适应广大群众计划生育、生殖健康需求的管理体制，实现真正意义上的可持续发展。要实现这一点，只有在政府的主导下，主动引入市场和社会的力量，为市场机制和社会力量的发展提供广阔的空间，才能加速推进。因此，我们将目光聚焦于政府。
总的说来，政府需要简化、弱化直接操作的管理手段，将市场和社会能够自身解决的人口问题交由市场和社会解决。政府集中力量重点抓好在人口政策上的宏观调控（包括人口立法和经济协调）、综合决策与在微观上的公正裁决，保证人口监督执法到位和执法公平，真正起到“掌舵”和“导航”的作用；政府要加快人口计生工作财政投入体制改革，将其纳入公共财政，尽快形成以财政投入为主渠道的经费保障机制；加快建立利益调节机制，制定相关的政策推动保障的实施（如把商业性计划生育保险调整为政策优惠性的，建立人口与计划生育救助基金和计划生育困难家庭最低生活保障制度）；引进市场竞争机制，通过政府购买服务、招投标等形式，吸引多种性质组织共同参与人口综合调控和计划生育公共服务，不断提高管理和服务水平和质量，切实提高工作效益。必须进一步动员和吸引社会力量参与计划生育管理，将计划生育中一些社会管理、社会服务职能分离出来，转移给社区、企业、计划生育服务机构、计划生育协会和其他群众组织，从而达到政府和社会的双赢局面。
当然，在培育和引入市场和社会力量的同时，对政府决策机制、政府机构和计划生育部门的自身改革也是不可缺少的，如果不进行这样的自身改革，惰性和既得利益因素就会破坏整体改革进程。
如果以上的见解能与政府的实际改革措施耦合，而新的人口与计划生育管理机制能有良好的效果，也许就证明了在当代中国，治理非但是必要的，且是可能的。应该看到，与市场机制的不完备相比，我国走向治理的更大难题是社会力量、公共领域的缺失。但如果以此为理由拒绝走向治理，我们可能永远不能等来市民社会。计划生育管理机制的改革可能昭示一条实现治理的路径：政府主动培育市民社会的过程将导致一个融入社会的“有效政府”，也将导致政府与社会之间的合作主义（Corporatism）关系（注：郁建兴等：《中国民间组织的兴起与国家——社会关系理论的转型》，载《人文杂志》2003年第4期，《中国社会科学文摘》2003年第5期转载。）。虽然还缺少进一步的实践依据，然而现有的“一手抓权、一手建（协）会”的改革效果不佳，这强化了我们如下的看法：培育市民社会与管理机制改革可以同步进行，争取正反馈效应。相反，如果将市民社会发育与管理体制变革割裂开来，于政府与社会都是不利的。
注释：
⑨王名等：《中国社团改革——从政府选择到社会选择》，社会科学文献出版社2001年版，第99～100页。
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