全民教育：一项艰巨的任务——《2008全民教育全球监测报告》述评，本文主要内容关键词为：全民教育论文,述评论文,艰巨论文,报告论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年在塞尔加尔的达喀尔举行的世界教育论坛上，164个国家的政府同世界各地的合作组织共同承诺，到2015年大幅度增加儿童、青年和成人的教育机会，提出了全民教育六大目标。现在时间已经过去了一半，全民教育在全球范围的实施如何、目标又是否得以实现？ 《2008全民教育全球监测报告》 （以下简称《2008报告》）的出台分析了全民教育的成就与挑战，并指明了全民教育发展的方向。
一、全民教育取得的成就
全民教育从提出以来，就受到了各国政府、各世界组织和各非政府组织的重视，特别是2000年以来，全民教育取得了巨大的成就。
（一）2000以来全民教育取得的成就
1999年至2005年间，全球小学入学人数从6.47亿升至6.88亿，撒哈拉以南非洲以及南亚和西亚分别增长了36％和22％。全球失学儿童人数不断减少，特别是2002年以后的下降速度尤为显著。自2000年以来已有14个国家免除了初等教育学费，同时有三分之一左右的国家在2005年报告初等教育和中等教育实现了男女平等。2000至2004年间，针对低收入国家基础教育的援助翻了一番多。2000年对基础教育的资助为27亿美元，2004年达到了51亿美元，但是2005年又构，均置于权力机构之下，很少能发挥实质性的学术权力作用。因此，从总体上说，建国后我国高等学校内部在学校管理上学术权力和行政权力是失衡的，仍然是行政权力主导，学术权力发育不足、发育不良。具体表现在：
（一）大学内部的学术权力与行政权力的界限模糊
行政权力和学术权力常常交织在一起，造成分工不明，责任不清，导致行政权力与学术权力的相互越位。行政权力常常替代学术权力，以行政权力的方式管理学术事务，以至于包办学术事务。另一方面，由于学术权力的使用不当，学者在学术事务中观点偏颇、意见不一致，或在非学术事务中发挥作用的意志过于强烈等，同样会对行政权力的行使产生不利影响。学术权力和行政权力的相互越位和干预，不利于高校形成一个民主、科学、高效的管理运行机制。
（二）行政权力泛化
大学管理的“机关化”色彩过于浓厚，以行政权力干预或取代学术权力的现象比较普遍。行政权力对学术事务介入过多，忽视学者对学术事务的管理作用。大学内部行政权力的泛化必然造成对学术事务过多干涉，因此行政权力和学术权力的冲突是难免的。在高校中诸如学术委员会、教授委员会等学术组织，大多是作为咨询机构，大部分学术事务是由行政权力机构来决定，行政权力的泛用导致了行政人员与学术人员的冲突和对立。因此，有人说， “学术委员会是行政的附属工具”。
（三）学术权力的主体——教授及其学术组织的作用不突出
我国高校的校级学术委员会多由学校和院系以及职能部门的负责人组成，学术组织的成员构成存在着明显的缺陷。学校和院系领导虽然也是相关学科的专家，但在学术事务决策思维上多少带有行政色彩。另一方面，由于校务委员会、教代会制度不够健全完善，学者及学术组织缺少影响决策的制度化渠道，不能构成对行政权力的有效制约。在学校重大问题的决策中，学者及学术组织参与决策的途径和方式有限，学者及学术组织的权力得不到充分体现，影响了他们的积极性和创造性。
四、我国学术权力和行政权力关系模式的探索
（一）明确界定学术权力与行政权力的作用领域
科学认识学术权力在大学发展中的地位，充分尊重学者与学术组织在学术事务决策中的作用，确立学术权力在学术管理活动中的主导地位。明确划分行政权力与学术权力的界限，协调行政权力与学术权力的关系，建立制衡的管理机制。我国法律虽然明确规定了大学学术权力和行政权力的各自职责，如《高等教育法》第四十一条规定： “大学的校长全面负责本大学的教学、科学研究和其他行政管理工作”，第四十二条又规定： “大学设立学术委员会，审议学科、专业的教学、科学研究计划方案，评议教学、科学研究成果等有关学术事项”，但这些在现实中落实得还不具体。因此，在高校内部要明确划分两种权力的界限，防止行政权力代替学术权力，同时也防止学术霸气，避免从一个极端走向另一个极端。协调行政人员与学术人员的关系，主要是正确处理学术带头人与行政负责人的关系，使权力合理分化。无论是学术事务还是行政事务的决策都应吸收学术人员参加，以校长为首的大学行政人员主要负责大学的日常管理，保障大学有序运转。以专家学者组成的学术组织主要负责大学学术事务的管理，在学科设置、学术活动组织、专业人员引进等方面发挥主导作用。
（二）充分发挥学术权力在决策管理中的作用
学术权力参与高等学校管理这是由高等学校发展规律所决定的，也是各国高等学校的普遍现象。从我国高等学校的实际情况来看，学术权力参与学校管理无论是深度还是广度都很不够，这样，既造成学术权力与行政权力之间的失衡和不协调，同时，也不利于高等学校决策与管理的科学化和民主化，最终不利于高等学校的发展。加强学术权力在学校中的参与，首先，要更新观念，特别是高等教育管理部门与高等学校领导应深刻认识高等学校的基本特性，了解高等学校的历史与现实，认识学术权力在高等学校中的地位和作用，摒弃传统的行政管理的思维方式和行为方式。其次，要在体制上为学术权力参与管理定位，还学术权力在管理中应有的位置，使之制度化和规范化，以避免随意性。学术权力参与决策管理，不能只是以提意见、提建议的形式出现，应直接参与到咨询、决策、审议、监督、保证等主要环节。第三，要找到恰当的参与形式，不能主要依靠座谈会形式，应建立制度化的、有实权的稳定的形式，如各种委员会。委员会应有明确的章程，明确的议事范围，应实事求是，重实效，避免形式化。第四，在学术权力参与管理过程中，始终注意处理好学术权力和行政权力两个方面的关系。
（三）提升学术权力，淡化行政权力
我国高校普遍存在行政权力过于强大而学术权力过于卑微的现象，这种现象强化了高等学校的行政色彩，使高等学校丧失了其存在的本质意义，影响了我国高校学术活动的发展。在我国要提升学术权力，首先要扩展学术权力的内涵。长期以来，我国高校对学术权力的界定过于狭窄，导致学术权力在高校发展中话语权的丧失。一般认为，学术权力包括学术自由、良好的学术环境、个人开展学术研究，等等。其实学术权力的内涵很丰富，范德格拉夫在其《学术权力》一书中，将课程设置、招生考试、教师聘用、科学研究等广泛的领域都纳入学术权力之中。在我国，这些领域基本上还在行政权力的控制之下，学术权力难以提升。因此，科学地划分行政系统与学术系统，让学术权力主导学术活动，是提升学术权力，淡化行政权力的第一步。其次，要发挥教授群体的作用。我国高校事务工作主要由党政合一的领导班子来组织和推动，回落到了37美元。正是由于各国政府和捐助方更为重视正规初等教育，普及初等教育和实现教育两性平等又向前推进了一大步。
（二）全民教育六大目标的实施情况
根据全民教育发展指数（EFA Development Index），在129个国家或地区中，51个国家已经实现或接近实现最易量化的“四项全民教育目标” （基础教育普及率、成人识字率、两性平等和教育质量）。53个国家正处于中间阶段，25个国家远远没有达到全民教育的整体目标。
第一是幼儿保健和教育方面：儿童的死亡率下降，但是大多数国家没有采取必要的政策措施来呵护和教育3岁以下儿童。为3岁及3岁以上儿童开办学前教育的情况有所改善，但这类教育在撒哈拉以南非洲和阿拉伯国家依然很罕见。
第二是普及初等教育方面：2000年以来，在203个国家和地区中已经有95％的国家和地区推行义务教育法。1999年至2005年间，全球净入学率从83％升至87％，增长速度远远快于1991年至1999年。虽然全球的入学率增长速度快，但是地区之间还是存在极大的差距。这一期间的失学儿童数量减少了2400万，降至7200万。
第三是青年和成人的求学需求：部分国家政府制定了非正规教育持续办学的国家框架方案，家庭调查表明非正规教育依然是最贫穷国家众多弱势青年和成人的主要求学途径。
第四是成人扫盲方面：发展中国家的成人识字率从1985至1994年间的68％提高到1995年至2004年间的77％。近10年来，中国在减少成人文盲绝对数量方面的进展巨大。
第五是男女平等方面：到2005年，有59个国家实现了初等教育和中等教育的两性平等，75％的国家在初等教育领域实现或接近实现两性平等，47％的国家在中等教育领域接近实现两性平等。
第六是教育质量方面：1999年至2004年间，大多数国家的小学毕业班续读率有所提高。自1999年以来，撒哈拉以南非洲以及南亚和西亚的师生比率有所改善。
（三）全社会对全民教育所做出的努力
全民教育成就的取得是所有国家政府、各国际双边和多边组织以及各非政府组织共同做出努力的结果，是全球、全社会共同努力的结果。
1.教育投入：1999年至2005年间，除北美和西欧外，50个国家的教育开支占国民生产总值的比例有所增加。撒哈拉以南非洲以及南亚和西亚地区的公共教育开支年增长率在5％以上。全球对基础教育的资助在2004年达到了51亿美元，这些资金的增加主要惠及低收入国家——这些国家在2004年和2005年平均每年获得31亿美元的资助。
2.教育政策的制定与实施：各国政府的教育政策包括推动全纳教育、提高教育质量和加强融资等。具体做法如免除学费、实施全纳教育、增加女教师数量、提高教育待遇、开展低年段母语教育等。同时，各非政府组织和国家组织也为实施全民教育群策群力，在加大对教育援助的同时也同政府合作制定、执行并监督教育政策。
二、全民教育存在的挑战
（一）教育投入依然不足
据联合国教科文组织的调查，在94个国家中，只有16个国家法不收取初等教育的学费。学费成了很多国家贫穷家庭出身的学生辍学的主要原因。很多国家组织和发达国家都加大了对贫穷国家全民教育的资助。根据目前的形势来看，假如承诺可以兑现，针对基础教育的双边援助到2010年有望达到平均每年50亿美元。但即使将多边援助包括在内，赞助总金额仍远远低于实现全民教育所需的每年110亿美元。
（二）教育的地域发展不平衡
全民教育发展的地域不平衡问题是一个不争的事实，而且这种不平衡还有进一步扩大的趋势。教育的地域发展不平衡不仅表现在国家与国家之间、地区与地区之间，还表现在一个国家内不同地区之间的差距不断拉大。联合国教科文组织的全民教育发展指数（EFA Development Index）表明，51个国家（占全部样本的40％）的全民教育发展指数值为0.95或更高。这些国家包括北美和欧洲的发达国家，也包括取得较大进展的除南亚和西亚以外所有区域的各个国家。25个国家（全部样本国家的五分之一）还远未达到实现全民教育的目标，其指数低于0.80。
（三）幼儿教育发展不受重视
全世界的幼儿保育和教育开展情况参差不齐，有的国家的幼儿保育和教育几乎是一片空白。2006年联合国教科文组织发布的《2007全民教育全球监测报告》就以“坚实的基础：幼儿保育和教育”为题，足见幼儿教育在全民教育发展中的重要性和战略性地位。全民的计划能够改善儿童的健康、营养、福利和认知发展，并有助于儿童为进入及获得初等教育做更好的准备工作。自1995年以来全球5岁以下儿童的死亡率已有所下降，但是在撒哈拉以南非洲该比率却仍然居高不下。2005年，5岁以下儿童的死亡人数近1000万名，其中大多数为发展中国家的儿童。事实上，多数的死亡可以通过执行基本保健服务和儿童营养计划来预防。针对3岁以下儿童的各项计划设计营养、健康和认知方面，这对儿童的福利带来积极影响。但是，世界上只有53％的国家制定了此类计划。这从一定程度上反映了国家在幼儿教育方面的缺失，很多国家政府通常将幼儿保育和教育视为家庭或者父母个人的责任。另外，幼儿教育的发展也存在区域不均衡和师资严重不足的问题。
（四）教育质量低下
教育的数量和质量是一对难以解决的矛盾。受教育人数的上升并不代表所有受教育的人都接受到了良好的教育。教育质量是全民教育的核心，课堂上的教学情况对于儿童、青年和成年人未来的生活的好坏是至关重要的。2000年的《达喀尔行动纲领》提出要“全民提高教育质量，确保人人都能学好，在读、写、算和基本生活技能方面都能达到一定的标准。”来自国际和区域评估的大量证据表明，发达国家和发展中国家在学习成果方面的进展都非常缓慢。国际学生成绩评估计划（PISA）2003年阅读评估发现，一些经合组织国家中，20％或更多的15岁儿童的阅读熟练程度仅达到最低，甚至更低水平。着手开展国家学习评估的政府数量日益增加：2000至2006年81％的发达国家、50％的发展中国家和17％的转型期国家至少开展了一项评估，与1995年至1999年相比，增长了很多。这一趋势表明，各国政府开始越来越关注教育质量问题。
（五）扫盲形势严峻
识字是人类的一项基本人权。识字不仅是实现全民教育的根本，更广泛的说还是减少贫穷的根本之所在。在1985至1994和1995至2004年期间，全球成人识字率从76％升至82％。南亚和西亚及撒哈拉以南非洲地区（分别为59％）、阿拉伯国家和加勒比海地区（分别为71％）的成人识字率仍低于世界平均水平。世界上超过四分之三的文盲分布在15个国家，其中包括孟加拉国、巴西、中国、埃及、印度、印度尼西亚、尼日利亚和巴基斯坦。其中，中国的扫盲运动有了长足的进展。在1985至1994年间，中国的成人文盲数量下降了9800万，成人识字率上升到了91％。但是从全球而言，成人扫盲运动的形势还是很严峻。
（六）教育两性差距比较大
全民教育中的两性平等问题一直备受关注。2005年，在接受调查的181个国家中只有59个国家在初等和中等教育方面达到男女平等的目标。2000年，全球尚有1.04亿失学儿童，其中大多数为女童，有8.06亿成人文盲，其中近三分之二是妇女。2005年，在全世界188个能收集到数据的国家中，118个国家的初等教育已实现性别平等的占63％。而中等教育实现性别平等的国家仅为37％，高等教育则不足3％。
（七）师资严重缺乏
全民教育的具体实施关键在于教师。倘若没有足够受过良好培训的教学队伍，则不可能实现全民教育的目标。1999至2005年间，全世界初等教育教师数量增长了5％，即1300万名教师，其增幅略低于初等教育入学率的增幅（6％）。并且有大概24个国家的师生比率高于40∶1，这些国家大多数为撒哈拉以南非洲国家。很多国家都缺乏有经验的正式教师。2005年，全世界初等教育系统中雇用的教师人数为2700万人，其中东亚所占份额超过了三分之一。据联合国教科文组织的统计，在全世界范围内，到2015年之前需要雇用超过1800万名新教师。艾滋病等流行病的流行造成了很多非洲国家教师的离职，据报道，2000至2002年间坦桑尼亚联合共和国42％的死亡教师与艾滋病毒或艾滋病有关。撒哈拉以南非洲国家的新教师需求量最大，面临的挑战最大。要实现普及初等教育的日标，这些国家除了教师替补所需的210万新教师外，教师的总量必须从2004年的240万增加至2015年的400万。
《2008报告》通过对有相关数据的国家进行预测显示，如果不能进一步加快全民教育的实施速度，全民教育的目标可能不能按时实现。主要表现在： （1）86个国家中，尚未实现普及初等教育目标的58个国家将不可能在2015年之前实现目标； （2）在101个国家中，72个国家将无法在2015年之前实现成人文盲率减半的目标； （3）在113个未能在2005年实现初级和中级教育中两性均等目标的国家中，只有18个国家有可能在2015年之前实现该目标。
三、全民教育发展的展望
全民教育是一个完美的教育理想。全民教育的实现是一项艰巨的全球性任务，需要全世界所有国家、双边组织、多边组织、非政府组织以及所有个人的共同努力。2000年的达喀尔2015年目标的进程已过半，全民教育的实施情况却不容乐观。全民教育仍然任重而道远。联合国教科文组织总干事松浦晃一郎在《2008报告》的前言中说到，全民教育发展的方向是正确的，对于全球7200万失学儿童来说，对于不具备基本读写能力的五分之一成人文盲来说，时不我待；对于全民教育，我们决不能失败。
全民教育的进一步发展需要全世界的共同努力，特别是各国政府的承诺和实现承诺的实效性、持续性的行动。在全球层面上，全民教育优先发展的地位应该保持不变；对于各国政府来说，应当承担实现所有全民教育目标的责任；对于双边和多边机构来说，应当增加提供给全民教育（特别是基础教育）的援助金额并实现援助方式的多样化；对于公民社会组织来说，应当对公民倡导全民教育并且对政府和国际社会实施问责。
以“在2015年之前实现全民教育我们能做到吗？”为题的《2008报告》的出台在于敦促各国政府和人民：只有政治目标和政治承诺才能推动全民教育进步，全民教育需要持续性的强有力的行动。尽管全民教育的目标很难实现，但是我们仍然必须坚定地走下去。
标签：行政管理学论文;