干部制度改革的政策思路，本文主要内容关键词为：制度改革论文,思路论文,干部论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深化经济体制改革必须适时推进干部制度改革。本文拟从经济学的角度做一些分析，并提出相应的政策建议。
通过政府机构改革来精简干部队伍：关键措施是强化财政硬约束
我国行政机关臃肿，人浮干事，办事效率低已成为经济体制改革的一大桎梏。与世界各国相比，我们的政府机构显得尤为庞杂。世界上一般国家部一级单位约20个，而我国却有近50个部、委、办、总局，加上由财政供养的部一级行业协会、总公司、研究机构，共计达100多个，部内司局设置也是其他国家的二、三倍以上。如果从地方政府机构设置的情况看，庞大程度就更为严重，事实上，无论发达国家，还是其他发展中国家，其地方政府的职能部门都很少，以管理经济的职能部门为例，一般都只是设有财税局、经济局和公用事业局等几个，而我国管理经济的职能部门却多达十几、二十个。行政机构庞大不仅使机构从业人员繁多，造成财政负担沉重，而且直接阻碍了政企分开的进程，影响了市场经济运行的效率。
行政机构多、冗员多是导致近几年我国财政连续出现赤字的重要原因。在许多县市，财政支出的70%以上用于发工资，个别县全部财政收入用于发工资都不够。
在国民经济发展过程中，由于许多矛盾的症结都出在我国政府机构过于庞大的问题上，因此，必须下大决心深化政府机构改革。事实上，对改革政府机构，党中央和国务院历来都很重视，自改革开放以来，先后于1982年、1988年和1993年进行了三次较大规模的调整，并没有取得令人满意的效果，改革始终没有跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”周而复始的怪圈。究其原因，是由于我国过去所进行的政府机构改革，是按照“拆庙赶和尚”的思路进行的，实践证明，这并不是一个可行的办法。因为强行地拆掉某些机构必然会触动某些部门的利益，引起一大批利益直接当事人的反对。特别是在目前政府的社会管理职能和经济管理职能、所有者职能和经营者职能没有完全分开的情况下，如果操作稍有不慎，便极有可能引发社会政治生活和经济生活的混乱。与此同时，通过“拆庙”的办法硬行“赶和尚”，也不符合市场经济通过市场配置资源的原则，而这一作法本身也欠缺公平，因为这些“庙”里的“和尚”在当初是由国家计划配置的，其中也不乏许多优秀和尽职的干部，把这一大批人推出政府机关，这不仅会使我们的干部队伍蒙受损失，并且弄得不好极有可能影响社会稳定。
政府机构改革的突破口在哪里呢？笔者认为，可以通过先“合庙”的办法来精简机构；再通过硬化财政约束来赶“和尚”，由于我国政府机构中存在的主要问题是部门重叠、职权交叉、机构设置过多、分工过细等，因此，在减少机构数量上，一个可行且阻力最小的办法就是“合庙”，即按照市场经济对政府职能的要求，有计划地调整和优化政府的机构设置，对那些职能相近，职权交叉的管理部门，应坚决进行合并和集中，合并和集中后的国家部委一级机构应控制在30个左右，地方一级机构不应超过20个，国家须根据市场经济的要求重新界定这些宏观调控主体的职能，在各调控部门之间建立起目标一致、职责明确、分工合理、配合协调，相互制约的运行机机制。
我国政府机关工作人员越裁越多，除了近年来机构有增无减的原因外，一个重要的因素是国家财政对行政支出预算的软约束，要切实精简政府工作人员，只有遵循市场经济规律，采取利益约束的办法，以部门为财政支出单位，实行财政包干制，具体地说就是财政按照“合庙”后的合理编制拨付工资总额，至于工资总额如何再分发到各职员手中，则由各部门自己掌握。财政对政府各部门实行硬约束，增员不增工资总额，减员也不减工资总额，这样，把裁员的任务通过利益约束的方式下放给各部门，而各部门在这种情况下，便不会有增人的积极性，如果“粥少僧多”，则会促使部门主动地用“竞争上岗”的方式裁员。
通过三推双考来优化干部队伍，关键措施是让“一把手竞争上岗”
目前，我国干部制度中存在的较为突出的问题主要有两个：一是一把手缺乏监督。一把手的权力几乎不受制约或受制约的程度很小，从而使得滥用职权和腐败行为的发生在所难免。一把手缺乏监督直接构成了腐败现象屡禁不止的制度根源，第二个突出问题是干部队伍缺乏活力。干部的选拔任用没有形成规范有效的机制，干部能进不能出，能上不能下，干好干坏一个样，从而极易形成办事拖拉、效率低下的官僚作风。与此同时，在这种既无内在动力，又无外在压力的情况下，干部的主动性、积极性难以得到充分调动，聪明才智难以得到最大程度的发挥，从而给国家工作造成巨大损失。
为着解决当前干部制度中存在的问题，近年来各省市都进行了一些积极探索，其中最引人瞩目的举措是竞争上岗。但从各地的实践来看，现行的竞争上岗制度所涉及的对象仅仅只是各机关厅局级以下的副职岗位，比如副厅、副处等职务，而正厅、正处等正职领导仍由上级组织部门选派。这样，使得目前的竞争上岗方式在实践中存在着三个方面的缺陷：一是不能解决一把手竞争上岗和缺乏监督的问题。正职领导在事实上是游离于竞争和监督之外的。
如何进一步改进现行办法使其能在实践中弥补上述缺陷呢？我们认为，关键是要对当前以竞争上岗为特征的干部选拔任用机制进行突破和创新，其具体思路是：把对正职进行选派，对副职实行竞争上岗的干部选拔任用机制改革为对正职实行竞争上岗，而所有的副职则由正职进行聘任的干部选拔任用机制。上级主管部门只负责各单位第一把手的双推双考、竞争上岗工作，并规定出该岗位的任期，至于各单位职的选拔和任用，则由连任期内的单位第一把手根据自己的要求进行聘任，上级组织部门只对其选聘工作进行监督和审核。
由于各单位的正职领导人实行双推双考、竞争上岗，从而使第一把手缺乏监督和竞争的问题得以根本解决，任期的限制更是加强了对各单位主要负责人的约束，从而使得腐败形成的制度根源可望消除。
通过建立公职金制度来激励和稳定干部队伍；关键措施是推行物质生活待遇货币化
加强监督，对公职人员无疑是一种有效的、必要的约束。而这种约束却存在两个难题：一是巨大的成本。无论党内监督还是社会监督，一旦发现某公职人员有腐败行为，从调查取证到立案惩处都需要支付巨大的费用；二是巨大的损失。由于监督通常只能是过程中监督和事后监督，因此即使发现某人有渎职失职或贪污受贿行为，尽管我们也可以对其当事人予以行政处罚和法律制裁，但他所造成的经济损失却难以挽回。因此，促使国家公职人员勤政廉政，除了加强监督以外，还应该强化激励机制，从积极方面引导广大公职人员敬业务实，拒离防贪。
强化对政府公职人员的激励，现行的作法主要是对有突出政绩的干部实行晋级提升。这种“以官作奖”的办法，虽然可以鞭策一部分干部积极进取，但对大多数公职人员来说，都不是一种有效的激励措施。因为能予以提升的毕竟只能是少数，而大多数人都不可能得到这种机会，如果公职人员一旦提升无望，那么他们工作的积极性从哪里来呢？所以，从经济学的角度来看，对公职人员的激励，重点应该放在物质利益的激励上。科学的利益激励机制，可以把外在的强制变为内在的驱动。马克思曾经说过，人们奋斗所争取的一切，都同他们的物质利益有关。近十几年来，由于经济改革成效显著，社会各阶层收入都有较大提高，但公职人员的工薪收入涨幅却不大，使其在社会上的经济地位相对降低。这不仅挫伤了公职人员的积极性，影响了队伍的稳定，而且由此产生了一系列贪受贿、权钱交易等消极丑恶现象。因此，提高效率，根除腐败，当务急是进一步强化对公职人员的利益激励。
实行所谓的“高薪养廉”，普遍提高公职人员的工资水平，有可能引起干部与群众的对立。公职人员涨工资，企业职工怎么办？如果企业也跟着涨工资，那么结果必然是水涨船高、比例复归。这样，涨工资一方面对公职人员起不到激励作用，另一方面还有可能诱发通货膨胀。可见，对公职人员实行利益激励，用简单的涨工资的办法并不可取。
我们认为，可以通过建立一种干部“公职金制度”来实行机制创新。其基本思路最：1.由政府出面，为所有公职人员在银行设立“公职金个人帐户”，并根据贡献和收入对等的原则，按公职人员的不同职级较大幅度地提高相应的职务津贴水平。2.为了把当前激励和长远激励结合起来，可以把公职人员提高后的职务津贴分为两部分，其中一少部分随工资逐月发放；另外一大部分作为勤政廉政抵押金记入政府为其设立的公职金个人帐户，并应规定，记入个人帐户的这部分公职金、只能在将来公职人员退职或正常离职时才可一次性提取， 如果公职人员在任期内因贪污受贿。渎职失职或违反党纪国法被开除公职的，则该款项全部没收上缴国库；3.公职金制度一旦建立并启动，政府还应明确规定，今后公职人员退职或离职，只能一次性领取记入本人帐户的公职金，不得继续享受现行干部的终身物质生活待遇。
在我国目前建立这种局部干部公积金制度，不仅有必要，而且完全是有可能的。由于这一办法能较大幅度地提高了公职人员的职务津贴，而且还把津贴的大部分记人个人公职金帐户作为干部勤政廉政的长期抵押金，这必然会对广大公职人员产生巨大的激励和约束作用。同时，也正是由于这种提高的职务津贴并没有全部随工资发放，所以也不会导致干部工资攀比而引发社会总需求膨胀和物价上涨。此外，由于实行公职金制度后公职人员退职不再保留干部待遇。这样，政府就可以把原来准备为退职干部提供的物质生活待遇货币化，以此来抵补公职金的开支，因而不会增加财政的经济负担。