摘要：土地利用规划是规划体系中最基本最重要的规划之一，当前随着“多规合一”的提出，与之相关的各种问题也引起了各级政府和学术界的广泛关注。本文通过对“多规合一”的核心、重点、本质的解读，分析了土地利用规划与其他规划之间的矛盾，进而对“多规合一”体系下土地利用规划的改革进行了探讨。
关键词：多规合一；土地利用规划；改革
国家发改委等四部委于2014年8月联合印发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号），并且部署了“多规合一”的试点，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等空间规划的融合和协调，为我国改革规划体制提出了决策支持。同时，“多规合一”的提出，也为我国土地利用规划的改革指明了方向，为土地的利用规划和管理决策等提供重要的依据和理论指导。
一、对于“多规合一”的解读
（一）“多规合一”的核心
“多规合一”的核心在于从优化区域空间的战略高度出发，统筹协调各项规划，使其能够科学引导土地资源的优化配置，真正实现土地资源集约节约利用，并使多项规划在空间上具有同一性、在功能上相互融合、在发展过程中协调一致。
（二）“多规合一”的重点
“多规合一”的重点在于协调各规划之间的关系，推进总分有序、层级清晰、职能精准的规划体系的形成。“多规合一”的重点同时也是难点，虽然目前我国“多规合一”取得了一定的成就，但依然存在一些现实问题。因此，“多规合一”的重点也在于统筹协调“多规”之间的矛盾，促进“多规”的融合，真正实现“一本规划”“一张蓝图”。
（三）“多规合一”的本质
“多规合一”的本质应是一种规划协调工作而非一种独立的规划类型，是基于城乡空间布局的衔接与协调，是平衡社会利益分配、有效配置土地资源、促进土地节约集约利用和提高政府行政效能的有效手段。因此，应建立长效的工作机制，在确定规划期限方面，以协调各行业规划期限为主，并与上下级的行业规划期限相衔接，进行规划动态更新，定期调整总体发展思路。
二、土地利用规划与其他规划的矛盾
由于不同的规划其编制部门、编制依据、技术思路、思想观念、评价标准、数据基础、侧重方向以及规划目标、规划内容、规划期限等方面均存在较大的差异，导致各种规划在实际应用中存在着分歧和矛盾，严重影响规划的实施。
（一）土地利用规划与经济发展规划之间的矛盾
经济发展规划为土地利用规划的编写提供依据，经济发展规划中的有关生产力布局、国土整治、人口、资源的利用和重点建设等部分的发展计划与土地利用规划密切相关，土地利用规划依据经济发展规划来确定规划目标、相关各类用地的规模和布局等。
土地利用规划与经济发展规划之间的矛盾主要表现为：土地利用规划经过反复的研究，土地利用规划中某些或某类用地的部署上仍然不能满足长远经济发展的需要。此外，经济发展五年规划的指标确定与土地利用规划的布局难以衔接。
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（二）土地利用规划与城市规划之间的矛盾
1.规划主体缺乏交流协作
在我国当前的国民经济发展体系中，土地利用规划和城市规划的编制是由不同的行政主管部门来完成的。在编制的过程中，各行政部门各自为政，缺乏有效的交流沟通和协作，就导致各规划由于编制部门的视角不同，规划的导向不同等，出现规划之间的不协调、错位缺失以及脱节等。
2.规划依据和基础数据不一致
土地利用规划和城市规划由于规划目的、规划内容、规划重点等的不同，对于规划编制依据和采用的基础数据也不同，尤其是基础数据的侧重点、分类、标准等的不统一，使得土地利用规划和城市规划相关内容之间难以实现协调和对接。
3.规划空间布局存在明显差异
土地利用规划和城市规划编制时期长，造成实际中往往是“规划赶不上变化”，造成空间布局的冲突，使得两部规划之间各类用地在空间布局中相互交叉和错位，难以协调统一。
实际中，通过叠加土地利用规划和城市规划发现，二者不一致的图斑数量较多，形成面积范围较大的冲突区，既有城市规划超出土地利用规划允许范围的建设用地面积，又有土地利用规划允许建设范围内，但是城市规划没有纳入建设用地范围的区域，这种规划区域的空间错位和易位，导致建设项目的选址和落址存在很大的困难，在很大程度上也削弱了土地利用规划和城市规划的意义和效率。
三、基于“多规合一”体系下土地利用规划的改革
（一）规划依据信息、数据共享化
信息数据依据不统一是多规合一发展中的一大难题，因此，土地利用规划应积极主动的将编制规划依据的信息共享给其他规划的编制部门，促进“多规”统一的信息共享平台的构建和实现，减少因数据基础不统一而造成与其他规划的不协调。
（二）加强与其他规划部门的沟通交流
由于各规划由不同的行政部门自主编制，因此，由于编制部门的不同，各规划部门都是从自己的角度出发，侧重点各有不同，因此，土地利用规划在编制的过程中，要与其他部门进行沟通和协调，让其他的部门也参与其中，对于其他部门提出的建议和想法应当仔细斟酌，取其精华，促进“多规合一”，减少“多规”之间的冲突。
（三）建立规划评价、监督机制
制定规划评价机制、监督机制的原则、程序等，组织构建专门的评价小组，评价可分为编制评价和实施效果评价两部分。建立统筹规划全过程的动态监督机制，以确保规划编制过程的科学合理，督促其对不合理之处做到及时调整。在规划的实施过程中，有效的动态监督能保障规划科学合理的实施，并及时发现问题，进而应对问题，解决问题。
（四）对规划进行实时的修改和调整
当前，我国土地利用规划的期限较长，在新一轮规划编制之前，实施中的规划会出现一些与实际情况不符的问题，因此，对于与城市规划等其他规划产生的矛盾、土地利用规划实施中出现的问题，进行仔细的分析和综合考量，对规划进行实时的修改和调整，以使规划能很好的发挥其作用。
参考文献：
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[2]樊森．空间规划改革与 “多规合一”[J].西部大开发，2015（04）．
[3]王唯山，魏立军.厦门市“多规合一”实践的探索与思考[J].规划师，2015（02）．
作者简介：
王鹏瑞（1990-），女，汉族，山西朔州人，山西财经大学硕士研究生，研究方向：土地资源管理.
论文作者:王鹏瑞
论文发表刊物:《基层建设》2017年第15期
论文发表时间:2017/10/10
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