村委会直选后农村党组织领导方式亟待转变，本文主要内容关键词为：党组织论文,村委会论文,农村论文,领导论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五届三中全会指出：“扩大基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”自1998年11月4 日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施以来，在全国广大农村出现了真正由人民群众从推选候选人到直选村委会当家人，完全由民意来决定的“海选”热潮。此次村委会换届，由于真正体现了村民自主、自治、自推、自选的民主精神，极大地激发了广大选民的民主参与意识和积极性，从参选人数、范围、性别等各方面来看均好于往届。它昭示着我国基层民主政治建设扎扎实实向前迈进了一大步。
新当选的村委会“领导”的特殊“海选”背景，使他们既不是靠“钦定”入围，又不是仰仗做选民工作荣膺，自然少了几分媚气，多了几分虎气，一个个踌躇满志、雄心勃勃，甚至有几分傲气。因为他们确确实实是凭自己实力，受到广大群众的拥戴，在“赛马”的规则中脱颖而出的。正因如此，也给农村党支部（或总支、党委）工作带来新的挑战。一方面，此次“海选”中当选的村委会成员无论从年龄、学历、能力、人缘、社会关系等综合因素来看，确实具有明显优势，这不能不说是民主的结晶；另一方面，农村党组织领导班子成员由于党内“海选”气候尚未形成，大多是内定后当选，因此整体素质受到局限。再加上仍然沿用传统的领导模式去面对新形势下的村委会工作，这就给农村党组织如何驾驭领导全局工作，如何保证农村党组织的领导核心和坚强战斗堡垒作用，如何带领村委会协调一致、团结一心地工作，带来了新的课题。就整体而言，笔者认为目前农村党组织工作亟待实现以下三个转变。
一、要尽快由留恋过去“党选村干部”情结转变为面对“民选当家人”的现实
自从此次村委会换届直选以来，虽然选举的主持者均为农村党支部（或总支、党委）书记，但由于候选人直接由选民推选，村支部的“人事权”被选民拿了去，不少村支书产生了失落感和恋旧感，不少人对民主直选产生了这样那样的抵触情绪，不能心平气和地面对现实，甚至和新选上的村委干部一开始就关系紧张。这些人如不尽快从恋旧和失落感转变为面对现实，将会对农村整个工作产生消极影响。笔者认为，实现这一观念的转变，首先要从提高认识上做起，对过去包办选举村委会引发的种种弊端进行分析。
首先，包办选举有悖于我们执政党的价值取向。党的十五届三中全会指出：“要加强农村社会主义民主政治建设，进一步扩大民主，保证农民依法直接行使民主权力。”可以这样说，让人民直接行使民主权力，真正实现人民当家作主，是几十年来共产党人一直为之不懈奋斗、探索的一个永恒主题。众所周知，在中国，没有民主的追求就没有共产党，没有共产党也不可能有人民的真正民主。共产党是人民利益的忠实代表和守护者，但共产党是人民群众的一部分，而不是人民群众的全部，党的领导不是包办一切。共产党代表了人民群众的根本利益，共产党从没有说过也不可能代表各阶层人民群众的全部利益。因此，“党在自己的工作中实行群众路线，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动”（党章总纲）便不能不时时刻刻作为我们党的各级领导干部的行动指南和行为模式。那么，民主直选村委会就是我们党保证人民群众直接行使民主权力的一个具体举措和“伟大创造”。只有这样才能够把党的正确主张变为人民群众真正的自觉行动。那种差强民意的包办选举，随着时间的推移，既不符合时代发展的潮流，也和我们党的价值取向暨干部人事体制改革方向相违背。诚然，在我国实现各个层次的“直接选举”时机尚不成熟，民主政治建设必须是一个渐进的过程，但是良好的开端是成功的一半，农村直选村委会的成功，毕竟为我国民主政治发展打下了一个坚实的基础。
其次，包办选举使利益代表机制不科学，又容易导致农村“两委”职能不分。由于历史原因和党的执政地位，在中国广大农村，党组织的领导始终具有强大的凝聚力和感召力。正因为如此，农村党组织在选配村委会领导成员时，一般情况下都起着决定性的作用。虽然在形式上履行了一定的民主程序，但是这种民主形式充满了感情色彩和服从成分。因为广大选民都明白，候选人是党组织或支部书记的意愿，尽管选民对村委候选人有这样那样的看法，但如没有特殊情况，人们不愿意违拗党组织的意愿。正是这样循环往复的包办方式，人为地导致了利益代表机制的不科学性。一方面，当选者虽是由民选，经过合法程序选举而产生，但心里都明白，没有上级党委或党支部书记的首先允准或必要的外围工作，自己是不可能当选的。因此，不是完全意义上的民意自主的代表，必然在行动中有适从误区，甚至有人身依附现象。这样，在代表方方面面人民群众具体利益时，一旦党支部或支部书记工作中出现偏差，往往村委也会一面倒。甚至有个别党的基层干部发生违法违纪、欺压百姓问题时，村委也不能及时地起到维护法纪、充分代表受伤害者的利益的作用，使利益代表机制出现跛足现象。另一方面，由于包办选举没有真正走出“少数人选拔少数人”的狭窄的思维模式，加之权力本身所具有的扩张性、排它性，极易造成谁都不愿出现一个不合自己心愿、不服从自己指挥、自己看不上拿不准的、甚至是有个性、有能力的人来与自己分享权力。这就使能够进入选人者视野的人选标准在进入民主程序之前已经大打折扣，无法避免失去公允。因此，在这种机制下选人用人，造成农村中十分优秀的人才是很难脱颖而出的。由此而导致村委不能依法独立负责地行使权力，而村支部在实施核心领导作用的同时，又没有什么规则可以制约其不大包大揽地行使权力，其结果使“两委”都找不准自己的位置。
第三，包办选举不利于人民群众的监督，违反了事物优胜劣汰的自然规律。干部人事体制改革的目标是由上级任命变为群众选举，由人为选拔变为公开竞争。只有这样才可以给人人都创造一种机遇公平的参与环境，以达到人才的合理流动、科学优化。这样便会使当选者从当选到御任，都在广大选民群众的监督之下，选民可以根据当选者政绩优劣决定取舍。而“包办选举”从第一道工序开始，就脱离了选民的监督，并且使人感到在选民之外还有一种权力的存在，因此在今后每一个环节中选民对由包办选举的当选者的监督，既存有顾虑，又激发不起责任感，又有无可奈何感。尤其是对目前农村老百姓普遍反映的乱收费、乱摊派现象，干部办事不公、财务不清、作风霸道等问题，选民第一反应不是“如何通过民主程序罢免那些劣迹村干部”，而想的是向上级领导告状，有的甚至连告状的勇气都没有。因为监督权如果不是和罢免权互为表里，监督权往往会有名无实。同时又由于村委干部是由村支部或上级党委包办选举，即使是村委某些干部的劣迹，老百姓也都统统算在村支部或上级党委身上。由于第一道工序的包办，基层党的工作始终不能处在一个较超脱的层次去协调利益、化解矛盾。长此以往，自然会给党组织的整体形象带来损害。
再者，选举制、任期制不仅仅是给了选民一次再选择的机会，也是一次利益的再分配，同时也是事物进行优胜劣汰所必须的周期率。如果人为地抑制这种“物竞天择”的自然规律，社会矛盾就会积少成多，人们找不到一个缓释“能量”的机会，会给社会安定埋下许多隐患。
总之，基层党组织只有从思想深处真正认识到党选村干部的弊端，才能心平气和地面对“民选当家人”的现实。只有思想上真正转变，才会尽快摆脱恋旧情结，在行动上、心理上处于主动的态势。
二、要由过去里里外外一把手的行为模式尽快转变为依法责权定位的工作方法
在此次村委会直选后的一段时间里，除少数村由于选举程序没有严格按照新的《村民委员会组织法》要求进行操作，而导致一些村民上访问题较突出外，值得引起注意的是新当选的“村委”与现任“村支部”之间的矛盾比较突出。据调查，一些新当选的村主任一上任便与村支部书记争印章、争财权，关系闹得很紧张。其矛盾的焦点主要是以下几个问题。
1、财产权归属问题。依照《村民委员会组织法》第5条的规定：村民委员会依法“管理本村属于村农民集体所有制的土地和其它财产”等村务。由于过去大多数情况下村支部书记是“村财务第一当家人”，而此次来自村民直选的村委会主任认为掌管村财产财务权是法律赋予村委会的职责，财务“一支笔”应该是村委主任，双方由此产生争执。
2、村办企业公司法人代表问题。 不少行政企业公司一体化的村，在此次换届前，村支部书记大都兼任一体化的公司、企业的总经理、法人代表，村委会主任大多数协助其处理有关杂务。此次换届后，按照《村民委员会组织法》规定，农村集体所有制的财产由村委员会依法管理，因此，为法人由谁来代表的问题，两委一把手产生争执。
3、村党支部“领导核心”的权力范围问题。 针对一些新当选村委会主任依据《村民委员会组织法》提出的要求， 村支部认为中共中央1999年2月13 日颁发的《中国共产党农村基层组织工作条例》第二条指出了农村党支部是“村各种组织和各项工作的领导核心”。既是“领导核心”，当然完全能管理经济、管理财产，况且在农村工作中选人权已交出，村支委如果再把财权、物权交出去，“领导核心”作用很难发挥。而对“领导核心”的解释，各级条文中并没有明确规定其权力范围。因此，有些村支部书记对一些村委会主任提出的要求不予理睬。
上述三个问题，看起来比较简单，但它涉及到我们政治体制中一些多年来在探讨的理论问题，即：党政职能如何科学划分的问题。
凭实而论，目前我们基层政权各级党政工作都存在一个责权科学划分问题，只是这个问题在此次农村直接民主选举自己的“政府”后，才比过去显得更加现实和突出。
针对上述问题，笔者认为，除个别因村委会主任素质欠佳而引发“两委”关系紧张外，就整体情况来看，造成上述问题的主要原因，大多和农村党支部尤其是支部书记思维方式仍停留在“支部一言堂”阶段，管理方法仍沿用“里外一把手”传统套路不无关系，应该尽快在行动上有一个转变，认识上有一个提高。
首先，村党支部书记要尽快树立依法行政的观念。长期以来，我们国家农村政权结构形式虽是“二元制”，但是在具体运作过程中往往是“一元化”，即：党组织是农村最高领导者，又是农村最高管理者。实践证明这种体制弊端十分突出。正象小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中说得那样：“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制”（《邓小平文选》第2卷第329页）。因此，探讨党政职能权责法制化和党权及民权的科学化，一直是我们基层民主政治建设的课题。随着我国社会主义市场经济体制的确立，依法治国势在必行。《村民委员会组织法》正是顺应了社会文明进步和市场经济的客观需要，从根本上对农村党组织的领导作用和村民自治组织的管理职能进行了比较科学的划分，从而确立了我国农村民主政治的基本框架。因此，作为基层党组织，不仅要学这个法，而且要带头维护好、执行好这个法。对新任村委委员的遵守法律、依法办事的主动意识，不仅不能阻碍，而且应该给予支持。如上述问题中提到的村委会依法掌管财产权和村办公司企业法人权等行政管理职能，这些正是村委会自治的硬件部分，没有这些权力，村委会自治便是一句空话。因此，应该保障村委会行使这些权力。而村支部则应依法重新界定自己的职能。只有这样，才能象江总书记在十五大报告中提出的那样：“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。”
其次，从现代化管理角度讲，民主政治中权力体制的合理化、科学化程度，是衡量当代政治体制及行政体制合理化、科学化的标尺。分工是科学的第一步，分权是现代化管理的前提，尤其是在当前农村各种社会矛盾比较突出的形势下，我们党和国家适时地推出《村委会组织法》，让村民依法自己管理自己，这是一种高瞻远瞩的领导方略。它既是真正民主的高度体现，又是对农村生产力的一次解放；既能从制度上有效地遏制我们基层党组织内不公、不廉等腐败现象的滋生，又是对我国未来民主政治建设一个根本的推进。可以预见，随着《村委会组织法》的不断深入人心和有效贯彻，我国农村过去传统的“一言堂”、“家长制”管理方式，将会一去不复返。
再者，要责权定位，掌握有所不为，才能有所为的领导方式。党章总纲指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导”，党要“积极支持人民当家作主，切实保障人民管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业的权利。”它从根本上界定了党的领导主要应是在方向性、政策性、全局性、重要性问题上实现自己更高层次的领导，这正是当前农村党组织应积极探索和掌握的有所为之处；而把事务性、职能性、技术性的经济、社会、民间的事务管理，交给农村群众自治组织，这恰恰是农村党组织有所不为之处。从领导科学和管理科学二者的关系角度讲，领导者和管理者虽然方向目标一致，但二者责权运行明显存在着差别。领导者的目的是为了实现被领导者的利益，为被领导者服务；而管理者的目的则是为了实现管理者自己的利益。领导与管理的实现都是以服从为条件的，但是两种不同性质的服从。对前者倾向于自愿服从，对后者主要是被迫服从。前者主要手段是说服影响，而后者则是有说服也有强制。领导和管理既有区别，又有联系。尤其是在当前农村“两委”工作中，本来人数就有限，双方的工作范围和对象往往相互交叉，相辅相成。这就好比一支高水平的足球队中，在赛场上组织进攻的队员，往往承担着全队进攻战略的发起实施，因而起着全场的核心、灵魂的作用，但他未必是前锋队员或主攻手，而是溶入在紧张的拼抢中。其中的规则，首先是责权定位，角色明确，然后才能配合默契，攻守自如。这正是一种角色有所为、有所不为的奥妙之处。
但是，这里所说的农村党组织的“有所不为”并不是撒手不管。正如前所述，任何一种权力，都需要制约，虽然有法律的规范，但再好的法律也得由人去操作和掌握。如财产权，虽然由村委会主任执掌，但村支部可以就财务、资金的使用等问题制定一个程序规范。哪些问题必须经支委会讨论决定，哪些问题村委会可以自己决定，这完全是一种领导策略，也符合《中国共产党农村基层组织工作条例》第九条第二款农村党支部“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”的规定要求。再如农村一体化管理的集体企业公司法人代表问题，党支部书记可以兼任监事会监事，不仅使“两委”实现企业共管，而且使企业管理制度更趋向科学，也正好符合《条例》第九条第六款村党支部“负责村级干部和村办企业管理人员的教育管理和监督”的规定精神。再者，农村“两委”科学的责权定位更有利于党支部集中精力考虑本村经济、社会发展的总体规划，更好地抓党建和精神文明建设等工作，更好地坚持党要管党的原则，把党支部真正建成社会主义新农村的坚强堡垒。总之，农村党组织行为方式的转变不仅不会削弱党的领导，反而会进一步改善和加强党在农村的领导地位。
三、要由过去的行政监督工作方法转变为利用法律、制度的监督手段
在过去农村党支部一统天下的机制下，村委会的大部分职能由党支部来行使，因此，在监督问题上含混不清，是互监、他监，还是自监，常常使人感到像“裁判踢球”。而党支部由于处于领导地位，对村委会工作更多的是安排、指示，即使有监督行为，也多采用行政监督工作方法，而根本无从上升到法律、制度的高度。此次村委会直选后，一切自治行为均有了法律规范。根本的还在于村委会成员完全来自民选，因而利益代表的独立性，自治行为的自主性，和以往有本质的区别。面对新的形势变化，村支部如何对村委会实施有效的领导监督，如何从过去的行政监督工作方法转为法律、制度的监督手段，应该认真研究探讨。
首先，应能熟练地运用有关法律规定范围内的有效监督。必须将有关法律细化、量化，建立村民自治章程和村规民约。因为法律的要求往往只能是最根本、最原则的规定，尤其是对管理社会方面的规定，一句话往往有很大的自由幅度。如做一件事情从低到高、从初到终的过程中，做一点和一直坚持做下去，虽都可以认为是合法的，但在达到法律规定的完满程度方面，效果是不一样的。因此，必须在充分理解法律基本精神的基础上，根据各自的实际情况，把法律原则量化、细化。如《村委会组织法》第二十条规定：“村民会议可以制定和修改自治章程、村规民约……”据此村党支部可充分发挥其领导作用。山东省日照市98%以上农村都从本村实际出发制定了详细的村规民约，如比较普遍的《村民代表会议制度》、《村务公开制度》、《财务监督制度》、《村两委会制度》、《民主评议村干部制度》、《村级组织之间工作程序》、《村民权利与义务守则》等，既方便了工作，又利于广大群众监督，使村两委也便于自监、互监。
要善于发挥村民代表会议的监督作用。此次村委会直选产生的村干部，从总体上说是广大选民信得过、在本村有一定工作能力和人品较好的人选。但由于是第一次“海选”，广大选民和组织者都缺乏经验，再加上农村固有的一些宗族、派性等因素，一些村委会成员素质参差不齐现象不能低估。一些村的村委主任由于家族势力的影响，一上来便桀骜不训。根据此次《村民委员会组织法》的规定，上级党委、政府对村自治组织只能是指导关系，对村民自治范围内的事项又不得干预，这就造成了上级领导行为的间接性。《村民委员会组织法》又规定了任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村委会成员，这又给了新任村委会成员职权以某种“豁免性”。《村民委员会组织法》还规定了只有本村1／5以上有选举权的村民联名，才能召开罢免村委会成员的村民代表大会，而要达到罢免某位村委会成员的目的，又必须经有选举权的村民过半数通过才能奏效。因此，对村委会成员的个人行为实施经常、有效的监督是很有必要的。而村民代表会议相对来说，是一个具有经常性的、权威性的、便捷性的监督机构。其一，它是一个“议行合一”的常务机构。村代表会议中一般都分为几个不同行业的小委员会，它既是村务工作的直接实施者，又具有精通业务、了解情况的优势。其二，村民代表会议因涉及的人数少，召开会议的方式、时间、次数可根据需要而定。其三，村民代表中党员人数占一定比例，这就为村党支部实施监督，有效遏制个别村委干部的不良习气提供了机制优势。如山东省村民代表会议制度实施办法特意规定了村党支部有提议召开村民代表会议的权力。因此，应该很好地发挥村民代表会议的监督作用。
另外，村党支部在运用法律监督的方式上还应该坚持村务公开制度、涉及村民利益的重大事项的村民公决制度等方法。
其次，要积极探索新形势下农村民主监督的有效方式。列宁在谈到巴黎公社人民监督时指出：“使所有的人都来执行监督和监察的职能，使所有的人暂时都变成‘官僚’，因而使任何人都不能成为官僚。”（《列宁选集》第2卷第332页）应该说，实现人民群众的直接监督的机制，才是最好的、最有效的机制。当前在农村实行的各种监督制度、方法、措施，离实现人民群众直接行使监督权的目标越来越近。但人民群众作为权力所有者，一旦把权力委托给少数权力行使者之后，很难完全避免产生隔膜感和失控感。比如“政务公开”等措施，可谓直接面对广大群众的监督，但老百姓仍然有不满意不信任之处，村干部也为此苦苦不解：“都上墙公开了还不满意！”其实，不能简单地埋怨群众。因为目前村务公开在绝大多数农村都是单向性行为，即：我公开什么你看什么。各种公开专栏无论搞得如何漂亮，也和决策动态化的步调难以一致，更难在决策前把群众监督意见兼收并蓄。因此，这就给村党支部、村委会如何在新形势下进一步探索有效监督决策方式带来新的课题。值得一提的是针对这一新情况，山东省日照市涛雒镇党委，在全镇探索推行了每周一次、时间为4天的《村民质询会议制度》， 让群众有问题直接当面质询村干部，村干部当面答复并解决群众提出的问题，使村委决策前后的行为全程受到群众的直接监督。这一制度的实施大大激发了群众的参政议政意识和自我管理能力，也使村干部增加了责任感和紧迫感，起到了比较好的作用。据调查，自从该镇推行村民质询会议制度以来，全镇近千名村民共提出工作建议1200多条，采纳率在80%以上，全镇招待费同比下降62%，基本杜绝了公款吃喝之风，一些社会不稳定因素和苗头问题都能化解在基层。自从该制度实施以来该镇没有发生一起越级上访事件。这种使群众的监督权和村干部的管理权直接对接的有益探索，既是对目前实施的村务公开制度的完善和延伸，又使人民当家作主的权力得到进一步实现，人民群众自治水平得到进一步提高，值得基层党的组织借鉴。