省以下分税制财政体制设想，本文主要内容关键词为：分税制论文,体制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年分税制财政体制侧重于规范中央财政与省级财政之间的分配关系，主要解决从增量分配上提高中央财力比重的问题，而对省以下财政体制却未作政策性指导和原则性规定。虽然近两年各地区按以分税制为主的分级财政理论相继制定并实施了省以下分税制财政体制，但这并非是真正意义上的分税制财政体制。随着中央对地方财政体制的逐步规范，建立和完善省以下分税制财政体制已成为一项重要而紧迫的任务。
省以下各级政府之间事权的划分
当前，省以下各级政府之间的事权划分难度很大，其表现有三。一是我国各级政府间事权划分的法律基础是《宪法》，而《宪法》对各级政府间事权只作了原则性划分，在一些具体事务和权责划分上，中央政府和地方政府及各级地方政府间并不十分明确；二是由于我国政府级次多（地方有4级），而较为成功地实施分税制财政体制的国家，地方政府均为两级，政府级次过多相应增加了其事权划分的难度；三是受传统体制影响，各级政府职责权限往往交叉和错位，由此形成的地方既得利益很难立刻消除。再加上企业隶属于各级政府，这又为明确各级政府的事权增加了困难。
尽管划分省以下各级政府的事权有较大困难，但实施全面的、规范的、彻底的分税制财政体制又要求必须把这项工作做好。世界上许多实行较为彻底的分税制的国家，其事权划分都很清楚明确。实践证明，各级政府间的事权划分越清楚，政府间的收支矛盾就越小，资金使用效率就越高。界定省以下各级政府的事权，首先要明确地方政府的事权，然后在此基础上合理划分省以下各级政府的事权。一般而言，中央政府主要负责国防、外交及国民收入再分配和宏观调控有关的事权。地方政府则在实施中央方针、政策、法规、决策的前提下，负责与居民生活和经济活动有关的服务性事权。具体职责包括：制订和实施地区性经济社会发展规划，实施地区性产业及技术改造，充分利用地区资源优势，发展地区经济；负责地区基础设施和重要工程的建设，开发公共事业，治理污染，保护环境，维持生态平衡；组织城乡商品流通，搞好地区市场的协调与平衡；保证地区人民生活供应和物价的稳定等。此外，地区间收入调整和区域开发服务等事项也需要地方政府尤其是省级政府承担。
划分省以下各级政府的事权是一项复杂的工作，虽然地方政府的事权主要由省级政府执行，但省以下各级政府的事权如何划分？最终划分到哪一级？尤其值得探讨和研究。根据世界各国的成功经验，并结合我国实际，我认为目前省以下各级政府事权应划分到县级政府，至于城市区财政和乡镇财政，考虑到其规模小，经济实力差，管理水平低的实际，暂不能承担重大的职责，待省对市、市对县财政体制规范之后，再予以落实。对于省和市县的事权划分可作如下考虑：省政府主要掌管与收入分配有关的事权和主要的经济服务性事权，市县政府主要掌管生活服务性事权和一部分经济服务性事权。省政府负责的收入再分配职能是对中央收入再分配职能的补充，而市县政府负责的经济服务职能则是对省政府的这一职能的补充。对于投资权限的划分，应考虑在全国总体规划和布局安排前提下，哪一级的投资项目，就应由哪一级政府负责决策、管理和组织资金兴办。此外，省以下各级政府应从竞争性、盈利性项目投资中退出来；教育原则上应由地方政府特别是由省以下各级政府负责，考虑到目前有些基层政府财政困难，教育支出压力较大的实际，上级政府要提供资金援助，使义务教育工作落到实处。
省以下各级财政之间主体税种的划分
分税制实施两年来，中央与地方分配关系虽然日臻规范合理，但省以下各级财政分配关系并没有得到进一步规范。在收入划分上，中央与地方只是“分了税”，而地方各级财政本身没有“划分税种”，这在很大程度上带有原来旧体制的痕迹。从国外成功的经验看，实行分税制的国家一般都有相对独立完整的地方税体系。如美国形成了一套与事权相适应的三级税收体系：联邦政府税收体系、州政府税收体系和地方政府的税收体系，并且各级财政都有各自的“当家”税种，联邦、州、地方政府的主体税种分别是所得税、销售税和财产税。我国省以下各级政府完善的税收体系尚未建立，各级政府也没有相应的主体税种。确定地方主体税种，首先必须科学合理地确定地方税种。目前，我国地方可取得收入的税种有18个，属于地方固定收入的税种有15个，其中不乏我国税制结构中的主体税种，如营业税、地方企业所得税和个人所得税。在目前我国税制结构既定的情况下，主体税种确立的具体设想是：作为地方第一大税的营业税，应作为省级财政的主体税种；将与城市工商业发展联系紧密的市级企业所得税、城市建设维护税作为地市级财政的主体税种；将与农村经济密切相关的税种划归县级或乡级财政，如农业税、农业特产税、耕地占用税和契税。鉴于我国各县级财政财源结构不同的实际，可将县级企业所得税作为部分县级财政的主体税种，对于其它一些零星税种则根据具体情况确定其归属。
上述主体税种是在我国税制结构和企业隶属关系不变的前提下划分的，随着分税制财政体制的不断完善和发展，这种结构也将发生变化，从长远发展看，属于双主体税种的企业所得税，应设为共享税；个人所得税和资源所得税应归入中央政府管理；对于其它一些税种的变化将根据实际情况予以调整。据此，省以下各级财政的主体税种也会相应加以改进。笔者认为，调整后的地市级财政的主体税种应根据我国税制改革的具体情况而定，但无论以何种税作为主体税种，都必须保证地市级财政收入的稳定增长。
省以下财政之间转移支付制度的建立
建立省以下各级财政之间的转移支付制度是建立健全省以下分税制财政体制的重要内容。目前，省以下财政之间的转移支付制度仍沿用税收返还或增量返还、体制补助、专项拨款、结算补助及一部分其它补助等计划经济体制的老办法，这种转移支付制度对减少分税制体制实施难度，扶持地方经济发展曾起到积极的促进作用，但在分税制财政体制下，不足之处很多。为此，构建规范的转移支付制度是分税制财政体制的必然要求。
从理论上讲，转移支付大体分三种模式：一种是以贫困地区的财力状况为标准划分各级政府财力，之后由财力结余地区向上级财政上交资金的“下向上转移”模式；另一种是以中等发展水平地区的财力状况为标准划分各级政府财力，经济发达、财力结余地区向上级财政上交资金，经济欠发达、财力不足地区则由上级财政补助的“双向转移”模式；再一种就是以最发达地区财力状况为标准划分各级政府财力，基本上所有地方出现不足，然后建立由上级财政向下级财政补助资金的“上向下转移”模式。由于前两种模式皆存在自下而上的资金转移，不仅为其实际操作增加了难度，而且也不利于提高财政资金的使用效率。世界各国通行的做法，大多采用“自上而下”的转移支付形式。如美国和英国分别采用有条件拨款和无条件拨款、定额补助和专项补助的“自上而下”的转移支付形式。鉴于此，我国省以下财政之间转移支付采用后一种模式较为合适。
建立规范的转移支付制度要本着保证国家机器正常运转，缩小各地区公共服务差距，促进地方经济发展的原则，按照分税制的具体要求，结合当地实际，采用科学合理的办法逐步建立。（1）选择正确的转移支付目标模式。省以下各级财政（到县级）应选择用于平衡政府公共服务能力的一般性转移支付和用于增强政府扶持各项事业发展及提高政府宏观调控能力的专项补助相结合的目标模式。从目前情况分析，一般性转移支付制度是最主要的形式。构建一般性转移支付的具体办法应采用客观因素法，即在各地区现有经济发展水平的基础上，客观地考虑各级政府组织收支的态度和工作情况，从各地区的经济规模、人口、面积、地理位置、政府服务水平等诸多方面进行科学测算，核定财政收入和支出，其差额就是一般性转移支付所要解决的问题。一般性转移支付目的在于保证国家机器正常运转，保证职工工资按时发放，缓解各级财政压力，解决“吃饭”问题。与此同时，要建立支持各项事业发展的专项补助制度，以推动各级政府各项事业的发展。（2）合理确定现行转移支付规模。转移支付规模与采用因素法核定的收支差额并非同一概念，收入的有限性和支出的无限性决定了两者之间存在一个缺口，要想百分之百地满足支出需要是不可能的。因此必须确立科学合理的转移支付规模，保证省以下各级财政之间转移支付制度的顺畅落实。对此我们不妨依照发达国家较成功的做法，通过规定几个税种或其中的一定比例作为其对下级财政的平衡性财力转移的总规模。（3）清理专项拨款，改进专项转移支付办法。在清理现有专项拨款的基础上，对专款合理分类，该合并的合并，该取消的取消，相对固定的应并入体制基数。在计算方法上，引入“因素法”改进部分专款确定办法，一部分专款的数额可根据实际需要与各级财政的财力情况加以确定，一部分专款可按程序和公式化求得对各级财政的补助。