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台湾问题是美国亚太战略的重要组成部分。为确保在台利益，美国不仅长期维持与台湾的所谓“盟友”关系，并将支持和保护台湾的“民主”纳入美国对台政策的重要内容。冷战结束前后，美国敦促台湾当局启动和完成“民主转型”，“民主牌”也成为台湾当局寻求美国支持的重要手段，成为美台“断交”后双方构筑“实质关系”的价值纽带。但是，美国推动台湾实现“政治体制民主化”客观上也为台湾当局以“民主”方式抗衡外部特别是美国压力、推动“台独”活动提供了空间。台湾当局以“民主”为幌子大肆推动“台湾正名”、“公投制宪”，制造“两个中国”、“一中一台”等分裂活动，将两岸关系带向危险的边缘，严重威胁了台海和平稳定，也威胁到美国的亚太战略利益。目前，陈水扁当局借“民主”之名推动“以台湾名义加入联合国公投”(以下简称“入联公投”)，这种变相的“统独公投”是陈水扁推动“法理台独”的重要步骤，挑衅“一个中国”，势将严重冲击台海地区和平。美国对台政策的“民主”策略与其现实利益的矛盾日益突出，成为美国“维持两岸现状”政策的严峻考验。
一、“民主”与美国的对台政策
美国的民主属于意识形态的范畴。众所周知，美国对外战略的重要目标之一就是推展民主价值观。台湾因其特殊的地缘战略价值，一直是美对外实施“民主输出”战略的重要对象。随着美国将台塑造为“亚洲民主的灯塔”，“民主”与经济、安全利益一并成为美国在台利益不可或缺的组成部分，也成为美对台提供政治、军事、“外交”支持的重要原动力之一。美国对台“民主”策略主要表现在：
(一)鼓励并协助台湾实现“民主转型”
早在上世纪70年代中后期，随着中美关系的改善，美国开始调整对台政策，由容忍、默认国民党当局的独裁统治，逐步转变为促使其向“民主自由”的方向发展①。其政策重点是“扶持国民党内的技术官僚，保护新兴的党外反对势力，厚植台湾自由化和多元化的党内力量和党外力量，以待变局”。②
为促使台湾向民主化迈进，80年代后美国开始频频向国民党当局施压，要求其容忍“党外”势力的存在和发展，力促岛内政治力量的多元化。美不仅暗中扶持“党外”势力、积极支持台湾出现反对党，同时还不断敦促国民党当局进行政治改革，“解除戒严”、实现“舆论自由”，并催促其扩大开放“地方公职人员”及“中央民意代表”的选举。民进党“非法”成立后，美国要求台湾当局“开明地处理”，不要流于冲动，作出过激反应。③蒋经国去世后，美积极促使国民党向“台湾化”、“本土化”转型，协助李登辉为首的本土派力量对抗国民党内以李焕、郝柏村为首的“大陆籍”政治势力，支持李通过“宪政改革”搭建起台湾民主运作的架构，并实现“总统直选”。为保护台湾“民主转型”的进程，美依据“与台湾关系法”，调整对台政策，扩大对台军售强化台湾的“自卫能力”，还在1996年“台海危机”期间，通过派遣航母编队来显示其“保卫民主台湾”的决心。1997年民进党在“县市长选举”中大胜国民党，美国务院称赞这场选举是“过去十年台湾‘民主转型’令人刮目相看的又一步”④。在美国的施压和推动下，台湾通过“宪政改革”基本确立了美国式的民主模式，实现了“总统直选”，政治体制开始在民主的程序下运作，台湾也因此成为美国在亚洲推展“民主的样板”，成为美国“具有相同价值观念的盟友”。
(二)支持民进党当局“巩固和深化民主”
在美国人看来，“台湾作为世界棋局中的一颗重要的棋子，尤其是台湾的意识形态、价值观念以及近年来的政治民主化，完全符合美国的利益”。⑤以西方政治和美国的观点，为“确保台湾的民主成就”，⑥一个更加本土、更能彰显台湾“民主成就”、维持两岸现状的台湾领导人掌权，无疑更符合美国的利益。台湾实现首次政党轮替前后，美对台“民主”策略更多地体现在继续深化台湾的“政治民主”和本土政权的巩固与维系上。
2000年以来，美国从政治、经济、军事、外交等方面对民进党当局都予以全方位支持。其一，支持民进党政权。2000年3月，民进党击败长期执政的国民党实现“政党轮替”，克林顿赞赏“这明白展现了台湾民主的力量和活力”⑦。而此次“大选”前夕，美30多位众议员连署提出“支持台湾民主选举”的决议案，要求克林顿政府防止大陆“以文攻武吓的方式干扰台湾的自由民主选举”⑧。2004年3月陈水扁以两颗子弹获得连任，激起了泛蓝支持者的强烈抗议，国际社会也对此表示质疑，但布什政府及时对陈水扁当选的结果给予承认，使陈水扁当局渡过难关。2006年9月，陈水扁因家人及亲信相继涉及弊案，岛内民众掀起风起云涌的“反贪腐”逼扁下台活动，但美国表态“不支持暴力或罢工等体制外(倒扁)运动”⑨，“力挺”陈水扁继续执政。其二，不断强化美台“实质关系”。小布什上台后，公开提出“将竭尽所能来协助台湾自卫”，批准大宗对台军售，明显放宽台湾领导人访美限制等等，使陈水扁的执政地位得到稳固。而且，美国更加重视“台湾安全”、保障“台湾的民主”与其亚太战略的联系，2002年美国的《国家安全战略报告》公开将台湾称作美国的“盟友”，赞扬“民主的台湾”⑩。布什也公开吹捧“台湾是由专制走向民主化的成功社会典范”，强调“自由民主是美国与亚洲关系的基石”(11)。美国还以保护所谓“台湾民主”为借口，将“台海问题和平解决”列为美日同盟共同的战略目标之一。2005年8月，美台“断交”26年后美国首次派遣现役军官驻台，美台军事安全合作关系进一步提升。其三，支持台湾参与国际社会。美国虽不支持台湾加入联合国等以国家为会员的政府间国际组织，但对台湾以观察员或其他“非国家身份”实质参与国际组织活动持不反对态度。在美国的帮助下，台湾得以“台澎金马单独关税区”的身份加入WTO。对台湾参与WHO，布什不仅亲自签署法案支持，美国代表也在世界卫生大会亦公开投票支持台湾成为观察员。其四，一定程度上纵容和默许台湾当局的“台独”活动。尽管美国不支持台当局操弄“台独”改变台海现状，但为“尊重和支持台湾民主”，美对台湾当局以所谓“民意”推动的“正名”、“去中国化”、“提高行政效率的修宪”等“台独”举动却采取一定程度的纵容。2003年，陈水扁推动“护照加注TAIWAN”字样的“正名”运动，美方以“未违背美国的‘一中政策’，没有必要介入”为由放其过关(12)。美在批评台湾当局“公投绑大选”、“废统”、“宪改”等问题过程中，也总是“高高举起，轻轻放下”，为其预留下台阶的空间，多次使美台紧张关系在陈水扁重申“遵守‘四不’及对布什政府的承诺”后而步入平缓期，避免伤害到陈水扁当局的执政基础。
二、美国促进台湾“民主化”的困境
“民主化的台湾”符合美国的利益，是台湾当局寻求美国同情和支持的重要筹码。冷战结束前后，尤其是美台“断交”以来，台湾当局维持与美关系的重点由地缘政治价值转向了“民主价值观”。前“美国在台协会理事会主席”白乐崎就表示，“台湾民主政治的发展是美国支持台湾的关键，(台湾)民主化程度越深，受到美国支持的程度也就越高”(13)。可以说，“民主”已成为美台维持并发展“实质关系”的最重要因素。但随着台湾“民主化”的发展，民众“自主意识”的增强，在政客的煽动和民粹动员下，美国推动台湾“民主化”初衷与台湾政治的现实往往出现矛盾，“民主的成果”频频被“台独”绑架，使得美在“保障台湾民主”的道德使命和遏制“台独”的现实利益之间处于尴尬境地。
表现之一：美国对待台湾“民主”的多重标准与处理“台独”议题的冲突。众所周知，美国促使台湾实现“民主化”受其利益主导，为其全球战略利益服务。然而，这也会导致一个显而易见的矛盾，即一旦台湾当局的作为与美国的现实利益冲突，民主的利益最终将屈从于现实利益，这种矛盾近年来比较集中体现在美国对台湾当局“台独”行为的处理上。譬如，1991年至今的7次“修宪”，既关乎台湾的“民主建构与深化”，但在“民主”的外衣下也包含了浓厚的“台独”分裂意识，美国最初虽不介入，但情势的发展使其又不得不做出一定反应。2004年4月，美国务院助理国务卿凯利(James Kelly)首度公开阐明美国支持“修宪”的有限性，指出“在台湾深化民主之际，如果我们觉得这些努力可能对美国的安全利益有不利影响或可能伤及台湾本身安全，我们不得不说明。关于台湾考虑‘修宪’问题，美国的支持是有限度的”(14)。针对台湾当局通过“宪改”深化“民主”和利用“民主”寻求“法理台独”的举动，美国也试图进行严格区分。凯利表示，“美国坚决支持台湾民主，包括支持台湾人民有权选举自己的领导人，有权就自身的安全、经济、外交等问题做出决定，但我们不支持台湾‘独立’。片面迈向独立的举动不可能让台湾在民主自由、自治、繁荣和安全层面上更上层楼”(15)。为此，美对台湾当局的“修宪”活动采取了两种不同态度：一是支持台湾当局提高行政效率的“修宪”，并将其视为“内政”而不予介入。二是坚决反对台湾当局片面改变台海现状，引发两岸关系紧张的“修宪”，对台湾当局“涉及主权、领土、国旗、国号等敏感议题的修宪”不予支持，并对此高度警惕和预防。
对2004年台举办首次“公投”活动，美国也表达了三个层次的立场：一是“反对”改变现状或让台湾走向“独立”的“公投”；二是“不支持”只有政治象征意义但根本无法实现的“公投”；三是对有关公共政策等内部治理的“公投”不予介入(16)。美国强烈反对陈水扁“入联公投”亦是基于这样的思考。美副助理国务卿柯庆生公开表示，“美国并不反对公投，台湾和所有民主社会一样，具有举行公投的权利。但必须考虑的是公投的题目与内容，台湾加入联合国的公投，如果没有牵涉更改国号，美方的反应可能不会这么强烈”。(17)
可以看出，美国支持台湾“民主”的出发点始终是以美国利益至上，与其所宣扬的“民主具有普世价值”并不相一致。美支持台湾“民主”与否的判断标准关键是看台湾当局的“民主”活动是否会引发两岸局势紧张，破坏美国的两岸政策。一旦台湾“民主”的发展方向有破坏台海和平、威胁美国亚太利益的危险，美必然会采取措施加以管束或纠正其发展方向。
表现之二：美国支持和保障台湾民主与“台独”民粹的违愿回应之间的矛盾。美国强力推动台湾“民主化”带来的后果之一，就是进一步强化了台湾民意对美对台政策的违愿回应。“台独”分裂势力往往打着“民主”的旗号抗衡美国的施压动作，使美国对台政策的核心利益与支持和保护台湾“民主”出现矛盾，并因此成为美对台政策最大的难题。近来，美国对待“台独”的冒进活动，似乎已基本确立起封杀“法理台独”的底线，但在实际执行过程中，美国不仅难以将陈水扁“宪改”、“公投”中的“台独”本意彻底剥离出来加以清除，相反往往却获致“台独”民粹的违愿回应，使美应对“台独”因囿于所谓“民意”而陷于动辄得咎的境地。
陈水扁在2003年极力推动制定“公民投票法”，并在2005年推动“公投入宪”，就是为其利用“直接民权”来煽动民粹、规避“立法院”制衡铺平道路。陈水扁明知“宪改”目标难以实现，但仍鼓吹要在民间举办“万场宪改说明会”，鼓动民间提出各种版本的“宪改”方案，持续炒热“宪改”议题，其目的就是希望煽起民众对现有“宪法”不满的狂热情绪，从而实现“以民促官、以民压美、以民制蓝”的氛围，通过民意清除来自蓝营和美国的压力，完成“实质制宪”的目标。2003年以来处理“公投立法”、“防御性公投”和“终统”事件的经验表明，在泛蓝被迫屈服于陈水扁民粹式操作的情势下，美国很难从外部间接压制陈水扁，而且陈水扁很容易将美国的干涉偷换成为“美国不尊重台湾民主”，从而进一步利用民众的“反美”情绪凝聚支持，增大其与美对抗的资本。2003年泛蓝和美国最终与陈水扁在“公投绑大选”上达成妥协和让步，就充分说明美国并无有效手段将“民主”与民粹做有效切割，相反却因陈水扁施以“民意牌”化解了来自美国的压力。年初以来，陈水扁当局以“台湾民意”、“朝野共识”为由推动“以台湾名义加入WHO”和“入联公投”，再次让美国陷入支持和保障台湾“民主”与台当局的“民意牌”相对抗的境地。为抗议美国反对“以台湾名义加入世卫”，民进党当局公开向美表示这是“民意的强烈要求”，声称“高达94.9％的台湾民众支持以台湾名义加入”、“有半数以上‘立委’(110位)连署提案要以台湾名义成为WHO会员”(18)。陈水扁也向美众议院外交委员会主席海德解释，“用台湾名义最有力、最美，也是多数民意支持的名字”(19)。为回击美国反对“入联公投”，民进党当局6月21日发布民调，指出“71％的民众赞同以台湾名义加入联合国，泛蓝选民也有55％赞成”(20)。台“外长”黄志芳更公开表示，“这是朝野都支持的共同民意，美国不应该老是这样强势的看台湾问题。如果美国老是漠视台湾内部民意，台美关系反而会先受伤”(21)。台“驻美代表”吴钊燮也表示，“台湾现在已是完全民主的社会，希望美国能尊重”、“布什总统以推广民主自由作外交主轴，这方面美国政府应倾听台湾民意的声音”(22)。陈水扁甚至通过媒体公开质问美国，“是反对公投？还是反对参加联合国？还是反对用台湾的名义？”，“入联公投”已经是“台湾社会的主流价值、多数的意见”、“明年总统大选就是公投的继续举办，其中也包括加入联合国的公投在内”(23)，“不希望美国对全世界民主的普世价值有所谓的双重标准”(24)。随着泛蓝提出“返联公投”，岛内已形成蓝绿在“入联公投”议题上竞相飙车的态势，情势的发展似演变至台湾民粹与“民主”的公开冲突。
表现之三：“民主”成为“台独”的挡箭牌，增大了美对台政策的局限性。美国支持台湾“民主”的本意是促使台湾当局更能遵从美国的意志，服务于美国的利益。但事与愿违的是，当实现了政治程序的“民主化”后，台湾当局领导人并非事事听命于美国，却往往以“民主”之名干扰美国的对台政策，凸显了美国对台政策中的“民主”盲点和局限性。陈水扁上台以来，充分利用美国坚定支持和保障台湾“民主”的政策，加强对美游说以“民主”掩盖其“台独”活动。其重要策略之一就是将“台独与民主捆绑”，将经过“民主”包装的“台独”理念诉诸普通民众以获取合法性，游说并化解来自美国与外界的压力。为避免美国做出过激反应，陈水扁民进党当局事先通常会在“台独”议题上展现出“柔软身段”，令其反制手段难以有效着力。为推动“制宪”，陈水扁多次向美保证“2006年催生新宪，2008年实施台湾新宪法是整个台湾民主改革、宪政改革的时间表，而不是台独时间表”(25)、“宪改不会触碰国号、领土等敏感议题”，使得美国的反应大多时候只能停留在警告、“进一步听其言、观其行”的层次上。2003年的“公投”及去年的“终统”都在一定程度上表明，布什政府派遣特使赴台、降低陈水扁“过境”待遇、甚至公开批评陈水扁等手法，已难以对陈水扁当局的冒进举动形成实质威慑，相反还增强其“先不择手段争取赢取选举，选后再修补关系”的政治赌徒心态。面对美严词反对“入联公投”，陈水扁也相当“不以为然”，还以在美国压力下成功推动“防御性公投”及“废统”的经验向美叫嚣，“路是人走出来的，他会坚持做对的事、走对的路”(26)。在当前一个中国的国际政治大框架下，陈水扁操弄“入联公投”明显是想复制2004年“防御性公投”的“吸票效应”，尽管美国已指出“公投对台湾参与联合国没有助益”(27)的“假议题”本质，但陈水扁民进党当局仍坚持符合“人权”价值和有“民意”支持，并没有显示出退让的迹象。
三、美国对台“民主困境”的成因
美国对台政策“民主困境”产生的根源在于美国对台政策的本质。美国对台政策的核心是维持两岸“不统不独”的现状，既要利用台湾的战略位置实现其“以台制华”策略，又要推动台湾的“民主化”实现其推展“民主”的理念。这种结构性因素是其难以有效制约台湾当局的根本原因。
首先，美国奉行的“以台制华”、“以台变华”战略，凸显了美国施压“台独”的有限性。美国支持和保障所谓“台湾民主”的一个重要目的，就是扶持台湾与大陆对抗，维持两岸的“不统不独”局面。为避免两岸关系过度向大陆倾斜，美国不仅不愿意看到两岸关系顺利发展，相反却频频通过提升美台实质关系保持两岸关系的适度紧张，谋取利益的最大化。1979年以来两岸关系发展的历程来看，每当两岸关系趋向缓和或者将出现重大突破之时，美国因素就会凸显出来。1995年江泽民发表“八项主张”后即出现美国允许李登辉访美事件。1996年中国政府展开“反台独、反分裂”斗争，美国以所谓“保护台湾民主”为名出动航空母舰游弋台湾外海。美国不仅明里暗里支持陈水扁民进党，2000年陈水扁上台后，美对台湾当局冠以“民意”、“民主”旗号的“渐进式台独”行为也采取了适当容忍和放纵的态度，只要其挑衅两岸关系的行为不足以破坏台海现状，美就默许以适度的“分离”倾向来平衡或压制岛内的“统一”倾向。
美国支持台湾“民主”的另一重要目的，就是将其作为对大陆进行“西化”、“和平演变”的工具。为确保台湾的“民主成就”和经验能持续对大陆发挥“示范效应”，美不仅高度赞赏和吹捧“台湾民主”，还以台湾的“民主体制”向大陆施压，要求大陆与台“民选领导人对话”。美国在台湾的“民主”战略等利益，不仅为陈水扁当局将两岸之间的“统独矛盾”诡辩为“两岸制度之争”提供了温床，还滋长了其“携民主自重”，以“民主”对美讨价还价的心态。一方面，陈水扁通过强调台湾对大陆“民主化”的重要性来博取美国好感和支持；另一方面，陈水扁频打“民主牌”让美陷入投鼠忌器的困境。
其次，美国民主体制的负面因素使美对台施压的效果有所削减。美国行政部门与国会在对台政策上长期存有分歧，尽管美国务院和部分国会议员对台湾当局无视美国利益的“台独”行径相当不满，但总体上仍坚持不放弃对台湾“民主自由”的支持，以致经常出现行政部门批台，但同时少数国会议员却要求行政部门继续依照“与台湾关系法”保护“台湾民主”的矛盾现象。据媒体披露，布什政府第一任期内，美国防部的一批新保守主义份子经常向台当局传递与国务院对台政策相反的讯息，甚至暗中鼓动“台独”(28)。6月21日，美国务院对台“入联公投”公开予以反对不久，以谢伯特(Steve Chabot)为首的少数亲台议员，在众议院国际关系委员会主导通过了解除美台高层官员接触限制的决议案，该案宣称“此举是为向亚太地区表明美国对民主的强烈支持”，这使得先前美对台警告的色彩大为降低(29)。
台湾的事例亦足以证明，美国在台“民主化”策略的消极影响是显而易见的。目前来看，“民主”已不仅成为陈水扁对抗大陆的工具，更演变成其反制美国“遏独”举措的“保护膜”。美国对台政策受困于“民主价值观”的现象，很可能对未来中美共同遏制“台独”的局面形成困扰。尤其是，未来陈水扁当局很可能利用美国的顾忌强硬推动“公投绑大选”，持续扩大岛内“统独”争议，势将冲击两岸关系与台海和平稳定，直接威胁到美国在亚太地区的利益。
注释：
①杨永斌：《冷战后美国在台湾的意识形态战略利益》，《当代亚太》2001年第9期(总第81期)。
②姜南扬：《台湾政治转型之迷》，台湾文津出版社1993年7月版，第196页。
③纽约《世界日报》1986年10月15日。
④“美国务院肯定我民主选举”，台湾《中国时报》1997年12月3日。
⑤于江欣：《两难：美国在台海问题上》，《世界知识》2000年第6期，第12页。
⑥“美国坚决确保台湾民主成就”，台湾《中央日报》1997年6月8日。
⑦“克林顿：陈水扁当选两岸和平的新契机”，台湾《自由时报》2000年3月19日。
⑧“美议员提案支持台湾民主选举”，台湾《联合报》2000年3月12日。
⑨“美反对非宪政手段倒扁”，台湾《自由时报》2006年9月12日。
⑩The White House,The National Secrurity Strategy of the United States of America,September 2002,p.27.
(11)布什2005年亚洲之行时11月16日于日本讲演，参见美国国务院国际信息局网站；另可参阅台湾《自由时报》2005年11月17日。
(12)http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/203/2155.htm
(13)“白乐崎指出，台湾民主发展是美国支持台湾的关键”，(台)“中央社”1997年10月6日。
(14)(15)James A.Kelly,Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs,"Overview of U.S.Policy Toward Taiwan",Testimony at a hearing on Taiwan,House International Relations Committee,April 21,2004 http://www.internationalrelations.house.gov/archives/108/Ke1042104.htm
(16)“公投入联合国 美强硬反对 扁更严峻挑战”，台湾《联合报》2007年6月20日。
(17)柯庆生在美台“国防工业会议”上的演讲，参见台湾《联合报》2007年9月13日。
(18)“争取加入WHO会员 扁亲自以台湾名义加入”，台湾《中时晚报》2007年4月12日。
(19)“台湾名义申请加入WHO总统：不违背四不承诺”，台湾《中时晚报》2004年4月17日。
(20)“台湾名义入联国71％民众赞成”，台湾《自由时报》2007年6月21日。
(21)“府坚称未违反四不美碰一鼻子灰”，台湾《中国时报》2007年6月21日。
(22)“吴钊燮：扁任期绝不接受‘九二共识’”，台湾《联合报》2007年6月29日。
(23)陈水扁接受美国《华盛顿邮报》专访，2007年7月8日。
(24)陈水扁接受日本“共同社”专访，2007年7月12日。
(25)转引自(台)林文程、林正义：“台湾修宪与美中台三角关系”，《台湾民主季刊》第三卷第四期，2006年12月，第146页。
(26)“扁坚持公投 促马英九提案”，台湾《联合报》2007年6月23日。
(27)“美国务院：公投无助入联反升高台海紧张”，台湾《中国时报》2007年6月21日。
(28)“鼓动台独 布什政府曾爆内讧”，台湾《自由时报》2007年6月4日。
(29)“台湾官员访美限制美众院促废”，台湾《自由时报》2007年6月28日。
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