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改革开放以来，尤其是1986年9月至1987年6月邓小平多次谈到政治体制改革问题之后，政治体制改革就一直成为我国全面改革的一个重要组成部分，成为中国共产党十三大以来历次党代会的一个重要议题。党的十三大到十七大政治报告对政治体制改革的理论阐述和实践规划，反映出党的领导集体的政治体制改革思想发展过程。其中，既有许多一脉相承的基本原则和基本观点，又有不少与时俱进的新命题和新内涵，其发展成果是形成了更为成熟、更为系统的政治体制改革理论体系。本文基于笔者个人的认识和研究，以十三大以来历次党代会政治报告中有关政治体制改革的阐述和规划为脉络，结合邓小平、江泽民、胡锦涛等三任党的领导人的相关论述，对中国共产党在发展中形成的政治体制改革理论体系的主要框架，作一动态的梳理、分析和整合。
一、政治体制改革问题的提出
20世纪70年代后期的拨乱反正以及80年代的改革开放初期，中国共产党认识到政治体制改革的必要性，提出了政治体制改革的问题。70年代后期面临的首要历史任务是“拨乱反正”，“拨乱”就是清除“文革”中泛滥的“左”的政治路线，“反正”包含恢复“文革”前所形成的各项制度。在“文革”结束后的最初几年，“反正”的认识论逻辑是“否定之否定”，即凡是被“文革”否定的东西因其否定“文革”而予以肯定，其实践结果是简单地恢复“文革”前的包括政治制度和经济制度在内的各项制度。在特定的“拨乱反正”氛围中，形成这种“否定之否定”的认识具有一定的必然性，但其实践价值却具有不合理性。因为，60年代中期以前形成的制度不一定完全适合70年代后期的社会主义事业发展需要，更何况面临的是不同发展主题。因此，当1978年底的十一届三中全会决定把党的工作重点转移到经济建设以及社会主义现代化建设的轨道上时，就开始认识到在恢复“文革”前各项制度的过程中还需要对既定的制度进行改革，同时实行对外开放政策。这就是十一届三中全会所确定的社会主义现代化建设的基本路径——改革与开放。
改革开放首先是对经济制度或经济体制而言的。70年代末和80年代初提出的社会主义现代化，即工业、农业、国防和科学技术现代化，主要是一个经济建设范畴，以社会主义现代化为主旨的经济建设需要对传统计划经济体制进行改革。对于经济现代化建设以及经济体制改革来说，对外开放既是必要的也是可行的。经济体制又与政治体制密切相关，经济体制改革需要政治体制改革与之配合，至少从逻辑或理论上说是如此(政治体制改革与经济体制改革之间的实践逻辑要比理论逻辑复杂得多)。而且，通过政治体制改革的途径来发展社会主义民主，本身是社会主义的应有价值内涵，也是经历了“文革”十年浩劫后的沉痛教训。因此，社会主义现代化建设和经济体制改革自然会历史性地提出政治体制改革问题。
政治体制改革的字眼最早出现于1982年党的十二大政治报告之中。十二大政治报告在论述“努力建设高度的社会主义民主”的部分，提到“继续改革和完善国家的政治体制和领导体制”①。这是党的重要文献中第一次提出政治体制概念和改革政治体制的话题。由于在80年代初，“政治体制”还属于我国刚刚恢复的政治学研究中的一个新概念，中央以及政治学界对政治体制改革的理论和实践都还缺乏研究，因此，十二大政治报告没有、也不可能对政治体制改革问题展开更多阐述。十二大政治报告主要是基于“过去对民主宣传得不够，实行得不够，制度上有许多不完善”②以及“文革”破坏民主的历史教训，根据党的十一届三中全会确定的“政治上发展民主、经济上进行改革”的基本方针，对发展社会主义民主的问题做了论述。
党的十二大之后，尤其是1984年5月全国人大六届二次会议决定将改革从农村转到城市后，以城市为重点的经济体制改革全面展开，而随着全面经济体制改革的推进，政治体制改革问题提上议事日程。从改革的实践来看，城市的经济体制改革比农村的经济改革涉及更多、更高层次的政治体制问题，如党政关系、中央与地方关系、政府与企事业单位关系、政府职能转变、干部人事制度、法制建设等，政治体制改革的必要性凸现出来。1986年9月至1987年党的十三大召开前，邓小平多次谈到政治体制改革问题，并对政治体制改革的必要性、目的或目标、内容等重要问题做了纲领性论述。邓小平尤其强调政治体制改革的必要性，认为“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”③。在这一背景下，1987年召开的党十三大正式提出政治体制改革问题。十三大政治报告中以“关于政治体制改革”这一明确的命题为标题，以邓小平1980年所作的《党和国家领导制度的改革》的讲话为指导性文件，以邓小平1986年和1987年的几次讲话为纲领，对政治体制改革作了比较全面的阐述。党的十三大政治报告中对政治体制改革的论述，涉及政治体制改革的必要性、目的、长远目标和近期目标、基本内容、方法等多方面问题，可以说是一个比较系统的政治改革框架。
进入90年代后，中国共产党在加快改革开放和现代化建设步伐的同时，稳步推进政治体制改革实践，同时在建设中国特色社会主义的理论框架中进一步发展了政治体制改革理论。80年代末和90年代初，国内发生严重政治风波、国际上出现东欧剧变和苏联解体等一系列政治事件，中国共产党审时度势，集中精力于经济建设和建立社会主义市场经济体制，但并没有因此中断或停止政治体制改革的进程，只是对政治体制改革采取了更谨慎、更稳妥的方式。十四大至十六大的政治报告，分别围绕中国特色社会主义、社会主义初级阶段、全面建设小康社会等特定主题，进一步论述了政治体制改革问题，提出了许多新的表述和命题，形成了完整而成熟的政治体制改革理论体系。
二、政治体制改革的价值目标
政治体制改革首先需要确立通过改革所期望达到的价值目标。邓小平以及十三大以来的历次党代会政治报告，对政治体制改革的目标和目的都作过简明扼要的论述，这些论述中并没有把目标和目的加以规范化区别。笔者为了便于分析，在此把政治体制改革的目标和目的统称为价值目标，价值目标区分为“自目标”和“它目标”两个结构化概念：自目标是指政治系统自身期望通过政治体制改革解决什么问题和达到什么样愿景；它目标是指通过政治体制改革能够为国家发展提供什么样的有利环境或条件。
政治体制改革价值目标最初来自于邓小平的相关论述。邓小平早在1980年8月的《党和国家领导制度的改革》讲话中曾谈到，“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展”④。1986年9月至1987年6月期间，邓小平在有关政治体制改革问题的几次谈话中，对政治体制改革的目标或目的作了多次阐述。邓小平所提出的政治体制改革价值目标主要是：“发展社会主义社会的生产力”、“加速现代化建设事业的发展”、“巩固社会主义制度”、“充分发挥社会主义制度的优越性”、“保持党和国家的活力”、“巩固党的领导”、“发扬社会主义民主”、“调动人民和基层单位的积极性”、“克服官僚主义”、“提高工作效率”等⑤。邓小平所提出的这一系列价值目标命题，成为后来历次党代会政治报告确定政治体制改革“它目标”的主要来源。
党的十三大政治报告对政治体制改革的价值目标作出了规范性表述。政治体制改革的自目标是“建设有中国特色的社会主义民主政治”、“建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”，它目标是“为了在党的领导下和社会主义制度下更好地发展社会生产力，充分发挥社会主义的优越性”⑥。十四大政治报告围绕建设有中国特色社会主义的发展主题，所提出政治体制改革自目标同样是“建设有中国特色的社会主义民主政治”，强调“人民民主是社会主义的本质要求和内在属性。没有民主和法制就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”它目标是“巩固和发展稳定的社会政治环境，保证经济建设和改革开放的顺利进行”⑦，这个它目标取向与80年代末和90年代初的特定背景以及党所关注的工作重心相关。
十五大政治报告以社会主义初级阶段建设有中国特色社会主义为发展主题，对建设有中国特色社会主义的经济、政治、文化三大面向做了纲领性论述。其中，建设有中国特色社会主义的政治，“就是在中国共产党领导下，在人民当家作主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。”“建设有中国特色社会主义的政治”，比“建设有中国特色的社会主义民主政治”具有更多的内涵、更大的外延，这一新命题的提出，可以认为是对政治体制改革自目标的发展。十五大政治报告同时提出了“建设社会主义法治国家”新命题，进一步补充了政治体制改革的自目标。另外，十五大政治报告指出，“推进政治体制改革，必须有利于增强党和国家的活力，保持和发挥社会主义制度的特点和优势，维护国家统一、民族团结和社会稳定，充分发挥人民群众的积极性，促进生产力发展和社会进步”⑧。这五个“有利于”是对十三大和十四大提出的政治体制改革“它目标”表述的新发展，不仅整合性包容了前两个政治报告的“目的”表述，而且通过扩充性整合赋予了更完整的它目标系列。
十六大政治报告围绕“全面建设小康社会”的国家发展目标规划了政治建设和政治体制改革，把“发展社会主义民主政治”和“建设社会主义政治文明”，确立为全面建设小康社会的重要目标。十六大政治报告在十五大政治报告的基础上，第一次明确提出和阐述了“三个统一”的论题：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”“三个统一”可以看作是建设有中国特色社会主义政治和发展社会主义民主政治的核心内涵。十六大政治报告在物质文明和精神文明的基础上提出了“政治文明”这一发展概念，因此，“建设社会主义政治文明”自然成为政治体制改革和政治建设的一项价值目标。十六大政治报告对于政治体制改革的它目标同样概括为五个有利于。但在字句的用词及表述上有了新的发展，例如，“充分发挥人民群众的积极性”补充为“充分调动人民群众的积极性创造性”，加上了“创造性”一词；“促进生产力发展和社会进步”表述为“促进经济发展和社会全面进步”⑨。
十七大政治报告以“坚定不移发展社会主义民主政治”为主旨进一步统合性地论述了政治体制改革的价值目标。尤其是强调了作为中国特色社会主义政治本质内涵的人民民主和发展社会主义民主政治的重要性，把人民民主看作是“社会主义的生命”，认定发展社会主义民主政治是“我们党始终不渝的奋斗目标”。同时重申，深化政治体制改革，“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一”；“以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”⑩。这几句论述精炼地概括了政治体制改革的四项自目标，提炼出了政治体制改革的两项核心它目标。
三、政治体制改革的内容体系
党的十三大根据邓小平提出的建议最先阐述了政治体制改革基本内容。邓小平在1986年9月13日的一次谈话中谈到，“政治体制改革包括什么内容，应该议一下，理出个头绪。”他认为，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”(11)根据邓小平的这一建议，党的十三大政治报告在“关于政治体制改革”部分，围绕政治体制改革的近期目标列出七大方面内容：实行党政分开，解决长期形成的党政不分、以党代政问题，这是政治体制改革的关键；进一步下放权力，解决中央和地方关系上、政府同企事业单位关系上、党和政府同群众组织关系上权力过分集中的问题；改革政府工作机构，抓住转变职能这个关键来解决政府机构庞大臃肿、层次过多、职责不清、互相扯皮以及官僚主义等问题；改革干部人事制度，建立国家公务员制度以及按照党政分开、政企分开的原则对各类人员实行分类管理；建立社会协商对话制度，在国家、地方和基层三个层次上正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾；完善社会主义民主政治的若干制度，包括人民代表大会制度、共产党领导下的多党合作和协商制度、党和行政组织同工青妇等群众团体的关系、选举制度、基层民主生活的制度化、民族区域自治制度；加强社会主义法制建设，使国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。此外，在“改革开放中加强党的建设”部分，提出了与政治体制改革直接相关的党内民主建设问题。
此后，随着社会主义事业的发展和政治建设的阶段性要求，十四大至十七大政治报告对政治体制改革的内容做了许多补充性发展和某些局部调整，逐步形成了一个比较完整的政治体制改革的内容体系。
补充性发展包括五大方面。一是突出社会主义民主制度建设的重要性。四次党代会政治报告都把完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度这三大基本制度，作为发展社会主义民主、保证人民当家作主的首要内容。二是注重基层民主建设。十五大至十七大政治报告把扩大和发展基层民主，即完善农村的村民自治、城市的居民自治和以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，作为发展社会主义民主政治的基础性工程。三是强化对权力的制约和监督。十五大至十七大政治报告分别以“完善民主监督制度”、“加强对权力的制约和监督”、“完善制约和监督机制”三个新命题，一步步扩展地论述了对权力进行制约和监督的问题。四是从法制建设到建设法治国家。早在十二大政治报告就提出“社会主义民主的建设必须同社会主义法制的建设紧密地结合”，十三大政治报告强调“社会主义民主和社会主义法制不可分割”，并专门论述了加强社会主义法制建设问题。十四大政治报告强调“必须按照民主化和法制化紧密结合的要求，积极推进政治体制改革。”十五大在健全社会主义法制的基础上，提出了“建设社会主义法治国家”。十七大又进一步提出了“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”的任务。五是不断加强党内民主建设。十二大以来的历次党代会政治报告中的党的建设部分，都不同程度谈到党内民主建设问题。(12)十二大政治报告从党内政治生活进一步正常化角度提出了“努力发展党内民主”问题。十三大政治报告提出“以党内民主来逐步推动人民民主”的新命题，并认为是“发展社会主义民主政治的一条切实可行、易于见效的途径。”十五大政治报告强调“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”党的十六届四中全会明确规定，”发展党内民主，是政治体制改革和政治文明建设的重要内容。”十七大政治报告进一步提出，“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”十三大、十六大、十七大政治报告还分别对党内民主的制度建设提出了一系列设想。
局部调整主要反映在两个问题上。第一个调整主要是在党政关系问题上，十四大以后的党代会历次政治报告中没有再出现“党政分开”的提法。但这并不意味着把党政关系排除在政治体制改革内容之外，只是考虑到这是一个复杂和棘手的难题，采用了更为谨慎、稳妥的做法，即主要通过改革和完善党的领导方式来解决党政关系问题。例如，十六大政治报告中专门论述了“改革和完善党的领导方式和执政方式”问题，要求“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”。事实上，近些年来一直在进行党政关系的实践探索。另一个调整是针对权力过分集中而提出的“下放权力”问题，不再把它作为一个独立的政治体制改革内容予以论述，而是把它分解到了经济体制改革、行政管理体制改革、党政关系调整等相关领域之中。
四、政治体制改革的方法论原则
政治体制改革是一项比经济体制等其他改革更为复杂、更为艰巨的社会主义体制建设工程。它涉及党和国家的根本利益，直接关系到社会政治稳定，也是其它各项体制或制度改革的神经中枢。因此，邓小平等历任党的领导人和历次党代会，在如何进行政治体制改革的方法问题上，一直采取十分审慎的态度，提出了若干规约性指导原则。
第一，坚持和发挥社会主义政治制度的特点和优势，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。我党认为，“世界各国的历史传统、经济文化水平和社会制度不同，其政治制度和政党制度也必然不同。世界是丰富多彩的，没有也不可能有一种放之四海而皆准的政治制度模式。”(13)我国的社会主义政治制度有自己的特点和优势，人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层民主自治制度等，体现了社会主义政治制度的特点和优势。政治体制改革应该坚持社会主义政治制度的特点，进一步发挥社会主义政治制度的优势，而不是抛弃这些特点和优势。政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。坚持和发挥社会主义政治制度的特点和优势，也是不断推进社会主义政治制度自我完善和发展的必然要求，也就是说，自我完善和发展应该是在已经形成的社会主义政治制度框架内进行制改革，政治体制改革不允许在具有特点和优势的既定政治制度之外另起炉灶。
第二，坚持从我国国情出发，借鉴人类政治文明的优秀成果和国外政治建设的有益经验，不照搬外国政治制度的模式。邓小平在1986年有关政治体制改革问题的谈话中曾指出：“各国的实际情况是不相同的。我们现在提出政治体制改革，是根据我国的实际情况决定的。”(14)1992年的南巡讲话中又提出：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造得一切文明成果。”(15)但同时也强调，“别人的经验可以参考，但是不能照搬。过去我们中国照搬别人的，吃了很大的苦头”(16)。党的十四大、十五大政治报告中都指出，我国政治体制改革“绝不是搞西方的多党制和议会制”，也“不照搬西方政治制度的模式”。党的十六大政治报告更是完整而明确提出：推进政治体制改革要，“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。”2006年4月胡锦涛在耶鲁大学的演讲中进一步阐明了这一方法原则：“今后，我们将继续根据中国的国情和中国人民的意愿，积极稳妥地推进政治体制改革，发展社会主义民主。”“我们愿意借鉴外国政治建设的有益经验，但我们不会照搬外国政治制度的模式。”(17)
第三，保持社会政治稳定，在党的领导下有步骤、有秩序地平稳推进，在实践探索中从点到面地扩展。鉴于“文革”十年动乱和原苏联东欧国家剧变的教训，改革开放以来尤其是20世纪80年代末之后，党和政府一直强调社会政治稳定的重要性。“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么多搞不成，已经取得的成果也会失掉”(18)。政治体制改革比经济体制改革更复杂、风险更大，更容易产生不稳定局面。“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及很多人的利益，会遇到很多的障碍，需要谨慎从事”(19)。因此，保持社会政治稳定与和谐必然成为政治体制改革的一个前提条件，改革中“要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来”(20)。为了保持社会政治稳定，政治体制改革就需要在党的领导下，自上而下地有组织、有步骤、有秩序地进行，“不能一下子大干，那样就乱了”(21)。从政治体制改革20来年的实践看，有步骤、有秩序主要体现于先急后缓、先易后难、先局部后整体的循序渐进的改革路线。这具体体现于从经济体制改革关系密切的部位开始，如行政管理体制改革和干部人事制度改革；体现于从条件比较成熟的问题开始，如加强社会主义法制建设、推进决策科学化民主化等；体现于从政治制度的某些环节开始，如加强人大的立法和监督工作、加强同民主党派协商议事、大力培养少数民族干部等；体现于从直接关系到民众民主权利的问题开始，如通过实行基层群众自治扩大基层民主等。每一领域或环节的改革，在实践中遵循先试点探索，“看到成功的可能性较大后再下决心”全面推广(22)，然后在发展中进一步加以完善。
注释：
①中国共产党第十二次全国代表大会报告：“全面开创社会主义现代化建设的新局面”(1982年9月1日)，见人民网http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65448/4526430.html。
②《邓小平文选》(第二卷)，北京：人民出版社，1994年，第176页。
③《邓小平文选》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第176页。
④《邓小平文选》(第二卷)，第322页。
⑤《邓小平文选》(第三卷)，第177—180、241—243页。
⑥中国共产党第十三次全国代表大会报告：“沿着有中国特色的社会主义道路前进”(1987年10月25日)，见人民网：http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526368.html。
⑦中国共产党第十四次全国代表大会报告：“加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利”(1992年10月12日)，见人民网：http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65446/4526308.html。
⑧中国共产党第十五次全国代表大会上的报告：“高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪”(1997年9月12日)，见人民网：http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526285.html。
⑨中国共产党第十六次全国代表大会报告：“全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面”(2002年11月8日)，见人民网：http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/index.html。
⑩中国共产党第十七次全国代表大会上的报告：“高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗”(2007年10月15日)，见人民网：http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6430009.html。
(11)《邓小平文选》(第三卷)，第177页。
(12)历次党代会政治报告中，有关党内民主建设问题都在有关党的建设部分阐述，而不在政治体制改革或政治建设部分论述。但党内民主建设属于政治体制改革的一大重要内容。
(13)《江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)》，北京：中共文献出版社，2002年，第312页。
(14)(15)(16)《邓小平文选》(第三卷)，第178、373、265页。
(17)“胡锦涛主席在耶鲁大学演讲答问记”(2006年4月21日)，见新华网：http://news.xinhuanet.com/politics/2006-04/24/content-4466624.htm。
(18)《邓小平文选》(第三卷)，第284页。
(19)《邓小平文选》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第176页。
(20)中国共产党第十六次全国代表大会报告：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》(2002年11月8日)，见人民网：http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64569/65444/4429125.html。
(21)(22)《邓小平文选》(第三卷)，第177页。
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