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关于制度风险，目前学界通常的理解是由于制度变化过快，产生不确定性而带给人们行为的不确定性。但这种风险并不是制度风险，因为事物的风险是指事物结局或结果的不确定性，由于制度变化过快带给人们行为的不确定性，实际上是人们的行为风险，风险的主体并不是制度而与制度风险无关。而真正意义上的制度风险，是指尽管制度的内在结构完整、基本原则与实施方案匹配，但其自身被预期的功能仍发生偏差而出现不确定性。目前，尽管这种反身性的“制度风险”鲜为国内外学术界所论及，更未被现实中的制度制定及执行环节所关注，但它早已广泛存在于现实生活之中，而必须予以理论把握和现实规避。
一、制度风险的存在及基础
制度是集体行动对个体行动的约束，是社会交换中的合作规则。旧制度学派的代表人物康芒斯认为，如果我们要找出一种普遍的原则，适用于一切所谓制度的行为，我们可以把制度解释为“集体”行动控制个体行动。[1](P8-88)二战后产生的以科斯、诺斯等为代表的新制度学派，继承了旧制度学派关于制度的解释。诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出，制度是一种用来决定和制约人们相互关系的社会性游戏规则，它通过提供一个日常生活的结构，为人类发生相互关系营造框架，以确定和限制人们的选择集合，从而减少人们行为的不确定性。制度制约既包括对人们所从事的某些活动予以禁止的方面，有时也包括允许人们在怎样的条件下可以从事某些活动的方面。因此，正如这里所定义的，它们是为人类发生相互关系所提供的框架。它们完全类似于一个竞争性的运动队中的游戏规则。[2](P52)我国学者对制度的理解与新、旧制度学派的观点基本一致，都认为制度是出于集体生活需要而产生的约束个体行为的规则，是塑造社会秩序、控制社会冲突，进而减少人类行为不确定性的关键。其中较具代表性的观点出自林毅夫，从最一般的意义上讲，制度可以被理解为社会中个人遵循的一套行为规则。[3](P375-376)
当然，旧制度学派与新制度学派所论及的制度是广义上的制度，它既包括人为设计的诸如法律规章等正式制度意义上的制度，也包括自然生成的诸如风俗习惯等非正式制度意义上的制度。而本文所论及的制度是通常使用的、狭义上的、正式制度意义上的制度，也正是由于这种制度的人为设计性，才使“制度的制定及执行”成为可能，但它同样具备广义上的制度的“能够减少人们行为的不确定性”这一基本功能。
然而，尽管制度能够通过控制人们行为的不确定性来避免行为的风险，制度本身却由于存在着自身功能履行的不确定性，而存在着风险——制度风险。我国改革开放之初曾经采用的、在资源配置上的计划与市场并用的“双轨制”，就遭遇了制度风险。由于中国社会重人伦亲情的传统与民主法制有待完善的现实，被认为能够实现计划配置与市场配置双赢的“双轨制”在运作中非但未能实现双赢的预期，反而成为滋生“权钱交易”的初始温床，致使“双轨制”出现了功能偏差，引发了制度风险。
美国社会学家默顿关于社会结构“功能复杂性”的理论，既表明了制度风险的实际存在，更昭示出制度出现功能偏差的具体样式。默顿认为，社会结构存在着功能失调问题，即社会结构有益于社会行动的功能，在演化过程中逐渐有害于社会行动，如发展工业化大生产最终导致环境污染的现象。同时，社会结构还存在着反功能，即能够降低社会结构自身的适应能力，并能最终导致社会结构自我解体的功能。它既可能表现为最初社会结构适应环境和发展自身的功能，逐渐走向了反面，使社会结构不再适应环境、也无法发展自身；也可能表现为对一个群体有益的正功能却是对另一群体有害的反功能。不仅如此，社会结构既有显功能，又有潜功能。显性的功能就是这样一些客观结果，它对系统的调节和适应作出贡献，而这种作用是系统参与者所期望并公认的。相对而言，潜在的功能就是那些并非人们预先期望和公认的功能。[4](P115)由于社会结构可能存在着的功能失调、反功能再加之潜功能，其功能表现将更加不确定。而社会结构是社会制度的现实表现之一，结构功能的难以确定，预示着制度功能难以确定而存在着制度风险。结构功能的难以确定源自结构的功能失调、反功能以及潜功能的存在，预示着制度功能的难以确定同样源自制度的功能失调、反功能以及潜功能的存在，而这正指明了制度风险的具体样式即为功能失调、反功能再加之潜功能。
制度风险的存在还可从德国社会学家贝克对“现代性”这一制度体导致风险社会的论述之中窥斑见豹。在贝克看来，现代性从工业时期到风险时期的过渡是不受欢迎的、看不见的、强制性的，它紧紧跟随在现代化的自主性动力之后，采用的是潜在副作用的模式。几乎可以这样说，风险社会格局的产生是由于工业社会的自信(众人一心赞同进步或生态影响和危险的抽象化)主导着工业社会中的人民的思想和行动。进而，他指出“现代性”制度潜在的副作用带来了风险社会。风险社会不是政治争论中可以选择或拒斥的选项。它出现在对其自身的影响和威胁视而不见、充耳不闻的自主性现代化过程的延续中。后者暗中累积并产生威胁，对现代社会的根基产生异议并最终破坏现代社会的根基。[4](P9-10)在吉登斯的社会理论中也可以发现制度风险的踪影，这就是他对“社会风险”存在的阐述。吉登斯指出：在社会结构的结构化过程中，社会行动将产生意外后果，社会结构将产生突生结构；系统再生产的条件需要依靠各种结构性特征，而这些结构性特征的运作恰恰是要否定它们的原则。[6](P449)
制度的风险指向制度的结局或结果，但它涉及的是制度与其他制度的关系，实质上是制度对作为环境的其他制度的不适应。任何制度都存在于一定的制度系统之中，都在与其他制度的互动中实现自身的目标，一旦环境中的某些制度与其发生冲突，就会使制度的结局或结果偏离预期而出现风险。因此，制度风险的存在基础是制度与相关的其他正式制度或相应的非正式制度之间的冲突，只要在同一场域内存在某种与制度不协调的正式或非正式制度，风险就可能发生。而现实中的制度建设遍及政治、经济、社会、文化等众多领域，并要进行制度之间的水平整合以及垂直整合等，尽管其中的某一项制度就其自身孤立看来既必要又合理，但它在与同一场域内根据不同目的制定的其他制度的相互作用中可能出现冲突，进而出现功能失调、反功能，发生功能偏差，引发制度风险。
二、制度风险的根源与中介
但无论是制度与正式制度的冲突，还是其与非正式制度的冲突，都只是制度风险的存在基础，并非风险发生的最初起点。制度是对现实生活的规范，现实的发展延绵不断，但制度一经产生就具有滞后性、领域性。由于面向整个现实生活的是一个制度体系，它无法以整个体系同时变化的方式应对现实生活的变迁，而只能以不同制度依次变革的方式展开，这就必然造成不同制度之间的矛盾。因而，制度冲突的客观根源在于随现实变化而出现的制度变革，制度与正式制度及非正式制度的冲突，是社会发展所带来的制度变革的必然结果。
这只是制度风险的物质层面的客观性根源，制度风险的发生还有意识层面的客观性根源。作为人类的骄傲，理性是人类行为的重要前提，但理性却是有限的。对于理性的有限性，以其为人性假定的新制度经济学很好地概括了它的两点内涵：人类的环境既复杂又不确定，信息也不完全；人类认识环境的能力是有限的，不可能无所不知。[7](P15-19)因此，基于“有限理性”设计出的制度，无论是规范内容，还是实施机制，都自然难以与环境完全适应而有着发生冲突的可能。而制度风险恰恰是制度以对环境的不适应为实质，以制度与作为环境的其他制度的冲突为基础。
在批判理性主义专断的同时，哈耶克触及到理性有限性及其导致制度风险的可能。在他看来，只有在个人可以按照自己的决定运用他的知识时，才有可能使任何个人所拥有的许多具体知识全部得到利用。没有任何人能够把自己的全部知识都传递给别人，因为许多他能够亲自加以利用的知识，是在制订行动计划的过程中才变得明确起来的。[8](P86)因此，人类的理智在其秩序模式的形成机制上所能达到的认知水平是十分有限的。对于这种复杂现象，我们充其量只能掌握一些有关它的一般结构的“抽象知识”，而这完全不足以使我们有能力“建造”或是预见它们所采取的具体形式。[7](P5)由此，哈耶克向我们明确指出了由于人类理性的有限性，任何单一的个人或组织都无法掌握全部知识，作为理性设计产物的制度建设，自然不可能达到通过个体的自利行为自发生成的制度所具有的效率。
吉登斯在《社会的构成》中，从结构二重性理论出发，对在社会结构的制约性与行动者的反身性监控所联结的结构化过程中，行动的意外后果和社会的突生结构如何产生的理论阐述，也表达了人类理性的有限性对制度风险生成的根源性作用。在他看来，结构二重性始终是社会再生产跨越时空的连续性的主要根基；反过来，它又是行动者身处并构成日常社会生活绵延的反思性监控过程的前提。不过，人的认知能力始终是有限的。行动流持续不断地产生出行动者意图之外的后果，这些意外后果又可能以某种反馈的方式，形成行动的未被认识到的条件。人类的历史是由人的有意图的活动创造的，但它并不是某种合乎意图的筹划；它总是顽固地躲开人们将其置于自觉意识指引之下的努力。[6](P91)
从客观性根源到现实风险需要“人类认识”这一主观中介，如果认识层面存在瑕疵，人类理性、制度变革这些客观性根源将更容易转换为现实风险。根据英国思想家K·波普尔的概括，认识论的研究包括两个角度——即当作日常知识的问题以及当作科学知识的问题，这就明确指出了人类展开认识所基于的两个基本领域——感性的日常生活领域和理性的科学领域。然而，文艺复兴以来，人类认识方式的这种双向度存在逐渐为理性主义的单向度所取代。一方面，随着社会分工与社会规模的不断拓展，科学世界逐渐与日常生活分离而表现为各种主题化领域；另一方面，随着科学尤其自然科学以其确定性的理论性质和巨大的实践作用确立了自身的合法地位，科学逐渐成为整合全部文化的超文化知识。于是，作为科学知识人格化的“专家”也成为真理的化身，以领域专一为基础、以理性分析为方法的“专家式认识”，被越来越多的人视为唯一正确的认识方式。
与此相应，制度风险也随之出现。一方面，不仅科学世界以各种主题化领域的形式逐渐与社会的日常生活分离，主题化领域还可以无限地细分为更小规模的主题化领域。与此相对应，某一场域制度可以无限地细分为更小主题或目的的制度。于是，在以领域专一为基础的“专家式认识”下，某一领域中创建的制度自然仅仅立足于本领域，而忽略与其他领域、其他制度的是否适应，这必然产生制度风险。另一方面，以理性分析为方法的“专家式认识”以效率为目标，要确定的是人们在认识过程中如何才能获得事实性真理，以认识与对象的匹配和符合为取向，它在理性思维层面开展概念化、逻辑化的理性认识活动，其中缺乏立足感性意识层面进行以感觉、知觉和表象为基本形式的感性认识活动，并且设计出来的制度的主要目的是实现感性的日常生活的理性化，推进社会生活理性化进程。这种情形具体到制度建设层面，将可能使“专家”在制定理性制度时忽视感性的日常生活领域，忽视作为理性制度存在根基的感性制度的力量，造成制度对相应的非正式制度的“不适应”，致使由感性意识支配自己行为的基层社会成员对新制度的不认同而出现制度风险。
三、制度风险与制度协调
制度风险的存在，要求我们必须对制度风险予以规避。从时段上看，规避制度风险的方式可以分为事后补救与事前控制两种。就事后补救而言，它一方面将由于放任制度风险的发生，以至牺牲制度效率，阻碍社会的发展与进步；另一方面将由于需要创设新制度，而陷入因为创设制度继续带来风险而需要继续创设制度的怪圈，以至永无尽头。因此，事前控制是我们规避制度风险的最佳选择。由于制度风险实质是制度对同一场域内的其他正式制度或非正式制度的“不适应”，是制度与制度或制度与非正式制度之间的冲突，事前控制最终将以实现制度与制度及非正式制度之间的协调，即“制度协调”为基本方式。风险根源决定协调路径，由于社会基础作为客观性根源无法消除，理性有限性尽管同样客观但能尽量改进，专家式认识源自主观层面而可以转换，“制度协调”的具体路径便是针对专家式认识、理性有限性予以展开。
人类展开认识既基于理性的科学领域又基于感性的日常生活领域，立足科学领域、以效率为目标的“专家式认识”使人为设计的制度面临风险，这就需要我们关注感性的日常生活领域。根据胡塞尔的论述，日常生活世界即作为唯一实在的，通过知觉实际地被给予的、被经验到的世界。[9](P58)它具有未分化性，不像以组织形式出现的社会政治生活、经济生活或文化生活那样有某种确定的相互区分的目标和界限，但却将社会政治生活、经济生活或文化生活的各自目标和原初形式，都已包含于自身，[10](P95-96)并通过其中的个体——“常人”的日常活动把政治利益、经济利益和文化利益作为一个模糊整体加以实现。因而，立足经验层面的日常生活世界进行常人式认识，因科学世界的各种主题化领域相互独立而出现的“制度间冲突”将失去存在的基础。
第二次世界大战以来，理性主义原则的“专家式认识”遭遇了来自社会学家的挑战。20世纪60年代兴起的加芬克尔为代表的常人方法学认为，理性主义主观和客观二元对立的思维方式把社会生活作为外在对象去看待，实质是用认识物的思维方式来认识人的社会，无法达到对社会生活的正确认识。社会生活是人际交往过程，只有进入日常生活世界，用符合社会生活本性的常人思维方式，深入人际关系才能对社会生活有明确认识。进而，加芬克尔明确提出超越理性主义的主观和客观二元对立的“常人思维方式”：研究者立足日常生活，在日常语言交流中也像常人一样同被研究者开展日常对话以求真实而具体地理解社会生活的意义。这就使制度设计者能够立足感性世界进行以感觉、知觉和表象为基本形式的感性认识活动，避免了“专家式认识”对感性的日常生活领域的忽视。事实上的确如此，日常生活世界具有习惯性，它由个体世代相继延续下来，前人形成的常识、风俗、习惯和传统稳定地制约着日常生活，后人很少在日常生活中对前人留下的生活方式和文化观念提出质疑，而是通过示范或模仿等方式习以为常地承继下来。立足日常生活的“常人”自然是从感性的非正式制度出发思考制度的建设，制度对相应的非正式制度的“不适应”必将失去存在的基础。
“常人式认识”是对理性化追求做出的深刻反思，但它实际上是以自身的感性“单向度”否定“专家式认识”的理性“单向度”。我们不能从一个极端走向另一个极端，以“常人式认识”取代“专家式认识”，因为后者所追求的“效率”同样是一项制度得以存在、发展的关键。合适的选择应该是由单向度走向双向度，而且是以关注“价值”的“常人式认识”为体、以关注“效率”的“专家式认识”为用。即必须以“常人式认识”为原则，将以“常人”方式兼顾同一场域内的不同制度以及兼顾制度与相关的非正式制度，作为“专家式认识”的前提，在前提上实现理性制度的感性化。具体到制度建设中，就是要求制度设计者既要深入社会日常生活，以“常人”的方式体味相关的制度的方方面面，又要注意基层社会成员从感性意识对理性化和制度化的评价与认同，因为广大基层社会成员的思想意识一般处于感性层面，原则化和逻辑化的理性设计和制度安排只有同他们的感性意识连接起来，才能被认知和理解。[11](P39)进而，以此前提为基础，对制度协调进行诉诸理性的“专家式认识”。
而这就引出了展开“制度协调”的另一条路径，即针对理性有限性、以效率为目标对制度协调的具体方法予以改进，它依托的是“专家”理性，包括制度协调的两个领域——同一场域内制度与制度之间的协调以及制度与非正式制度之间的协调。
制度建设涉及不同领域、不同区域、不同组织，同一场域内各种制度之间的结构并不一定合理，制度系统难以发挥最大绩效。立足“专家”的理性，这需要进行“制度配置”以提升效率，即通过协调各种制度间的层次、关系以及相互影响，确定制度系统的最优结构，以提升制度系统的有序性、发挥制度系统的功能。制度配置实现制度协调的标志是“制度耦合”，即制度系统内的各项制度围绕着确定的系统目标和制度功能进行有机组合，从各自的角度共同规范人们的行动，实现个人目标与社会目标的统一、个人利益与社会利益的双赢。而制度耦合也有着明确的实现标志，这就是在制度系统基本稳定、系统资源存量给定的条件下，对于现有的制度和制度结构的任何变革都无法增加制度系统的整体绩效。通过制度配置达成制度耦合，实现制度与制度之间的协调，这是针对“理性有限性”展开制度协调的一个方面。
制度建设涉及制度与非正式制度之间的协调，制度必须与同一场域内非正式制度实现协调以发挥最大绩效。从“专家”的理性出发，这要求我们做到“制度融合”来增进效率，即正式制度下行动者的行为与行动者源自非正式制度的价值取向相互统一，非正式的制度与正式制度呈现出相互间的支持与强化。这一方面需要变革非正式制度，通过意识形态传播、社会舆论引导等方式，改变传统思维、更新社会观念；通过非正式制度正式化等方式，强化、突出正式制度所需要的思维方式与价值取向，为正式制度提供文化支持。另一方面需要汲取反对单纯理性设计而强调文化精神的基础性作用的诺斯的思想，借鉴其非正规约束在制度的渐进的演进方式中起重要作用这一原则，[2](P61)尊重非正式制度对人的活动的导向和规约效应，使外在的理性设计植根于文化传统，形成正式制度与非正式制度之间融合。通过改革非正式制度以及立足非正式制度达成制度融合，实现制度与非正式制度之间的协调，这是针对“理性有限性”展开制度协调的另一个方面。
然而，尽管认识方式由单向度走向双向度在理论上并无障碍，现实中的制度建设者们却难以步伐绝对一致；尽管对制度协调的具体方法可以进行增效改进，却也只能让绩效“更大”。加之理性有限性、社会基础这些客观性根源无法消除，制度协调的结果仍然是不确定的，制度风险始终与制度建设相伴。这就要求开展制度协调时要树立制度风险意识并不断反思风险，我们应该做到德国社会学家贝克所期望的那样：风险意识已被普遍接受，风险感觉紧跟着进步的喜讯，就像影子紧跟着光一样。这就是说，人们只要一想到事物积极的一面，同时就得联想到风险即表面上看不见的东西。[12](P38)
同时，开展制度协调时也需要树立针对制度设计者的风险意识并不断反思。制度的设计者——专家系统是制度风险的具体和直接来源，专家们的知识背景、价值观念与思维方式直接关系到制度风险。当前，专家体系越来越多地成为民族国家和跨国机构的代表，以致于造成制度功能偏差的合法化，专家体系的价值中立性遭到质疑。只有树立针对制度设计者的风险观念并不断反思，才能在源头上规避制度风险。
最后，开展制度协调时我们更需要在意识到风险并不断反思风险的基础上，凭借有限的理性勇敢地面对风险。就像吉登斯所慨叹的那样：人类的历史是由人的有意图的活动创造的，但它并不是某种合乎意图的筹划；它总是顽固地躲开人们将其置于自觉意识指引之下的努力。虽说如此，人类还是始终不断地作着这样的尝试。环境告诉人们，人类是唯一能认识到自己在创造着自己的“历史”的动物。这样的境况既含有威胁，又带着希望。人类正是面对这种威胁和希望，进行着他们的尝试。[6](P91)
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