南京国民政府民事调解制度考论，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文,民事论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K262.9 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2009)10-0086-08
法院民事调解制度是南京国民政府时期民事诉讼法中的一项重要制度，它的建构受到立法部门的高度重视，它的适用范围及效力问题均是中国社会民国时期调解制度发展完善的典型代表，在实务工作中，该制度更是被灵活运用，发挥了其协调民事矛盾，缓解民间纠纷，安定社会秩序的作用。值得今天我国在构建和谐社会，完善民事调解制度时进行必要的借鉴。
一、南京国民政府民事调解制度的历史渊源
中国传统社会向来重视调解，古称“调解”为“劝释”、“和解”、“休和”，民间发生的有关经济往来、财产交换等一般纠纷，常常通过乡邻或者宗族的调解解决的。调解是以规劝、教育、感化等方式，使双方当事人互相让步、互相谅解，以达到消除争端、息讼和好的目的。中国人具有厌恶诉讼、喜欢调解的传统，与正式的民事审判相比，他们更重视通过调解来解决争议。①秦汉时代的民间纠纷，几乎都是由里正乡官通过调解解决的；明代各州设有专事调解民间纠纷的“申明亭”，由本地德高望重的老人主持调解；而清代更加广泛地使用调解解决民事纠纷，有邻里调解、亲族调解、基层保甲调解、州县官府调解等多种类型。有学者认为，在中国20世纪现代化的前夕，大多数纠纷是在地方团体内部解决的，而且多数情况下，依照“对让步、调解和调和的方式予以灵活的变通和综合的途径，”对此我们一概称之为调解②。可以说，调解息讼是中国固有法所崇尚的一个重要的法律原则。
但是，这种意义上的调解，范围非常宽泛，本文所涉及的调解，特指法院民事调解，由法院充当调解人解决民事纠纷的方式，这种调解正如台湾民事诉讼法学者杨建华认为的那样，“当事人于某法律关系有争议时，在未起诉前由法院为之调停排解，以自治的方式解决纷争，谓之调解。”③“法律意义上的调解是指法院对于双方当事人的争议实行调停排解，以促成双方达成合意，避免诉讼程序的一种制度。”④法院民事调解制度是南京国民政府时期民事诉讼法中的一项重要制度，在其几十年的民事审判实践中，法院民事调解一直占据着重要的地位。由于民事调解是在诉讼之外解决民事纠纷的重要方式，它既可以减轻法院的诉讼负担，又有利于迅速平息当事人之间的纷争，因此，成为解决民事纠纷的重要方式，受到立法、司法界和广大民众的偏爱和重视。
我国有着注重调解的历史传统，但是将法院调解制度进行立法的时间并不长。中华民国时期，国民政府颁布了专门的调解法规，设立专门的调解组织，对一般民间纠纷和轻微刑事案件进行调解。民国北洋政府时期，为了承传调解息讼的法律传统，制定实施了《民事公断暂行条例》，而1921年的《民事诉讼条例》第446条所规定的和解制度也即法院民事调解制度。南京国民政府时期，法院调解已具有了进步意义。但是，有人批评南京国民政府，认为国民党审判机关手续繁琐，实行机械的审级制度，不重视调解工作。⑤史实并非如此，南京国民政府建立后，继续尊重民间调解息讼的传统，并使调解法定化，确立了调解制度。1930年颁布了《民事调解法》，1935年新修订的《民事诉讼法》在简易程序中规定了法院调解的范围和程序，在民事诉讼程序中也作了法院调解的规定。当然，《民事调解法》的制定过程是复杂的。
1929年12月，中央政治会议召开第208次会议，委员兼立法院院长胡汉民提议《民事调解条例草案原则》。当该草案原则经决议交法律组审查后，直接提交立法院。原提案叙述提议之旨趣有云：
查民事诉讼，本以保护私权，而一经起诉之后，审理程序，异常繁重，往往经年累月，始能结案，甚非所以息事宁人之旨。是以晚近各国，均励行仲裁制度，期于杜息争端，减少讼累，意至良善。我国风重礼让，以涉讼公庭为耻，牙角细故，辄就乡里耆老，评其曲直，片言解纷，流为美谈。今者遗风渐息，稍稍好论，胜负所系，息令为难，斯宜远师古意。近来欧美良规，略予变通，以推事主持其事，正名为调解，并确定其效力，著之法令，推行全国。庶几闾阎无缠累之苦，讼庭有清简之观，谨拟具《民事调解条例草案原则》六项，提请公决。⑥
在这次会议上，胡汉民向国民党中央政治会议提议起草新的《民事调解条例》，提出了《民事调解条例》草案原则，要求确立法定调解程序。该草案原则共七条：(一)为求杜息人民争端，减少法院诉讼起见，于第一审法院附设民事调解处。(二)民事调解处以推事为调解主任，但经当事人请求，应许其各于具备下列资格之人中，推举一人助理之：(1)中华民国国民年在30岁以上者；(2)有正当职业者，但现任司法官及律师不得充助理员；(3)通晓中国文义者。(三)初级管辖及人事诉讼事件，非经调解不和息后，不得起诉；其他诉讼事件，经当事人请求调解者亦同。(四)调解由一造请求者，经调解处通知相对人，而相对人无正当理由不到场者，酌科罚援。(五)当事人均经到场者.调解期限为7日.逾期者以调解不和息论；但经双方同意延期者，不在此限。其相对人受通知后，无正当理由不到场，除在途期间外，经过5日者，亦以调解不和息论。(六)调解和息，应由书记官将和息结果报告法院判决者，有同等之效力。(七)不得以任何名义征收费用。⑦
国民党中央政治会议经讨论，同意了胡汉民的提议，作出了中央政治会议关于起草《民事调解条例》的决议。于是，国民政府立法院并以胡汉民的提议为内容，开始组织起草《民事调解法》，1930年1月20日，国民政府立法院正式公布了《民事调解法》，于1931年1月正式实行。全文共16条，其主要内容就是前七项原则。后来《民事调解法》“因立法上之便利而并人民事诉讼法规定”⑧，具体是并入了1935年的民事诉讼法之中了。
1935年的民事诉讼法被称为国民政府新《民事诉讼法》，它的制定者认为，调解息讼是中国固有法的精华所在，因此在修订完成的新《民事诉讼法》中将原《民事调解法》的内容吸收进来，对调解制度进一步加以比较全面地规定。即民事诉讼，于起诉之前另有调解程序。凡合于民事诉讼402条所规定的简易诉讼程序案件，于起诉前应经法院调解，调解“须依当事人的申请行之。”以法院的审判官为调解主任、双方当事人，各级推举。一人为调解人，协同调解。调解不公开进行，如当事人双方于调解日到场，案件经调解成立，即与诉讼上的和解有同一效力。若调解不成立，则法院应该按照一方当事人的申请，为诉讼之辩护，即进入诉讼程序。
南京国民政府时期，除了用《民事调解法》及《民事诉讼法》两部法律处理民事调解案件以外，还有其它的一些做法，主要是针对乡镇的民事调解。依国民政府1931年颁布的《区、乡、镇、坊调解委员会权限规程》规定，各级调解委员会均在其同级政府的监督下处理调解事务。又如，国民政府行政院于1930年10月5日颁布了一个地方自治方案，内务部于1931年7月1日决定，让其成立5-9人的委员会(具有法律知识、办事公正之人)无偿地操办处理一些纠纷。对于民事案件中法院未加受理的、刑事案件中不告不理的案件，由当事人申请，开始进入调解程序，但乡镇没有刑罚权。⑨1943年10月9日，国民政府又制颁了《乡镇调解委员会组织规则》，作为乡公所调解委员会办理民事刑调解事项的准则。
国民政府时期法律所规定的法院调解制度是与当时社会条件相适应的。我们知道，近代中国，传统的儒家思想及制度受到西方文明的巨大冲击，人们的权利意识也随之增强，到国民政府时期，法院已普遍接受了人们的权利观念，认为当事人已不再是单纯的审判对象。调解制度在西方有类似的和解制度，当时的西方各国对诉讼和解制度普遍持肯定的态度，各国的法条中都明确地规定了和解制度。例如，德国十分重视和解解决纠纷的作用，1898年《德国民事诉讼法典》第510条(1877年文本第471条)的内容：要提起诉讼的人可以表明他请求的标的，在对方当事人有普通审判籍的初级法院，申请指定期日以试行和解。当事人双方到场并成立和解时，法院用记录对和解加以确认。和解不成立而当事人双方提出申请时，即可进行诉讼上之辩论。此时，当事人口头的陈述就作为起诉。⑩后来，德国把诉讼和解视为是双方当事人在诉讼中订立的合同。日本民事诉讼理论把诉讼和解定义为当事人在诉讼系属(11)中，在法院或裁判官面前，以终结诉讼为目的，约定对各自的主张互相让步。国民党政府民事诉讼法在继承中国固有的调解制度的基础上，结合西方的和解制度，将调解与和解两项制度都纳入其中。台湾学者杨建华认为：“不论用‘调解’，或‘和解’，之名词，实质上意义原应相同。”(12)但是，对于国民政府时期的民事诉讼来说，二者适用的阶段不同，调解用于在起诉之前，而和解则用于在起诉之后。即国民政府时期的调解与大陆民事诉讼法规定的法院调解不同，它是立法者为疏减诉源，避免进入诉讼程序，于起诉前由有管辖权的法院主持进行的一种诉讼外调解。这种调解虽然只是民事诉讼的一种前置程序，但调解成立的，与确定判决具有同等的法律效力。(13)
二、南京国民政府民事调解制度的主要内容
综观南京国民政府民事审判相关法律文件，可以发现此时的民事调解制度主要涵盖民事调解的类型、适用及程序三部分内容：
(一)民事调解的类型
就民事调解的类型而言，主要有强制调解和申请调解两种。民事调解，是指当事人双方在法院审判人员的主持下，用平等协商的办法，解决民事权益争议的诉讼活动和结案方式，这种民事调解属于民事诉讼前的程序，即限于起诉前调解，并且只能由第一审法院执行调解，以往的理论和实践中大多将其称为“法院调解”。南京国民政府时期的法院调解分为强制调解和申请调解两种。无论1930年的《民事调解法》，还是1935年《民事诉讼法》均有这方面规定。1930年的《民事调解法》规定：第一审法院附设民事调解处，以推事为调解主任，当事人双方可各推一人助理；初级管辖及人事诉讼事件，非经调解仍不和息的，不得起诉；调解期限为7日，经双方同意延续的，不在此限。很显然，《民事调解法》将民事初审案件和人事诉讼事件列为强制调解，将其他诉讼事件，由当事人在起诉前自愿请求履行调解程序，即申请调解。1935年《民事诉讼法》里规定的民事调解附属于简易程序中，并且也将调解分为强制调解和申请调解两种。
强制调解是指民事调解作为初级管辖案件和人事诉讼案件的处理方式，是法定必经程序，不经调解程序，不得提起诉讼。而且，对于一方当事人请求的调解要求，另一方当事人必须按照规定的时间到场；无正当理由而不到场者，须接受罚款。《民事调解法》规定原被告可以分别推举一名民事调解人，调解一旦成立，应送达调解记录，成为执行名义(获得了执行力的债务名义)，可以通过通常的程序申请强制执行(14)。显然，对于初级管辖案件和人事诉讼案件采取的是强制调解。但是，这种强制调解与中国古代的调解强制性质不同。中国古代的调解具有一定的强制性，它是建立在不平等的社会关系基础上的，是等级制度下特有的以训导、教化为主要手段的调解制度。这样的调解并非都出自当事人的自愿，因调解人与被调解人常常处于不同等级，调解的方式也以训导为主，既为训导，则训者为尊，被训者为卑，尊卑等级分明，或是当地父母官与小民，或是族长、乡绅与村民，或是长辈对晚辈等，这种等级的存在使得“训导”和“教化”成为可能，也使得这样的调解更有效力。南京国民政府时期，从节省诉讼资源的角度，针对特定民事案件强制其先接受调解，否则不给进入诉讼程序，这种强制调解是具有一定的现实意义的。
除了初级管辖案件和人事诉讼案件以外的其他诉讼事件，当事人也可以请求履行调解程序，这便是申请调解。根据民事诉讼基本原理，民事诉讼主体有处分自己权利的自由，而这种处分对处分人自己而言，具有利益最大化的功能，因为当事人是自己利益的最佳判断者，让当事人选择解决纠纷的方式以及决定权利义务的最终内容，能达到“合适的才是最好的”状态，即只要当事人感到满意，就是一种最佳的纠纷解决机制，而这同样是一种令当事人各得其所的利益分配方式，是“一种重建任何冲突可能打乱的平衡的代价低廉的方式”，同样具有正义性。在保证自愿合法的前提下，当事人愿意放弃部分权利以节约成本，保持稳定的社会关系甚至是息事宁人，这对于社会来说是有益无害的事情。
两种类型的调解各有优势。一方面，民事调解程序为诉讼的前置程序，调解如果不成立，当事人随即可以提起诉讼，由已经参与调解的推事受理起诉、进行审理。另一方面，申请调解可以使当事人不必局限于调解，即使推事受理起诉，则可以免于重复调查。而调解不成也能够迅速提起诉讼，保护自身权利，而不必另案起诉，由参与调解的推事负责受理诉讼。无论哪种类型的民事调解，都是从当事人利益考虑的，对当事人来说都是有利的。
(二)民事调解的适用
关于民事调解的适用问题，国民政府的相关法律均有明确的规定。民事初审案件范围很广，对此，两部法律规定不尽相同。为了减轻初审法院的负担，《民事调解法》将民事初审案件确立为调解范围。一方面，民事初审案件大多由地方法院或者县司法处负责管辖，也即由当事人所在地审判机构处理。据统计，这些法院管辖的民事初审案件占整个民事案件90％以上，因此，这些法院审判任务繁重，它决定了民事争议必须要有快捷有效的法律途径去解决，这个途径便是调解。实践证明，调解解决了民事审判工作中存在的人少案多的矛盾。另一方面，管辖初审案件的法院往往是民事案件的发生地、法律行为地、争议财产所在地。利于召集当事人和及时调查案件事实，迅速调解解决纠纷，无须经过审判烦琐程序，增加审判机构的负担。此外，上文所提的人事诉讼是指以人的身份关系为诉讼标的的诉讼，但并非涉猎有关身份关系的全部案件，只是将婚姻关系案件、亲子关系案件、收养关系案件纳入人事诉讼程序的处理范围。对于人事诉讼案件采取调解前置主义，有利于对当事人隐私的保护，充分发挥调解员的专家意见。因此，《民事调解法》将人事诉讼案件列为调解范围。
而《民事诉讼法》规定的调解范围更为清晰，分为一般规定与例外规定两方面：一方面，依据1935年《民事诉讼法》第409条，法院调解适用于下列三类案件：第一，依照诉讼标的，标的金额或价额在800元以下的财产权简易诉讼。当时的800元以下，包括800元在内，“从一元以至八百元，皆得适用，必逾八百元者始不适用也。”(15)第二，依照案件性质，针对无标的金额或价额限制的以下简易案件：其一，因租赁关系而发生纠纷，即出租人与承租人间接收房屋或迁让、使用、修缮或因留置承租人之家具、物品涉讼者；其二，因雇佣关系而发生纠纷，即雇佣人与受雇人间雇佣契约涉讼者，其雇佣期间在一年以下者；其三，因保管关系而发生纠纷，即旅客与旅馆主人、饮食店主人、或运送人间因食宿、运送费或寄存行李、财物涉诉者；其四，因请求保护占有涉讼者，指民法上关于保护占有的规定；其五，因确定不动产的界线或设置界标涉诉者。第三，自法院或其他调解机关调解不成立时起，已经过一年者，于起诉前应再经调解。因为一年前虽然经过调解没有成立，但是待一年后，或许时过境迁，当事人相互谅解，而再经调解能够成立的可能性是比较大的，所以法律规定于起诉前应再行调解。上述三类民事案件起诉前必须经法院调解，属于强制性调解。因为这些案件，大都轻微简单，并且易于迅速结案，如果调解成立，杜息争端，就可以减少诉累。
另一方面，该民事诉讼法例外规定：在以下情形下，纵然调解，也没有实效，所以不再适用调解或以调解为先，而是径行起诉，就是直接由法院判决：其一，为标的的法律关系，曾在法令所规定的其他调解机关调解而未成立者。因为经过其他调解机关调解不成立，纵使法院再行调解，双方仍不能让步，调解也不得成立，所以无须再用调解，而是直接起诉。其二，因票据涉讼的。票据属于流通的金融票证，出票人出票后，进入市面流通，如果发生纠纷，其关系错综复杂，不仅仅是两个当事人之间所能解决的，很难成立调解的可能，与其浪费时间财力，不如直接起诉为好。其三，系提起反诉的。反诉是对于本诉而提起的，若本诉已起诉到法院，则反诉虽应适用调解程序，其调解当然不能离本诉而成立，自应与本诉同一程序，无须先为调解。其四，送达于被告的传票，应到外国送达或为公示送达的。这种情形，纵然进行调解，也没有调解成立的可能，所以也无须经过调解阶段。其五，依法律关系的性质、当事人的状况或其他情况，可以认为调解显然没有成立的希望的。调解制度的立法宗旨，本在于杜息争端，减少诉累，如果调解显然没有成立的希望，自然达不到调解的目的，所以应直接进入诉讼。依据1935年《民事诉讼法》第411条，上述五种情形下，如果当事人执意请求调解的话，法院应裁定驳回，当事人对裁定不服的，不得声明不服。
综合起来，国民政府时期应予调解的民事案件主要有三类：一是一般适用于简易诉讼程序的诉讼案件，属于强制调解的范围，但法律另有规定的除外，二是适用简易诉讼程序的合意事件，依申请而予以调解。三是民事诉讼中有应经过民事调解的规定，如离婚或夫妻同居的诉讼、终止收养父系的诉讼等，也属于强制调解的范围。
(三)民事调解的程序
就民事调解具体程序而言，可谓规定详实。因为依据国民政府法律规定，调解程序包括申请、审查、调解等几个环节。
其一，申请。根据1935年《民事诉讼法》第410条，调解依当事人之申请行之。也就是说，调解程序，因当事人申请而开始，法院不得依职权直接行使调解。申请者应在申请中列明双方姓名、住址、法院名称，年月日、请求事由、双方的法律关系等内容。所谓双方的法律关系，例如承租关系，申请人为出租人，对方当事人为承租人，因欠付租金而申请调解，请求给付。但是，当事人应向有管辖权的法院申请调解为宜，通常以对方当事人住所地法院为原则，这与民事诉讼的管辖规则是一致的。
其二，审查。法院在收到当事人的申请后，应由民事调解处进行审查。经审查，调解处如认为可以接受当事人调解申请后，应速定调解期日。对于当事人以书状申请调解的，法院应将申请书状与传票，一并送达于对方当事人；对于以口头申请调解者，应将笔录与传票，一并送达于对方当事人。传票上应记载到庭时间、地点，以及不去的法律后果，包括要求当事人务必于调解期日携带证据或偕同证人到场。法院认为必要时，还应通知当事人或法定代理人本人于调解时到庭。如果当事人或代理人无正当理由不到庭，法院以裁定科以50元以下的罚锾。如法院经审查发现属于法定不予调解的请求，应以裁定驳回，且当事人不得声明不服。
其三，调解。首先，关于调解人，通常由法院推事担任，但是当事人双方可以各推举一人为调解人，于调解期日，协同调解。而法院认为第三人适合于调解时，不管当事人是否已推举调解人，也应选任该第三人为调解人。调解时，与调解结果有利害关系的第三人，经法院许可，可以参加调解程序；必要时，法院命令该第三人参加调解程序。可见，调解人除了法院法官以外，可以由其他公民参与。其次，调解一般不开庭，也不公开。调解通常是在法院调解人的主持下，将当事人双方召集起来，就事实与法律展开劝解和说服工作，以达到解决纠纷的目的，这种工作是不对外界公开的。1935年《民事诉讼法》第415条明确规定，调解程序得不公开行之。“调解期日，通常只传唤两造当事人到场”(16)。也就是说，调解不公开进行，调解时，只由调解人与双方当事人在场。第三，调解时，调解人应对案件事实，双方争议的焦点等仔细研究和分析。必要时，调解人还得调查证据，使当事人心服口服，自动让步，圆满解决纠纷。这里的调查证据适用通常诉讼程序里的有关规定。此外，调解过程中，法院书记官应作调解程序笔录，记载调解成立与否及另定调解的期日或者诉讼辩论的期日等。可见，调解程序设计周密，便于操作。
三、南京国民政府民事调解制度的基本评价
南京国民政府民事调解制度作为中国社会民国时期调解制度发展完善的典型代表，具有一定的历史地位，它的理论效力和实务运作虽然打上了历史的烙印，但是其解决社会纠纷的功能却是值得肯定的，尤其在理论上。
(一)理论效力规定明确。
国民政府《民事调解法》规定，调解结果一旦形成，即具有约束力，其效力与法院判决相同。(17)但是，“调解的成立以当事人之间的合意为前提。诉讼当事人或利害关系人有权对推事做出的调解裁定，从送达的第二天起的10天之内提出异议，该裁定因此而失去其效力。未按规定期间提出异议，将视为调解成立。”(18)调解不成立的，当事人应请求法院书记官开付证明书。关于民事调解的效力，1935年《民事诉讼法》也有间接规定，该法第421条规定，调解成立者，与诉讼上之和解有同一之效力。该法第380条规定，在和解成立之场合，它与确定之判决具有同等效力。和解成立者，当事人不得就该法律关系更行起诉。显然，《民事诉讼法》的关于调解成立的效力，与《民事调解法》是一致的。
简言之，《民事调解法》规定的调解结果与法院判决具有同等效力。1935年《民事诉讼法》规定的调解结果与诉讼和解有同等的效力，而成立的和解与判决效力同等。这样，《民事调解法》与《民事诉讼法》对调解的规定是一致的。具体说来，调解的效力在于：第一，双方当事人均应受已合法成立的调解结果的约束，债权人不得再就原有的法律关系重新起诉，债务人应该遵照调解笔录履行债务，若不履行，债权人即可申请法院强制执行。第二，对于已成立的调解结果，当事人一方以未经合法成立为理由请求审判时，可以援用诉讼上的和解程序请求继续审判。第三，调解不成立的，当事人应请求法院书记官开付证明书，以资证明，作为请求法院审判的依据。
值得说明的是，南京国民政府时期的诉讼和解与今天的诉讼和解意义不同，而与今天的法院调解意义相似，是指当事人双方在法院或推事前面相互让步，共同解决争议。对此，1932年8月南京中央大学(今南京大学)法学教授吴学义发文指出，“诉讼上之和解，又有起诉前与起诉后之则。前者称为‘调停’，于民事调解法规定之；后者则新民事诉讼法于第二编第一审程序第一章通常诉讼程序下，特设第四节规定之。”这里，“诉讼上之和解，谓起诉后，于言词辩论，或受命推事受托推事之前，当事人双方，就诉讼标的，或诉讼上之争点全部或一部，互相让步，以终结诉讼之合意。(19)也就是说，国民政府时期，当事人双方在法院或推事前面相互让步，共同解决争议的活动如果发生在起诉前叫“调解”，如果发生在起诉后，则称“和解”。当时的和解无论起诉前与起诉后都与今天的法院调解含义相同，而今天的和解是当事人双方在无第三方参与的情况下，双方之间相互协商，就问题的解决达成一致意见的活动。可见，不同时期，调解、和解的意义是有区别的。值得注意的是，国民政府时期的民事调解特指起诉前，即法院调解发生在起诉之前，称之为“诉前调解”，不象今天的民事调解贯穿于民事诉讼始终。
关于调解不成立的，即进入诉讼程序。当事人双方于调解日不到场的话，法院将依一方当事人的申请，随即进人审判程序。此时，调解申请人视为已经起诉之原告，自申请时已经起诉，对方申请人视为被告；法院参与调解的推事，继续行使审判权。其立法意旨，在于求得当事人之争议，能从速解决，以符合诉讼经济之原则。(20)并且“调解之目的在终止争执，避免诉讼，其调解成立者，不仅可维持当事人双方之和谐，且可疏减法院之诉源，为鼓励当事人利用调解程序，调解之申请，不征收任何费用。”(21)当然，调解不成立后起诉的，其调解程序之费用应作为诉讼费用之一部分，不起诉者，由申请人负担。
(二)实务层面值得思考。
南京国民政府的民事调解制度立法后，为各级法院调解民事纠纷提供了法律依据。对此，国民政府司法行政部门特别注重向各级法院推行以调解的方式结案，达到和谐解决民事纠纷的目的。司法行政部多次通令各级法院，民事案件重在调解，并公布各地方法院调解案件数量，以资促进民事调解制度的推广。从而，推动着各地法院民事案件调解工作的开展，例如，1930年，上海第一特区法院和上海地方法院两院共受理民事诉讼调解案件4577件，受理民事诉讼一审案件8042件，分别占是年江苏全省同类案件数6306件的72.6％和11701件的70％左右，分别占全国同类案件数的17.2％和15.3％。另据1946年至1947年统计数字，全国地方法院共办理民事调解案件106387件，以调解结案者26521件，调解结案率为25％。(22)
当然，对于调解的适用，各地重视程度不平衡。有的地方由于重视不够，民事案件调解结案率不高，例如1947年，广西省的民事案件一审判决的结案率明显高于调解的比率(见表1)。(23)
从表上的数据来看，广西省1947年民事调解案件307件，民事一审案件3468件，分别结案213件、1260件，那么调解结案比率为14.5％，明显低于全国的数据。实际上，国民政府时期的民事调解目的是通过调解解决一定性质的纠纷，把案件从诉讼中排除出去。故虽然规定在民事诉讼法中，许多学者仍将当时的民事调解看作“非诉行为”(24)。
当然，还有一些地方强调审判，对调解持有不同的态度。例如，1947年贵州高等法院工作报告中就提到“注重审判”，“后行调解”的做法(25)。具体说明如下：
注重审判：“查所属各院处推事审判官办理民刑诉讼案件，有无积压及是否合法，关系人民权利至钜。欲对司法，威信保障当事人权益，非切实考核不为功。故于三十五年五月，通令各院处推事审判官每人每月检送民刑判决各五份，贪污盗匪烟毒案件之案件之判决全部检送，附县收结案件四柱表，以备考核，如判决违误或收法不能相抵者，分别指示纠正，并严予督促，施行以来，颇著成效。”
后行调解：“人民发生民事争执，本非不可解之纠纷，只以调解无人，遂致与诉。承办案件人员果能依据法令调解完结既非如裁判须受法条拘束，难于协谐，且有时并执行程序，亦可同时终结，更可减少上诉，便利人民，又乡镇调解委组织规程，早经奉令公布施行，……经本院通令所属各院处就近洽商普遍成立调解委，切实办理民事调解事项。”
这里的“注重审判”与“后行调解”并不存在严格意义上的程序先后关系，而是灵活运用审判与调解两种制度的总结。从原始资料的说明来看，不难判断国民政府民事审判制度的适用具有一定的灵活性，它紧密结合地区发展不平衡、民情有差异的特点，既注重国家法律的权威，也考虑到民间制度的合理价值，以综合解决民事纠纷，维护社会稳定。
总之，南京国民政府民事审判制度设计中，将调解制度法定化，不仅使中国的调解传统继续保持和弘扬，而且吸收了大陆法系诉讼和解的制度精华，使调解活动规范化，增强了调解的效力，它有利于社会凝聚力的发挥，也避免了争端当事人陷入尴尬的境地，维持日后关系的和谐，有利于维护社会关系的稳定，这种民事调解制度是值得肯定的。
注释：
①②强世功：《调解、法制与现代性：中国调解制度研究》，中国法制出版社2001年版，第9、112页。
③⑧(20)(21)杨建华：《民事诉讼法问题研析》(一)，三民书局1987年版，第343、343、344、343页。
④(18)张晋藩：《中国民法通史》，福建人民出版社2003年版，第1276、1276页。
⑤张培田：《法与司法的演进及改革考论》，中国政法大学出版社2002年版，第85页。
⑥⑦谢振民：《中华民国立法史》(下册)，中国政法大学出版社2000年版，第1033、1033—1034页。
⑨刘凌：《乡镇调解与地方自治》，《中华法学杂志》第8卷第5号，1937年6月1日。
⑩参见谢怀栻译：《德意志联邦共和国民事诉讼法典》，中国法制出版社2001年版，第114页。
(11)诉讼一经原告起诉，该诉讼事件即在法院发生受审判的状态，这种状态称为诉讼系属。诉讼系属的状态继续至该诉讼的判决确定为止，或因诉讼和解与撤回诉讼而终结诉讼时为止。参见陈荣宗、林庆苗《民事诉讼法》，三民书局1996年版，第385页。
(12)(24)杨建华：《大陆民事诉讼法比较与评析》，三民书局1991年版，第84、83页。
(13)陈计男：《民事诉讼法论》，台湾三民书局有限公司1994年版，第98页。
(14)《院字第576号(民国20年9月2日)》《中华法学杂志》第2卷第9号，1931年9月。
(15)(16)郭卫：《民事诉讼法释义》，中国政法大学出版社2005年版，第286、295页。
(17)张晋藩：《中国法制通史》第九卷，法律出版社1999年版，第657页。
(19)吴学义：《诉讼上之和解》，载《法律评论》1932年8月总第461期。
(22)忻平：《从上海发现历史：现代化进程中的上海人及社会生活》，上海人民出版社1996年版，第262页。
(23)中国第二历史档案馆：《广西省民事第一审案件总表》(1948年3月份统计)，全宗号七，第5318卷。
(25)中国第二历史档案馆藏：《贵州高等法院工作报告》(1947年)，全宗号七，第194卷。
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