城市化过程中户籍与农地制度的变革及其政策组合，本文主要内容关键词为：农地论文,组合论文,户籍论文,过程中论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在过去二十多年的经济转轨过程中，中国经济持续的高增长来自于市场化取向的渐进式制度改革及其所带来的资源配置和激励改进。进入20世纪90年代中期以来，改革不完全所带来的矛盾开始凸显。在诸多问题中，缺乏永久迁移的不完全城市化、农村土地产权的不稳定性以及城市化过程中的农地征用三个问题特别突出。
城市化过程中的流动人口迁移问题、村庄内部农地调整问题乃至于农地非农化问题，都是现阶段中国转轨与经济发展过程中面临的、尚未完全处理好的重要挑战，是在中国创建和谐社会，实现城乡协调发展过程中必须着力解决的重大政策问题。在每个问题上，学术界已经进行了相当多的研究，并提出了各种政策建议。但是，上述三方面问题相互之间有着非常紧密的关联，需要用一个整体思路来进行分析，更需要在此基础上，给出具有整体性、可操作性的解决方案，以避免从任何单方面研究提供政策建议可能导致的顾此失彼。
本文提出，通过建立以“选择城市社会保障或农村土地”为核心的人口迁移机制和以（农地转非农地过程中抽取的）土地增值税为收入来源的财政融资机制等一套政策组合方案，将有助于渐进地、但又是一揽子式地解决上述问题。
一、我国经济转轨与发展中面临的三大重要问题
（一）不完全的城市化
虽然过去的改革逐渐放松了大部分计划经济时期采取的限制劳动力流动的措施，但不同于其他很多发展中国家人口流动那种永久的、家庭为主导的迁移模式，在户口制度仍然存在并发挥作用的情况下，农村迁移人口往往无法实现举家迁移，而以临时性、单身迁移为主。20世纪90年代中期以来，随着以外资、私营企业为主导的城市部门发展，农村劳动力开始大规模向城市制造业、服务业部门转移。但与此同时，户籍制度改革却并没有取得根本性突破，不仅主要大中城市的户籍制度没有真正放开，跨省区的户籍改革仍然困难重重。
在目前的情况下，缺乏本地城市户口也意味着迁移人口无法平等获取城市政府提供的社会救助（如最低生活保障），政府住房补贴（如现有的经济适用房和廉租房的实物或租金补贴）以及子女在城市公立学校平等就学的机会。特别需要指出，因为内地有大量的农业、甚至是非农业人口涌向沿海地区不同等级城市，但却无法获得居住地户口，从而很难在迁入地定居下来，不得不忍受家庭分居、子女教育无法监督、老人得不到照顾等痛苦。特别重要的是，有各种证据表明，由于父母外出打工从而无法监督子女学习，打工者子女在农村学校就读的成绩往往受到很大的负面影响，不仅对于这些孩子自己的前途非常不利，而且也不利于社会长久稳定和发展，值得引起各级政府的高度重视。
户籍制度的继续发挥作用，造成了我国特有的“不完全城市化”，不仅城市化水平滞后于工业化进程，而且城乡就业以及人口比例与城乡经济结构比例脱节严重。虽然2003年官方统计的中国城市化率已经达到40.5%，但官方统计的城市化率中不仅包括乡—城迁移且居住在6个月以上的大约9000万-9500万人口和2000万-2500万失地农民。还有剩下的4000万左右、或者说3%-4%的差距，则来自于城市化率统计指标定义和操作导致的偏误。这三部分人口都没有城市户口，无法享受城市政府为具有城市户籍人口提供的公共服务和基本福利。
（二）不完全的农地产权与农村土地调整
在目前的农地制度下，土地集体制赋予村庄内部每个成员平等拥有村属土地的权利，其结果是土地承包法无法落实，土地分配还是随人口变动而定期、不定期进行规模不等的调整。地权不稳定对农业投资、土地的自由流转及其所带来的资源配置和交易收益都可能产生负面影响。
在现有户籍制度下，均分的农地制度安排也影响了农村劳动力的迁移决策，这就导致即使越来越多的农村劳动力转移到城市就业并从非农业部门获得主要收入，迁移人口仍然不会放弃土地，农村土地调整的压力仍然持续存在。根据现行法律，如果迁移人口获得城市户口，就必须放弃农村土地。但由于跨省和在大中城市获得户口的门槛很高，而小城镇户口吸引力不大，迁移农民一般不愿意切断与乡村的联系。
（三）农地征用体制成为影响当前城乡协调发展一个主要矛盾
20世纪90年代中期以来，随着城市化进程加速和城市土地出让市场化，地方政府通过扩大农地转非农地规模以增加预算外财源的动机和行为有增无减，由于补偿金偏低，加上在城市就业上存在明显的劣势，引起了大量农民失地、失业和社会不稳定的现象。特别是地方政府出于在区域竞争中突出政绩的需要，过度扩张城市，建设各类开发区，不断加大土地征用和供给规模，近年来我国土地征用规模达到了每年300万亩。按人均征地1亩地推算，每年大约有300万失地农民。各地普遍采取征地后一次性支付补偿金的方式，然后让农民其自谋职业。
（四）政府主要政策反应
面对上述城市化和农地制度运作中出现的一系列问题，各级政府也出台了一系列的政策、法律和改革措施试图解决。以地方政府为主导的户籍制度在中小城镇取得比较快的进展，个别大中城市（如石家庄、郑州）也开始降低获得城市户口的准入限制。2004年开始，中央强调各地城市政府要负责解决民工子女在迁入地城市公立学校的就学问题。为保证农地产权的稳定，中央政府在2002年出台了土地承包法，明确要求各地要确保农民至少30年的承包权。从2004年起，中央政府开始采取了一系列措施解决农地征用过程中出现的滥占农民土地和补偿不足的问题，一方面要求地方政府提高补偿标准并解决失地农民的就业和社会保障问题，另一方面，中央撤销了大批开发区，强化了土地监察的力度，并考虑建立更具有集权性的土地垂直管理体制，进一步上收土地征用和批租权力。
但总体看来，政府应对上述挑战方面的政策反应还是比较被动的，所采取的措施也往往缺乏整体性和前瞻性。目前，户籍体制改革仍然停留在主要依靠地方政府采取局部改革的阶段。一些中小城市（镇）虽然改革进展较快，但由于其就业机会有限、公立学校教育质量偏低而并没有得到很大响应。近年来，中国在城市基本社会救助体系（如最低生活保障）和住房保障体系（如经济适用房和廉租房）建设上取得了较快进展，但这些保障体系只面对具有本地户口的城市居民。虽然中央政府要求地方政府解决流动人口子女的就学问题，但并没有为此提供相应的财政资源，而地方政府也缺乏积极性去全面执行中央的政策。
在农村内部土地制度方面，虽然土地承包法赋予了农民30年土地承包权，但各地土地调整仍在进行。即使实际调地可能是出于增加村集体收入乃至寻租的需要，地方干部往往还是能够以人口变动为理由实现土地调整，结果是土地承包法无法得到有效实施。
在农地征用方面，虽然短期内中央控制土地征用、并提高土地补偿的措施能够奏效一时，但由于较高的监督成本和地方政府的反对，该政策能否持续也值得怀疑。而且，土地调控中不可避免出现的“一刀切”现象，也不利于各地根据地方经济发展需要而开展城市化和工业化。在补偿标准仍然由政府和开发商主导制定的情况下，即使最新政策将提高征地补偿标准，现在仍然不存在一个良性机制来充分保障农民权益，甚至还可能出现过去发展过程中反复出现的“活乱循环”。
二、寻求系统性解决方案
（一）系统性解决方案的必要性
1、城市化不完全的关键问题在于缺乏人口完全迁移机制
中国城市化过程的滞后和大量流动人口的存在，其根本原因在于没有为流动人口建立基本的社会保障体制和相应的居住、子女教育安排，从而无法构造一个使这些人口从农村逐渐、但又是全面转移出来的良性循环机制。
2、农村土地产权不稳定的重要原因是农村人口无法完全迁移，形成对于土地调整的压力
正是由于这种“永久迁移”的机制无法启动，进城就业的农民即使根本不想、或至少相当一段时间内不愿回乡务农，但为了规避未来失业的风险，也无法放弃农村的土地，造成“离乡不放土”的局面。在农村人口无法向城市进行永久迁移并释放土地的情况下，留在农村的人口不仅无法扩大农业经营规模，而且会由于村庄内部人口变动而不断面临土地被调整的压力。
3、征地制度问题关键在于征地过程没有市场化，在地方正式税收来源缺乏的情况下，土地收入成为地方政府预算外收入的重要来源
在农村土地集体所有，而法律对于地方政府和“集体”权限没有充分制约的情况下，征地制度安排无法通过市场机制来发现土地价格，必然导致城市化过程中农民利益被侵害和剥夺。
应当指出，上述三个问题具有相当的关联性。因此，解决上述问题的关键，是通过在城市中建立一个有效的融资机制，为迁移人口提供基本的社会保障和相应的居住、子女教育服务，从而使后者能够在自愿基础上放弃农村土地，而被释放的土地将能够用于应对农村内部人口变动的需要，使得土地承包权的稳定乃至于扩大农业生产经营规模成为可能。更重要的是，考虑到土地在由农到非农用途转换过程中所发生的增值在相当程度上可以归结于具有“外部性”的城市基础设施建设和城市总体经济发展，在实现土地用途转换市场化的基础上，地方政府通过抽取一定比例的土地增值税就具有经济的合理性。而土地增值税所动员的资源，除进行基础设施投资外，就可以成为为流动人口建立基本社会保障，住房、子女教育安排的财政基础。
（二）全球化下的大国发展与转轨中的户籍与农地制度改革
中国是一个全球化条件下的发展中国家，这首先意味着人口流动在很大程度上将跟随城市和非农产业在空间上重组。为适应全球化条件下的国际竞争，未来相当长时期内城市、产业和人口在全国范围内进行的空间重组仍不可避免地会以向沿海发达地区和主要大中城市集中为主，而这势必伴随人口的大规模迁移。事实上，我国目前的人口流动已表现出了上述特征。
首先，在农村建立专门土地权益管理机构，并向农民所承包土地（按地块）发放长期土地使用权证。其次，设置城市流动人口迁移准入标准，为达到准入标准的迁移人口建立一个福利包（或者叫城市户口），促进乡村流动人口的完全城市化。再次，建立农地转工业、商业等非农用途的农民与开发商的直接协商机制。最后，结合农村土地非农化的市场化，通过抽取土地增值税，建立为前述福利包支出进行融资的机制。
第三，由于中国巨大的国土规模和人口分布的相对分散化，中国人口迁移的一个重要特征是长距离迁移占相当高的比例。同时，内地省份人均可耕地资源相对充裕，农地价值比较低，转化为非农地升值潜力也不高。所以，一旦城市为这些长途、长期迁移人口提供了基本社会保障、住房安排和子女平等就学条件，可以预期相当部分迁移人口将愿意放弃家乡土地而选择永久迁移。使用中国科学院农业政策研究中心的调查数据，我们推定2000年全国大约有7684万和4419万农村劳动力分别在本县外和本省外从事非农工作，其中在本县外和本省外工作6个月以上的农村劳动力分别达到5825万和3499万人。显然，相当部分比例的长途迁移人口使得中国大陆的人口迁移模式与日本、韩国和中国台湾等经济体在其城市化过程中以短途迁移为主的迁移模式有显著差别。
最后，中国仍然是一个处于转轨中的经济体，这意味着户籍制度与农地制度改革必须是一个渐进的过程，当面临大量农村剩余劳动力和较高就业压力时，城市就业、基础设施乃至公共服务的有限容量都意味着户籍制度和农地制度的改革难以一蹴而就。由于计划经济时期实行的重化工业优先发展战略，中国农村积累了大量剩余劳动力，即使近年以来迁移人口不断增加，农村仍然存在大量剩余、或就业不足的劳动力。一般估计目前中国农村的剩余劳动力达到1.5亿左右，加上每年2000万左右的年轻人达到就业年龄，中国城市面临的就业压力很大。事实上，考虑到城市化和产业发展就业吸纳能力的有限性及其增加的逐渐性，现有的农地均分制度确实在一定程度上降低了城—乡人口迁移的“推力”，而户籍制度的存在则在一定程度上又减少了城—乡人口迁移的“拉力”。总而言之，虽然这一套历史残留的制度安排有其不合理的成分，但也确实使中国在一定程度上避免了拉美、东南亚和南亚等发展中国家在其发展过程中出现的一系列短期内难以解决的城市高失业、贫民窟、农村失地农民等问题。因此，在进一步改革过程中，就应该充分利用既有制度的合理部分，来完成对其本身的渐进改革。
三、在农地非农市场化抽取土地增值税基础上的城市户口——农地选择
基于上述分析，可以考虑以下政策组合：
首先，在农村建立专门土地权益管理机构，并向农民所承包土地（按地块）发放长期土地使用权证。进一步明确农民对于土地使用、转让和处理的权利，允许在土地用途不发生从农地向非农用地转换的前提下，土地可以进行转租、转让，土地使用权证也可以抵押。
其次，设置城市流动人口迁移准入标准，为达到准入标准的迁移人口建立一个福利包（或者叫城市户口），促进乡村流动人口的完全城市化。
1)降低目前的城市人口永久迁移的准入标准。如要求在该城市就业2～3年，申请时累计6～12个月收入标准在1000元以上。
2)在城市中为流动人口建立最基本的社会保障体制（如城市最低生活保障）、子女就学和住房安排机制，构成一个福利包，可以称为“城市户口”。
3)在自愿的基础上，达到上述准入标准的乡村迁移人口，如果（无偿）放弃农村的土地（包括土地使用权证），则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格。当然，农民可以选择不放弃农村土地产权，同时在城市打工，但就不享受城镇各种福利；农民也可以选择出售土地产权证，但不迁移到城市，同样不能获得享受上述福利包的资格。
再次，建立农地转工业、商业等非农用途的农民与开发商的直接协商机制。改革目前的农地转非农用途的征用性质的土地制度，允许农村集体土地直接进入一级市场，只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体进行土地交易，使得土地用途转换和相应土地升值潜力较大的村集体及其村民能够保有土地出让的主要收益。一旦土地出让后，农民转为市民， 自动获得享有上述福利包的资格。
最后，结合农村土地非农化的市场化，通过抽取土地增值税，建立为前述福利包支出进行融资的机制。政府在农地转非农地的过程中，根据农地转化后的非农土地市场交易价格与其农业利用价值和土地基础开发成本之间的差额，即增加值部分，抽取一定比例的增值税，作为提供前述福利包的财政基础。
四、政策操作与含义
上述政策组合中的一个重要内容是给农民发放土地使用权证。其主要目的是使目前的土地承包法在法律上具有可实施性。这是因为一旦把土地使用权证发到农民手中，除非其主动放弃，地方干部将很难再进行调整。包括越南在内的很多发展中国家土地制度改革经验证明，在地方层次建立土地权属管理办公室并直接向农民发放土地使用权证是一种低成本且可操作性的土地制度改革模式。在此基础上，迁移人口自愿放弃的农地也将有助于减缓农地调整压力，可以用来分配给留在农村、人口增加的家庭，或由村集体公开发包，所获租金用于应对因人口变动而导致的土地配置不平等，或用于农村公共品供给等。
在上述政策组合中，对迁移人口获得城市户口将设定一些基本准入标准。它不仅可以防止在短期内大量迁移人口为享受福利包而涌入城市，也有助于城市化有序推进，鼓励迁移人口努力工作和创业（以达到准入标准），后者又将反过来抑制基本社会保障等福利包支出的过快增长。由于准人标准只针对那些希望获得本地户口并享受相应福利包的迁移人口，不会对劳动力的非永久流动有任何负面影响。更重要的是，由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，所以相对于平均收入而言，它实际上是逐渐降低的，这就实现了户籍制度的渐进改革。
考虑到流动人口工作收入相对较低、相当部分工作在目前没有建立养老、医疗和失业保险机制的非正式部门，为他们建立的社会保障机制应该以最低生活保障为基础的社会救助为主。应当扩展目前在城市实施的最低生活保障机制，在迁移人口一旦由于某些特殊原因缺乏经济来源时进行低保救助，但同时不排斥迁移人口（在缴费的前提下）进入已有的养老、医疗和失业保险机制，或者专门为低收入者和迁移人群建立的相应机制；这里需要指出，随着我国社会保险体制的改革，严格说来，大部分迁移人口无法享受的养老、失业和医疗保险等福利安排是由雇主（或工作单位）、而非城市政府提供的，不能被看成与城市户口直接相关。因此，应该严格根据是否缴费来决定能否受益。政府所能做的是在解决社会保险“历史欠账”的基础上，推动覆盖面扩大（以及最多是财政许可条件下的有限补贴）。相对而言，政府可以积极作为的是建立基本社会救助体系。目前，该体系已经有比较好的基础，将其进一步推广到获得户口的迁移人口并不困难。
迁移人口子女在城市公立学校的平等入学权利也是城市福利包的重要内容，至少应该保证9年制义务教育阶段的城市公立学校服务。特别需要指出，由于计划生育政策的效应开始逐步显现和农村人口迁移不断增加，当前一些农村地区（特别是中部地区）的农村中小学已经无法招满学生，近年来对于农村教育的投资开始出现浪费。进一步的改革需要考虑更加高效地使用投入农村的有限教育资源，同时在配置农村和城市之间的教育资源方面进行统筹，比如增加向城市公立教育的投入并专项用于外来打工者子女的就学。目前，由于中央已经决定城市公立学校必须向外来民工子女开放，所以我们建议，可以考虑在上述政策组合下，满足前述获得“城市户口”资格的外来迁移人口子女的就学资金由本地政府提供，而其他的外来迁移人口子女在城市公立学校就学的费用由中央或者省级财政提供转移支付，这些措施将关系到千百万孩子的前途和发展。
在迁移人口住房安排上，考虑彻底改革乃至完全取消目前普遍实行、但效果不佳的经济适用房政策，建立以低收入居民（包括新迁移人口和本地居民）为目标群体的租房现金（而非实物）补贴政策。
政策组合中的一个关键要素是在加强城市规划和土地利用规划权威的基础上促进农村土地非农化过程中的市场化，政府则从中抽取土地增值税，来为城镇福利包进行融资，这具有经济效率和收入分配两个方面的合理性。①从经济效率方面看，由于土地增值在相当程度上来自于具有城市基础设施投资和城市发展，抽取一定比例的土地增值税用于迁移人口之福利包和城市基础设施具有合理性。从收入分配角度来看，上述措施的本质，是政府通过建立基本福利包，而以该福利包为交换条件，向迁移到城市的、具有一定收入水平和发展潜力，从而也有信心放弃农村土地产权的迁移人口去“购买”土地使用权，然后将那些被自愿放弃的土地再分配、或“补贴”给收入相对比较低的农民。由于福利包是新建立的，而迁移人口在福利包一土地产权证选择中有完全自主性，选择了福利包的新迁移人口显然获得了福利改进；而由于福利包融资是通过土地增值税来实现的，那么实际上是使迁移人口分享城市化所带来的土地增值收益。②
最后，从长远来看，考虑到城市土地开发的总量限制，城市基本建设和前述福利包的融资要逐步从农地转非过程中抽取土地增值税转到以城市房地产为税基的财产税上。建立以土地为税收来源、财产税和土地增值税为主要内容的地方政府税基，应该成为我国地方公共财政体系建设的基本取向。
我们也尝试对上述政策组合进行了不同情景条件下的跨年度财政估算方案，说明了上述政策组合在目前体制下实行的可行性。在需要的情况下，将向政府部门提供这些研究成果。
五、结语
由于传统计划体制是一个人为设计的整套体系，而现有户籍制度、农地制度是该体系的残留，要在打破它们的同时避免震荡，就必须通过精心的、人为设计的整体性政策组合来完成。同时，仍然要充分利用已有政治、经济、社会条件和既有制度安排中的合理成分，避免过激的利益格局调整并实现平稳转型。以这里所讨论的农地制度和户籍制度看，即使农地制度改革最终结果是赋予农民完全的土地产权，即使户籍制度改革的目标是实现人口自由流动，目前阶段所应该做的，仍然是通过有效政策组合来降低乡村人口向城市完全迁移的障碍，并创造条件保证农地产权稳定和农民的土地权益。从短期乃至于中期来看，精心设计具可操作性的政策组合不仅能够促进经济发展和社会稳定，也将有助于良好制度体系的最终建立。
注释：
①从根本上看，在强化规划科学性的基础上，只要符合城市规划和土地利用规划的要求，可允许农地直接进入城市建设用地市场，或至少允许农村集体直接与开发商进行谈判，政府在审批后将土地转为国有。当然，也可以考虑集体所有土地直接出让，同时不更改土地所有权，政府只需要在交易后征收土地增值税。不管采取哪种措施，只要形成市场，土地价格信息出来了，开发商侵犯农民及村集体侵犯村民利益的情况都会得到遏制，而这也将进一步强化城市规划和土地利用规划在城市发展过程中的指导和调节作用，使得城市土地、房产价格和当地经济发展及居民收入水平增长保持协调。中央政府只需要进行依据全国耕地的动态总平衡实行基本宏观调控，而不需要对每个地区制定严格的、但往往难以符合当地情况的土地农转非配额。
②与单纯的土地私有化相比，该政策组合有收入分配和政治可接受性两方面的优势，从收入分配来看，由于大部分外出迁移人口收入显著高于滞留农村人口，私有化意味着低收入者要为扩大农业经营规模向高收入者支付租金或购买土地所有权。同时，在该政策组合中，原来农地集体所有制下村集体对土地具有的一定再分配能力这个关键特点也因存在被迁移人口释放的“余地”而得到保留，从而增加了改革在政治上的可接受性。
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