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1998年5月印度、巴基斯坦相继进行核试验后， 美国政府立即决定对印巴进行严厉的经济制裁，以此对两国施加压力，要求它们停止发展核武器，立即签署全面禁止核试验条约（CTBT）。此后，美国就如何应付印巴核试验所提出的挑战，进行了广泛的政策讨论。目前的政策思路与刚提出制裁时相比，发生了一些值得注意的变化。
同时提出两个目标
美国的政策制订者认识到，造成目前南亚核军备竞赛最根本的原因是印巴两国间长期存在的敌对关系。因此，要从根本上制止南亚核竞赛的升级，必须同时实现两个目标：即在促使印巴加入全球核不扩散机制的同时，谋求在南亚建立某种地区安全构架，以维护南亚次大陆的和平与稳定。美国前国务卿基辛格撰文，对这两个目标进行说明：美国必须尽一切努力防止核武器技术的扩散，如果一旦扩散了，那就必须把不扩散与其他目标联系起来。因此美国的首要目标是“必须设法限制核武器的进一步扩散，印度和巴基斯坦都不应扩散核技术或导弹技术……美国的第二个目标应当是就影响次大陆的政治和军备控制问题大力开展外交活动。包括保护第二次打击的能力和防止发生意外事件。”（注：新华社联合国1998年6月7日英文电。）印巴两国在克什米尔一触即发的冲突产生潜在危险，为两国间带来了空前不稳定的因素。因此，目前印度与巴基斯坦两国之间的核竞赛是迄今为止最为危险的对抗。这是因为，从这两个国家的任何一国首都发动导弹袭击，导弹四五分钟就能打到对方首都，而一枚导弹从莫斯科发射到华盛顿则需要半个多小时。因此，构建南亚地区某种安全构架，防止印巴之间灾难性的冲突势必会成为美国南亚政策的核心。
在政策的讨论过程中，美国的政策制订者们进行反思，认为正是因为美国在此次印巴核军备竞赛过程中，缺乏实际有效的应急性措施，处置无力，而导致核不扩散政策在南亚遭到失败。因此，美国的政策制订者们特别注重政策的具体化，将其落实为若干实质性措施，使之具有可操作性。目前，美国的政策制订者们的思路基本在以下两方面达成共识：
为达到第一项目标，美国要求印巴在四个方面采取务实的步骤。第一，美国不仅要求印度和巴基斯坦批准和签署全面禁止核试验条约，还要求其签署不扩散核武器条约（NPT）；第二， 要求印巴在达成有关条约之前停止一切可裂变物质的生产；第三，印巴应在部署导弹和能够携带大规模杀伤性武器的飞机的问题上采取克制态度；第四，美国要求印巴两国对可能用于研制大规模杀伤性武器的敏感性物质和技术的输出加强限制。
为实现第二项目标，美国应努力帮助印巴两国改善关系，促成两国高层领导人的直接频繁接触，举行富有成效的政治与安全对话，就造成两国分歧的根本原因克什米尔问题举行实质性的谈判。为此，美国应带头组织一次由印度、巴基斯坦和联合国安理会常任理事国参加的会议，推动克什米尔领土争端的解决，缓和印巴间的紧张关系（注：新华社香港1998年6月1日英文电。）。
但是在使用何种手段，运用什么样的方式来推进这两项目标的实现方面，美国现有的政策思路则存在较为明显的分歧。
促使印巴加入全球核不扩散机制的方式
在涉及促使印巴尽快加入全球核不扩散机制问题上，分歧主要集中在使用何种方式上。
一种意见认为，美应使用包括严厉经济制裁在内的高压手段，迫使印巴无条件地加入核安全框架，接受包括全面禁止核试验条约和不扩散核武器条约在内的一系列条约和协议的限制，停止生产核武器原料，达成一项不生产或储备核武器的协议，同时按照《核供应国集团指导方针》限制核出口。持此种意见的人强调：美国应该直言不讳地公开警告印度，就像过去警告伊拉克一样，它的行为是侵略行为，损害了印度的邻国，损害了整个冷战后以经济和社会发展为首要目标的时代主题，它的行为可能给印度乃至整个地区带来经济灾难。美国总统应立即取消1998年11月份对印度的访问；美国应努力说服西方八国集团的其他成员对印度采取强硬的和协调一致的制裁行动，包括迫使日本（印度外援总额的一半由它提供）做出承诺，无限期地中止对印度的贷款；确保俄罗斯取消准备向印度出售两座核电厂的计划。同时，美国应明确反对接受印度成为联合国安理会常任理事国成员，而支持日本成为安理会常任理事国成员，以此向印度表明：试图以发展核武器获得大国地位的政策不能奏效。
另一种意见则认为，对印度采取高压政策，特别是运用经济制裁手段是难以取得预期效果的。首先，印度经济的开放程度不高，对外资依赖程度有限，制裁对印度的经济发展影响并不大。其次，经济制裁本身的力度有限。美国政府所规定的经济制裁范围包括政府间的经济援助、贷款和军火销售。在美国政府宣布进行制裁后，美国共取消了2100万美元对印度的经济发展和住房基金的援助和600 万美元帮助印度治理环境的基金。世界银行也推迟了两笔对印贷款，合计2.06 亿美元。 然而从1991年到1998年5月，印度共吸纳外资580亿美元。相比之下， 这不到3亿美元资金的影响力实在有限。而且，制裁也不能有效地阻止外资流向印度。印度政府曾计划从5月核试验后到8月5 日为止能争取吸纳外资20亿美元，但实际到位外资数额达35亿美元，其中40%～45%的资金来自欧洲、中东和东南亚。同时，制裁政策在美国国内受到反对。印度和巴基斯坦是美国出口粮食的主要买主，其中巴基斯坦是美国小麦的第三大买主。制裁给美国的农场主带来重大经济损失。代表农场主利益的议员们强烈抨击制裁政策，他们称：制裁“将会关闭一个具有11亿人口的粮食大市场……我们不应该牺牲我们农场主的利益而致力于控制核扩散”（注：Thomas W.Lippman,"Senate Reduces Nuclear Sanctions",International Herald Eribune,1998.6.11—12.）。迫于他们的压力，美国政府被迫取消对印巴的粮食出口限制。
美国一些专家和政要，包括参议院外交委员会主席杰西·赫尔姆斯、参议院多数派领导人罗特等人纷纷写信给克林顿，表示他们“反对采用制裁政策作为代价来换取核协定”，“通过强硬的制裁手段只能取得一些边际效应”而不能取得实质性的进展（注：Barbara Crossette,"India and Pakistan Voice Wilingness to Sign Atom Pact,But U.S.Is Wary",International Herald Eribune,1998.7.23.）。他们建议美政府应允许印度迈进核“门槛”，取得核大国地位，以承认印度是核俱乐部的成员为条件，要求印度签署全面禁止核试验条约。他们甚至提出：将目前的八方会议扩展为十方，加上中国和印度。这样印度既作为当事人， 又作为审判员会“有助于解决印度所造成的困难”（注：Florale Wisherl,"The Power Must Tuckle the India-PakistanCrisis Is Now",International Herald Eribune 1998.5.28.）。他们还呼吁美国国会尽快通过法案，允许美国向印度转让民用核技术，以引导印度的核技术发展方向。
这种主张受到抵制。更多的人认为，美国政府不能因为印度进行核试验而“奖”给它大国地位。不能让印度以为它“进行了5 次核试验就能把美国副国务卿特罗布·塔尔博特召到新德里，如进行10次核试验就可能会使克林顿访问印度”（注：新华社香港1998年6月1日英文电。）。美国应继续对印度施加压力，让其为它的核选择付出代价。
怎样构筑南亚次大陆的安全机制
美国的政策制订者们清醒地认识到：印度、巴基斯坦自1947年独立以来，因边界问题已爆发过3次战争，数以百万计的人因此而丧生。 长期以来，印巴两国在边界地区整军备武，严阵以待。此次爆发的核危机，无疑又为本已紧张动荡的南亚局势注入了不稳定因素。因此，构筑一个能够保持南亚地区长期和平与稳定的安全机制迫在眉睫。但怎样构筑这样一个安全机制？安全机制的范围包括哪些国家和地区？它的运作方式又是什么？这些问题则成为美国南亚政策思路争论的焦点。
一种意见认为美国应设法使印巴之间保持某种力量平衡。印度和巴基斯坦现有的核能力和导弹能力是不平衡的，印度远远超过与之敌对的巴基斯坦。印度拥有约50个核弹头和200架能投核弹的飞机。 它是世界上第7大空间技术国家，它的“烈火”式导弹的射程达2500公里。 而巴基斯坦准备使用的核弹头只有约12枚。鉴于印度是首先进行核试验的国家，在发展核武器方面有比巴基斯坦更大的野心，它势必会通过核竞赛来压制巴基斯坦，使得巴基斯坦在印巴间的核竞赛中处于非常危险和不利的地位。因此，美国应向巴基斯坦提供某种核安全保障。一些美国专家认为正是因为美国未能向巴提供安全保证，而迫使巴走上了核道路。美国国防部长科恩承认：“我们不愿意向巴基斯坦提供能使他们感到心安的安全保障，我们愿意付出的代价与我们向北朝鲜付出的代价相去甚远。”（注：新华社联合国1998年5月29日英文电。 ）朝鲜为停止它的核计划得到了美国40亿美元的援助；而巴基斯坦得到的只是一个空洞的保证：它可能最终得到它已经购买的而且几乎在10年前已经付款的28架F-16战斗机。
因此，许多美国专家认为，目前美国的明智之举应当是恢复“扶巴抑印”的传统政策。美国不仅要向巴基斯坦提供军事和经济援助而且必须把注意力放在一些能减少两国爆发冲突的可能性的措施上，包括帮助它建立热线电话联系、军事直接对话等。印度控制南亚不符合美国的利益。这样做，一方面减小巴参加核竞赛的压力，更重要的是阻止印度称霸南亚。
另一种意见认为，应允许印度在维持南亚和平与稳定方面发挥主要作用，理由是：
（1）巴基斯坦面临经济和政治危机。目前， 巴基斯坦工业发展停滞不前，投资毫无增长，银行的呆滞资产在银行资产负债表上占1／3强，全国1.4亿人口中有30%生活在贫困线以下。国内政局动荡，1997 年伊斯兰逊尼与什叶两大教派之间的仇杀已使700人丧生，而1998年6 ～7月就有300人丧生。同时， 伊斯兰原教旨主义势力在巴基斯坦迅速抬头，巴现政府在阿富汗内战中积极支持塔利班政权，有意与其结盟。这引起周边国家的强烈不满，俄罗斯外长认为“只有巴基斯坦的军队和飞机的介入才能使塔利班进展迅速”（注：Ahmed Rashid,"Islamic Face off",Far East Economic Review,September 17,1998.）。这种状况决定了巴难以为南亚局势的稳定做出贡献。而巴基斯坦如果陷入崩溃，甚至分裂为几个部分，其“伊斯兰核弹”可能成为恐怖主义者手中的武器。
与之相比，印度的政局相对稳定，其经济和军事力量远远超过巴基斯坦，经济实力是巴基斯坦的10倍， 近年来印度经济发展尤有起色， 1997年印度经济增长5.1%，1998年接近6%。印度已具有成为全球大国的潜力。
（2）印度是世界人口最多的民主国家， 而巴基斯坦有被伊斯兰原教旨主义者控制的危险。1998年8月18 日美国巡航导弹飞越巴基斯坦领空，对阿富汗塔利班控制的恐怖主义训练营地进行打击，标志着美国对其在本地区的传统盟友巴基斯坦的态度已发生根本转变。美国不再像以前那样支持巴基斯坦。正如一位巴前外长所言：“本地区任何国家都将为美国的此次行动失去什么，但巴基斯坦失去的最多。 ”（注：AhmedRashid,"Islamic Face off",Far East Economic Review,September 17,1998.）相比之下，美国特别看重印度的民主制度，一些美人认为：印度民主制度的存在是重要的，印度的失败将是对民主制度发展前景的打击，因此也意味着亚洲舞台上失去了一支能增强力量平衡的大国。鉴于中国的地缘地位越来越突出，这更应被视为一种损失（注：《国际问题研究》1998年第1期第49页。）。
（3）印度可以作为一支力量从亚洲南部制衡日益强大的中国。 一些美国人提出：“当一个像中国这样的大国兴起时，需要制衡它。俄国从北方，日本、韩国从东方，印度从西方和南方，总有一天美国人会感谢印度的核试验。”（注：Thomas L.Friedman," India Asks Why American Ignores It and Courts China",International Herald Eribune,1998.7.14.）对于美国而言， 她在亚洲地区的根本目标是阻止该地区某个国家取得绝对的支配地位，从而确保自己在本地区的大国地位。而对于中国的崛起，不少美国人认为“应鼓励该地区其他大国或国家集团起来抗衡中国，而非鼓励中国自视为得到美国的认可，而成为居支配地位的地区大国”（注：Ted Galen Carpenter,"Roiling Asia",Foreign Affairs,November/December,1998.p.2.）。
基于这些考虑，不少人认为保持正常的美印关系是必要的。对印度的制裁应在不损害两国关系的前提下进行。目前，美国是印度最大的贸易伙伴，美印双边贸易额达110亿美元， 美国在印度的投资占印度外国投资总额的30%，达30亿美元，是在印度投资最多的国家。印度是美国一个潜在的大市场。因此，美可通过进一步发展同印度的贸易关系与经济合作，扩大对印度的影响力。
对美政策目标的分析
从目前来看，在敦促印度加入全球核不扩散机制方面，美国的态度是比较坚定和强硬的。美国十分重视维护这些年来在防止核扩散方面所取得的成就，不准备在这方面对印度进行重大妥协。但是在维护南亚的安全与稳定、构筑南亚地区安全机制方面，美国又倾向于借重印度，有意通过加强双方的接触与合作，同印度建立更为密切的合作关系。
这就使得美国在制订与实施其对印度的政策上出现一个矛盾：既要压制印度，又要与印度合作。美国的国家安全战略是以核武器为基础的，而核不扩散机制便是美国全球安全战略的基石。它要求美国必须对公然对此机制进行破坏的印度进行惩罚。而在美国的南亚地区战略上，美国又认定与印度合作的成功与否是影响美国能否在本地区实现战略利益的关键因素。因此，美国必须重视印度，甚至要扶持印度。从理论上讲，当一个国家在制订外交政策时，要从全球系统、地区系统、国家利益等不同层次来分析问题，若存在着“层次分析之间的矛盾与问题”而不能得到统一与协调，势必会导致外交政策制订的盲目性与不确定性（注：Daniel S.Papp,Contemporary International Relations,MacmillanPublishing Company,New York,p.32.）。事实也证明，自1998年5月印巴进行核试验以来，美国对印度的政策始终处于疲于应付、苦无良策的状态之中。已付诸实施的政策前后不能一致，常常是自相矛盾。如1998年5月中旬在英国伯明翰紧急召开的八国会议中， 美国坚持“需要把八国的坚决态度载入特别声明之中，并强调八个主要国家必须一致表示坚决阻止印度进一步开发核武器。而在5月15日晚上的晚餐会之前， 美国便降低了调门，说特别声明的内容是要探索印度今后应该采取什么样的建设性步骤”（注：新华社东京1998年5月17日日文电。）。
这种压制与合作的矛盾的存在，会造成这样的后果，一些加强合作的具体措施势必同保持压力的措施发生冲突，减小后者的实施效果。而且，加强同印度的对话和在经济领域的合作，可能给印度传递错误的信息，使印度感到其发展核武器的选择确实有助于提高其国际地位，甚至帮助其得到重要的经济好处。
印度也正是抓住了美国对印政策中的这一矛盾，大肆制造舆论，为其核试验开脱。印度核谈判首席代表贾斯万特·辛格在美国《外交》杂志上发表文章，称“作为冷战结束后的遗产，新的亚洲平衡正伴随着新的结盟与新的真空的出现而逐渐形成。印度为实现她至高无上的国家利益而适时地修正不平衡并填充危险的真空。印度正为保卫亚洲的平衡而做出贡献，为维护民主制度而努力。”（注：Jaswant Singh,"Against Nuclear Apartheid",Foreign Affairs,September/October 1998,p.41.）言外之意，中国的强大已破坏了亚洲的平衡，印度不得已而发展核武器提高本国力量来制衡中国。这样解释的目的，正如一位美国学者在《国际事务》杂志上所评论的：“印度的战略是利用中美间的冲突，来部分充当美国的一个代理人，抵抗中国的威胁，以此摆脱印度的孤立状态。”（注：William Walker,"International Nuclear Relations after the Indian and Pakistani Test Explosions",International Affairs,volume74,number3,July1998.）印度的这种强词夺理式的“平衡”论调，却大合一些美国人的胃口。一些美国的专家和学者提出：维持南亚的安全与稳定不应仅仅局限于南亚次大陆本身，而应将其放入一个更为广阔的亚洲太平洋安全框架之内。他们认为：对于南亚的安全与稳定而言，“印巴之间的对峙仅仅是一部分，中国—印度—巴基斯坦之间复杂的关系才是影响南亚政治的关键因素”（
注： Alagappa,"Nuclear Tests in South Asia Call For a New Policy Framework",Observer Summer,1998,East-West Center.）。因此，必须将南亚问题扩展到亚洲太平洋地区，在充分认识到印度的战略意义的同时，将中国的作用考虑进去。在鼓励印巴之间的政治对话的同时，中印的政治与安全对话也需提上日程。
对于这种“平衡”论调，笔者认为，若将其付诸实施的话，它并不会有助于南亚及亚洲的和平与稳定。相反，它会置中印两国乃至整个亚洲地区于一个非常危险的境地。众所周知，运用平衡手段应在平衡一方与被平衡一方联系紧密的情况下才最为有效。因为这样平衡一方可通过多种渠道来制衡和牵制另一方。如果一方做出的行动，另一方认为这种行为有损于本国利益，它可以从多渠道做出反应（注：〔美〕罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖——转变中的世界政治》第28～29页。公安大学出版社，北京，1991。）。用印度来“平衡”中国，恐怕南亚及亚洲并不会出现平衡状态，反而要出现地区冲突了。因此，这种想法是美国南亚政策思路中的一个误区。
从近期公布的美国外交文件表明，在1999年，美国更加重视南亚，她会为实现其在南亚的两项目标而加大外交力度。至于她将会采取哪些具体措施，付诸什么样的实践，目前还不得而知。美国的外交家们如何解决其在政策思路中的矛盾，避开误区，使美国的南亚政策为南亚的和平与稳定做出贡献，对于他们而言，这将是真正的挑战。我们将拭目以待。