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国家审计署公布的18所部属高校2003年度财务收支审计结果显示，高校在财务收支和收费等方面仍存在需要加以纠正和改进的三方面问题：一是违规和不规范收费仍然存在；二是部分高校大规模进行基本建设，造成债务负担沉重；三是部分高校财务及校办产业管理较为薄弱。据笔者所知，相比部属高校这类问题在地方大学同样存在甚至更严重。从规范大学管理、确保资金使用得当的制度完善角度，讨论如何在审计之前就杜绝类似的问题发生是有意义的。这种通常一年一次甚至两年一次的事后审计的方法，虽然可以发现经济运行中产生的问题和弊端，但存在时间上的滞后性、问题的已发性和累积性及后果的严重性等问题。所以，笔者以为最好在此之前还有一项制度与审计配合，从而确保大学组织在资金配置和财务管理方面防患未然，不犯也不敢犯此类经济决定权滥用的错误。这个制度就是大学的问责制。对被问责的大学而言，审计有被动性而问责则具有主动性。当然就完整的问责制而言，大学问责并不只是对经济的问责，但本文仅仅从规范大学经济管理的角度讨论大学的问责问题。
一、何谓问责
问责制(Accountability System)是西方社会早已实施的人事管理制度，由当选的国家首脑亲自选出合适的官员来负责各项事务。当政策出现失误时，那么犯错的组织首先要承担责任，其担责官员将要离职以示向首长问责，如果因犯错导致政策失误过于严重，首长便须下台向其他官员和市民问责。具体到高等教育的问责，美国高等教育学者马丁·特罗认为广义的高等教育问责，涉及大学与那些支持大学的社会组织、机构和人们以及大学伙伴之间的关系。在他看来，“问责的本质就是责任——向他人和组织报告大学的活动及其参与活动的机构和成员，从法律、财务、道德、专业上解释、证实和回答大学有关问题的责任”。在问责中首先要提出的问题是：大学这些活动的目的是什么？为什么由此产生的责任要报告？这些活动会产生什么作用？谁对这些活动及其结果负责？对谁负责？为什么？以及以什么形式履行这些责任？高等教育问责的目的是，通过汇报、解释、证明等方式，来确保政府、社会机构以及个人对高等院校的资源使用情况及效果进行监督。
大学问责起始于20世纪80年代并完善于20世纪末。经济合作和发展组织的国家在工业化过程中，许多高等院校进入了经费紧缩时期，随着学校实际收入的减少学生数量也在下降。在资金困窘的情况下，大学的资源使用是否正当及其效率如何，不仅日益被政府而且被社会组织所关注并要求任何高校都必须证实自己的活动是否合法、是否产生了良好的效果。表现最为突出的当属英国。在这种情况下，大学不得不通过其他途径来获取发展所需的经费，如与工商业合作，吸引外国留学生收取全额学费，国内学生和欧盟学生收取学费等等，大学的资金来源渠道渐趋多元化。在此过程中，大学对各种资金的使用情况及使用效果也越来越受到人们的关注，大学的利益相关者要求大学对资金使用做出说明、解释，高等教育问责由此兴起并逐渐制度化，这一制度安排对英国高等院校的发展产生了深远影响。
问责与经济、效率、效能、经费的价值、绩效、管理运行、预算、评估等等都有关联。一般而言，欧美国家对经费的使用及其效率有很高的要求。据马丁·特罗的观点，问责具有如下的作用：第一，问责是对权力独断和权力腐败的制约，在一定程度上能限制欺骗、造假等不法行为的发生。问责强调大学活动的合法性，强调大学有责任向相关的组织和上级部门报告活动。第二，问责迫使大学通过对自己运行过程批判性的检查和主动征求外界批评性的评论，从而有利于维护以至提高大学的绩效和质量。第三，通过各种必要的报告以及来自大学内外的批评，问责可以作为一种调整大学满足社会需要的策略。问责是一种来自外部对大学行为的影响力量，一种其影响可以从对政策运行广泛地自主监控到指导那些利用问责保证具体政策指示和设计得以落实的外部管理机构。
二、为什么要问责
前些年国内一些高校不惜代价借高额巨款征地修建豪华新校区，一个年收入最多2～3亿元的普通大学竟然也敢借贷十几二十多亿。在这些大学领导者中相当一些人的思维中似乎有这样一种逻辑：大学是政府的，因此政府绝不可能视大学之困难危机而不顾。于是银行里的钱是可以大胆用的，至于是否有能力偿还那是后人或者政府的事。这些大学决策者的心理是：花钱也罢不花也罢都不是自己的钱，为什么不花？于是他们把新校区修建得远远超出了实际需要，而且不吝追求豪华、气派、宏大。
也许这些校长是无可指责的，因为没有人告诉他们不能这样做。这使我们有必要思考另一个问题：谁来管大学？当然大学决不是企业组织，但为了更清晰地发现大学的问题，我们不妨暂时把大学视为一个企业组织。那么，我国的公立大学是一个什么样的“企业组织”呢？其特点之一即资金来源及其构成十分单一，主要为政府拨款和学费收入。如果运用股份制的概念分析，由于大学的所有资产包括学费收入也应当是属于国家的，因此大学是股权结构单一为政府所有的“独资企业组织”。鉴于大学学术组织的属性及其学术自主包括管理自治的要求，国家对大学实行代理制即授权大学管理自己。然而问题是，政府把大学全权委托给校长管理后，缺少必要的监管制度，不能像企业董事会那样对大学资源营运的过程加以监控和审批。这导致股权等于学校权，大学校长等于董事长。由于国家投入为大学当然收入属大学所有，并且国家对大学国有资产投入的使用基本放任自主。如果大学内部缺乏必要的资源配置使用的规范和规则，那么就容易产生校长家天下、老大说了算的问题，严重者滋长并导致腐败。现在的情况是：国家把大学托付给大学之后，对这些资产基本上也就不闻不问，至于它们用于何处、是否产生了效益、产生了什么效益甚少关心，包括大学借巨贷似乎也不需要谁的批准。
这种现象既可以从产权所有关系找到解释，也可以从成本分析找到原因。大学当前的一个最大问题就是没有成本的概念，大学决策的无成本意识和“贫困”的挥霍现象，导致社会产生大学校长是大学资本家的批评。成本是经济学的一个基本概念，指凡事或做任何事都要付出代价。成本包括直接成本、间接成本即机会成本，机会成本的存在表明任何选择都要付出代价。成本概念告诉我们一个真理：天下没有白吃的午餐。如果有“白吃的午餐”的制度环境，一定就会有白吃者的存在。大学之所以存在与大学组织属性不符的腐败现象，就是大学存在可以不对成本负责的决策制度环境。由于缺乏一种机制或制度可以规范性地检查大学的资产使用情况，长期对大学校长没有具体的约束，于是多数大学是通过自律来规范自己的财务。但这种仅靠自己的体内制约是有局限性的，而遇到一些胆大者则不仅任意花国家给的钱，因为它已经属于自己了，而且敢花大笔甚至是数目惊人的不属于自己的钱，比如向银行借贷。可是我们要问，大学是否有资格未经政府同意自行借贷？毫无疑问，我们对大学的投资与发达国家比数目是不多的，根据资源依赖理论：被剥夺了重要资源或重要资源不足的组织将会去寻求新的资源。但不能因此就默认大学可以越过举办者、资产所有者自行负巨债投资。如果大学无力偿还债务最后它的债务是由大学自己偿还，还是其所有者偿还？企业不会也不能这样做，因为它们的任何一项重大投入都必须经董事会审议批准。笔者无意说政府应当把已经给予大学的办学自主权再度加以控制，但如同掌握大学的办学方向一样，对大学的资金使用总不能放任不管吧？当然大学是一个学术组织，应当有必要的大学自治和学术自由的空间，但问题是你拿了国家的钱、教育消费者和纳税者的钱，你是否对这些出资者负责？出资者是有权也有必要过问的。这也就是建立和完善大学问责制的必要性。
概括起来，问责制有利于大学加强经费的预决算和成本核算，保证经费使用的透明度，避免个人或暗箱操作，追求经费的高效率，防止铺张浪费，以及有利于国家对大学的监控。李文钊博士认为，我们有必要比较大学提供“教育产品”的效率，即比较大学是否在最低的成本之下提供了最大的教育收益。通过这种比较才能够迫使大学自觉自律地充分利用资源减少浪费。很显然若要计算一所大学提供“教育产品”的效率，首先必须知道这个大学的收益和成本，而大学预算是大学预期收益和成本最好的反映。当然，由于大学提供的产品多为“无形产品”，难以量化以精确判断其绩效，但并非不能找到一些替代指标进行科学的评价。此外，我们还可以通过大学预算分析以评审大学花费的成本是否合适、是否有效率。如果所有的大学都向社会公布自身的预算收入和支出，那么不同大学之间收益和成本的横向比较就可以起到“准市场”的作用，这样那些提供“教育产品”效率比较低的大学便可能受到通过“以脚投票”的教育消费者的抵制，大学因此也会受到社会的更好监督。当然，大学预算公开所带来的“威慑性”需要与拨款制度改革相联系。可以断言，只有大学真正公开预算，大学学生的成本核算问题才可能得到解决；也只有大学真正实现预算公开，大学的办学质量和办学效率才可能提高。
英国高等教育的问责机制相当健全，如在资金使用方面，他们运用成本透明核算法清楚地说明每所高校的各类资金使用情况；在教学与科研质量方面，有高等教育质量保障署和科研评估活动的定期评估与审核，为公众提供大量公开发表的关于高等院校教学与科研方面的信息和报告；在办学绩效方面，有绩效评估审核机制，每年由高等教育基金委员会和高等教育统计署根据相关统计数据，公开发表关于高等院校的办学绩效情况报告。
三、如何问责
问责有三个要素组成：问责者、应负责任者和责任的内容，也即谁来问责，谁来负责以及所问和所负的责任是什么。具体到高等教育领域，问责者是指高等教育机构的利益相关者，负责者是指高等院校自身，责任的内容则是指高等院校的利益相关者的利益诉求。利益诉求的内容很多，有研究者曾对英国高等院校的利益相关者的利益诉求进行过梳理，主要包括14项，其中与经济或财务管理相关的就有6项，分别是财务廉洁、资金投入情况、财务安全、风险管理、成本/竞争力、物有所值。上述利益诉求在我国也同样适用。为满足利益相关者对大学经济或财务方面的利益诉求，实现利益相关者对大学的问责，我国大学需要逐步提高财务透明度，建立风险评估和风险管理制度，不断完善绩效评估与绩效拨款制度。
其一，逐步提高财务透明度。大学的财务透明度有两层含义：一是财务信息公开，我国已经制定出台了相关法规，关键在于落实；二是实施大学成本透明核算，这是我国大学努力的方向。
大学的财务信息公开对于提高大学资金使用效率、加强社会监督和预防腐败、促进高校民主管理和科学决策等方面有着重要作用。我国自2010年9月1日开始施行《高等学校信息公开办法》，该办法规定高等学校应当主动公开12个方面的信息，其中与经济和财务相关的有两个方面：一是收费的项目、依据、标准与投诉方式；二是财务、资产与财务管理制度，学校经费来源、年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况，仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标。在该办法实施一年之后，中国政法大学教育法研究中心发布《2010-2011年度高校信息公开观察报告》显示，财务信息公开情况在所有高校信息公开中最不透明。教育部“211工程”中的112所大学，没有一所向社会主动公开学校经费来源和年度经费预算决算方案，也没有一家高校公布其财务资金的具体使用情况。法规的实施关键在于落实，这一调查结果表明我国高校在落实财务信息公开方面还需要努力。一方面各级教育行政管理部门要加大监管力度，切实履行《高等学校信息公开办法》中赋予的监督和保障高校信息公开的职能，使各类信息尤其是财务信息公开成为高校的日常工作之一；另一方面社会媒体可以通过舆论监督高校，促使高校逐步提高财务信息透明度。
除了公开大学财务信息，更重要的是建立大学成本透明核算制度。英国自1997年开始探索实施大学成本透明核算，如今该制度已经被英国高等院校广泛接受，并且成为包括英国财政部在内的政府机构和其他主要利益相关者进行财政问责的重要路径。成本透明核算方法以作业成本法为基础，确定大学三类核心活动即教学、科研和其他活动作为成本透明核算的基本对象；通过选取成本动因将间接成本分配至大学的核心活动，使成本分配更加科学；通过成本调整计算，将基础设施成本和资本成本计入各类活动，从而更全面地反映各类活动的发生成本；通过计算间接成本率，可以得出大学课程单元和研究项目的估算成本，为大学的教学和科研活动进行定价奠定了基础，同时也为项目资助方补偿高校的间接成本提供了合理依据。今后，我国大学应在当前成本核算的基础上，借鉴英国高等教育成本透明核算的经验，开发符合我国大学实际的成本透明核算方法。
其二，建立风险评估与风险管理制度。我国自20世纪90年代末期实施的高校“扩招”和“合并”政策，在推动高等教育跨越式发展的同时，也带来了高校负债筹资这把双刃剑，近些年高校财务困境和财务风险逐步显现。2007年，吉林大学自曝负债30亿元；在2008年的全国两会上，有代表指出全国仅72所部属高等院校的负债已经达到360亿元，平均每所高校的欠债5亿元；2013年，广东省“两会”期间由民进广东省委提交的材料显示，截至2012年，广东50所省直公办高校贷款为98.69亿元，每年需向银行支付利息7亿元。针对高校存在的财务风险，2012年我国颁布《高等学校财务制度》，在高等学校财务分析指标中提出财务风险管理指标，下设两个子指标资产负债率和流动比率。其中资产负债率=负债总额/资产总额×100%，反映高校的资产中债款筹资的比重；流动比率=流动资产/流动负债×100%，反映高校的短期偿债能力。此举表明我国政府已经关注到大学存在的财务风险，开始要求大学在财务管理中树立风险管理意识。
除了盲目扩张导致的债务风险之外，大学还存在其他风险。英格兰高等教育基金委员会认为，如果大学在如下十项指标中有一项或多项存在重要风险，那么这所大学就处于高风险之中：财务状况或财务前景；招生和学生体验；高校财务控制系统的使用情况；教学质量或研究质量的评估；学生非持续就学率或未毕业率；管理和治理过程；风险管理；组织基本架构的管理和可持续性，包括学校的资产和信息系统；总体市场定位和战略方向；未遵守财务备忘录的要求，包括根据预定目的使用资金、提供符合有效管理和质量保障的数据以及满足年度财务方针等。上述风险最终都会表现为财务风险。上述多数风险对我国大学也同样适用。英格兰高等教育基金委员会认定大学的良好财务状况是：年度盈余要大于收入的3%，储备金大约占收入的20%，多于30天支出的现金存量，流动资产大于流动负债；每年贷款偿付额要低于收入的4%，员工工资支出不能超过收入的增长速度，实际结果和大学的预测相符。
根据我国当前的情况，要管控大学的财务风险，政府和大学必须共同努力，建立大学风险评估和风险管理制度。首先，政府要对大学进行风险评估，通过要求大学提交相关材料，由政府组织专业人员对大学的风险状况进行评估，并对确认处于高风险的大学采取相应的措施并给予一定的支持。其次，大学要在外部风险评估的推动下，建立大学内部风险管理体系。大学要梳理和确定学校面临的重大风险，并且要明确各项重大风险的负责人，负责人需要思考一旦出现风险要采取何种应对策略。此外，大学还需要定期进行内部风险评估。再次，政府尤其应该关注目前已经债务累累的高校，采取有力措施逐步降低其财务风险，如严格审核和限制已经负债的大学继续进行贷款等。
其三，不断完善绩效评估与绩效拨款制度。大学绩效评估和绩效拨款制度在西方发达国家已经实施多年，如美国各州的绩效评估与绩效拨款制度，英国高等教育的科研质量评估与拨款制度，它是政府对大学进行绩效问责的重要措施，也是政府合理配置日益紧缺的教育资源的重要方式。
我国绩效评估的实践活动自21世纪初开始开展，最初主要针对专项项目建设绩效，如2003年中央财政教育专项项目绩效评估；后来逐步开展了针对高等院校的整体绩效评估，如2009年中央教育科学研究所采用“投入—产出法”对教育部直属大学进行绩效评估。自2002年由教育部学位与研究生教育发展中心开展首次全国学科评估以来，迄今已经开展了三轮一级学科评估，在全国大学中产生了很大影响。2010年，上海市开始实施高等教育内涵建设工程(“085”工程)，决定对市属高校的“085”工程建设情况开展绩效评估，并将后续拨款与绩效评估结果挂钩，该项目还在实施过程中。2011年，江苏省教育评估院发布《关于“江苏省省属高校内涵建设绩效评估指标(征求意见稿)”征求意见的函》，决定对省属高校的人才培养质量开展绩效评估，并根据评估结果进行绩效拨款。上述实践为我国进一步完善大学绩效评估和绩效拨款奠定了基础。
在部分地区和机构先行先试的基础上，我国可在今后几年根据先行先试的结果在全国大学中开展绩效评估和绩效拨款。为进一步完善绩效评估和绩效拨款制度，目前最为关键的是打造大学基本状态数据平台、不断优化评估指标体系、探索与创新绩效评估方法和评估技术，提高绩效评估结果的科学性、合理化和可接受程度，使绩效评估和绩效拨款制度能真正促使高校优化资源配置和提高资源利用效率，最终促进大学提高办学水平和办学效益。
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