城市资本化经营策略分析，本文主要内容关键词为：经营策略论文,资本论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1003-7217(2003)04-0104-06
一、城市资本化经营产生的背景
（一）城市资本化经营是城市化演进的结果
城市化的内涵包括两个方面：其一是城市化的数量过程，即农村人口转为城市人口、农村地域转为城市地域。其二是城市化的质量过程，即城市要素的聚集与扩散、城市发展机制的优化、城市体系结构和经济结构的完善。这两个过程是城市化不可分割的两个方面[1]。按照国际经验，当城市化水平达到30%的临界值时，将进入加速城市化阶段。2001年和2002年我国城市化水平分别是37.65%和39.1%，已经达到世界发展中国家1998年38%的城市化平均水平[2]。这说明我国的城市化正在从初级阶段向加速阶段转化。由于城市化进程所面临的阶段性转折，我国城市化与城市发展将面临许多新的矛盾和问题[3]。如何解决这些问题，应对市场化的挑战？英国K·J巴顿(BUTTON)主张“系统地运用经济学原理去解决城市问题”[4]。用城市经济学原理推进城市建设的实质就是对城市功能形成与发展所需物质条件的创造、改进[5]。
随着城市化的演进，城市成长已从“规模扩张”向“功能建设”转变。在城市功能建设由重视“基础设施功能”向“要素聚集功能”转变的过程中，城市经营作为整合城市各类资源有效使用的手段，已被越来越多的人认识并付诸实践。所谓经营城市，是指在市场经济条件下，政府充分运用市场机制、市场规律解决城市建设和管理问题特别是资金不足问题的观念和行为。它的主要方法是对城市空间和作为城市功能载体的自然资本（如土地）和人力作用资本（如路、桥）及相关的延伸资本（如桥梁、街道冠名权）等进行重组和营运，从中获取收益，并把收益重新投入到城市建设中，从而实现城市建设和城市经济、文化、旅游等产业的良性循环和可持续发展。在城市经营的过程中，很多城市进行了城市资本化经营的各种探索和实践，积累了大量宝贵的经验，取得了明显效果，但仍然存在一些制约城市资本化经营的问题，如：思维方式陈旧，缺乏经营理念；资产产权不清，缺乏经营主体；部门各自为政，缺乏统一协调；融资模式单一，缺乏筹资政策；管理体制不适应，缺乏约束和激励机制；银行资信度不高，缺乏贷款支持；城市规划往往侧重于“技术规划”而忽视了“经济规划”等等[6]。
（二）城市资本化经营是城市管理市场化的产物
影响并决定城市聚集与发展的构成要素包括人力资源、自然资源、公共物品、私人资本、组织工具等五类，这些都是城市聚集的物质基础和配置方式[7]。这些物质基础构成了城市的功能性设施、社会性设施和基础性设施。城市设施供求的竞争性程度和排它性程度的变化为市场化的城市经营提供了前提，也为城市建设的方式创新提供了舞台。近年来，上海在城市经营方面采用7种方式引进外资用于城市基础设施建设，主要有：中外合资共同开发成片土地；利用外资建设并经营重大城市基础设施项目，以设施收费收回投资；中外合资建设城市基础设施项目；盘活资产存量，向外商转让已建成的基础设施专营权；外滩金融大楼向外商房产置换；利用土地级差，向外商出让（批租）土地，获得外资改造旧城区；采取外资平价内销商品房政策，以“外商出钱、中方出地、限期建设、政府收购、保证收益”形式扩大利用外资。这些措施为城市资本化经营提供了经验和佐证。
据有关资料表明，城市人口每增长一个百分点，国民生产总值可增长两个百分点。这说明加速经济发展全面实现小康的重点是加速城市的发展，然而目前发展城市的最突出的难点是资金问题，如何解决资金“瓶颈”问题，在市场经济条件下，实行城市资本化经营是加快城市发展的首选策略。城市资本化经营是对城市资源进行资本化经营的一种新的管理方式，是市场经济条件下城市建设管理的客观要求。要有效地解决投资渠道单一、资金来源不足等制约城市发展的“瓶颈”问题，就必须经营好城市资源，建立一种政府投入、社会参与、引进外资的多渠道、多层次和多元化建设管理城市的新体制，实现城建投资主体由依靠政府向依靠社会转变，资金来源由依靠财政向市场多元化融资转变，城市发展机制由计划统筹为主向按市场规则调节为主转变。
二、城市资本化经营的内涵及意义
（一）城市资本化经营的内涵
所谓城市资本化经营，就是对城市资源进行科学配置，使城市资产以货币化形式进行运作，以谋求城市资产的增值及城市的健康持续发展的管理方式。城市资本化经营就是把构成城市空间和城市功能的凡可投入市场营运的资源，通过优化配置，即对所掌握的土地使用权、经营权、冠名权等相关权益采取集聚、重组、交易、转让、租赁和特许经营权等多种形式，使有形资本和无形资本变为可以经营的价值资本，最大限度地发掘这些资源的潜力，实现资源配置容量和效益的最大化、最优化，以谋求解决城市建没和管理中的问题，达到城市资产的保值增值。城市资本化经营的要素主要包括城市的自然生成资本、人力资本及相关延伸资本。主要有六个方面的资源：土地自然资源、人类文化遗产资源、城市基础设施资源、制度资源、空间资源、形象资源，这六大资源构成了城市资本化经营的主要要素，每项资源相互关联，相互影响，相互依存。
城市资本化经营的实质是城市资源重组，它是一种市场经济条件下的企业行为，是市场竞争中城市建设和管理优化的必然结果。纵观当今世界各大城市的发展便不难看出，它们都毫无例外地经历过由依靠自身积累到借助市场信用关系，从外部谋求城市资源的重组和扩张的过程，积累了一套从管理城市资产转到城市资本化经营资产的成功经验。这种转变，可以说是城市发展的一次飞跃。
（二）实施“城市资本化经营”的意义
“城市资本化经营”是实现城市市场化和快速发展的最先进的发展模式，也是新形势下城市建设管理的客观现实要求。其意义有如下几方面：
1.城市资本化经营符合我国国情，是市场经济条件下发展城市的客观要求。随着社会主义市场经济体制的建立，城市成为市场配置资源的重要单位，人流、物流、资金流、信息流已不受计划经济控制而成为城市之间争夺的目标。城市、企业、投资者之间的计划配置关系逐渐转变为市场机制作用下的双向选择关系，城市资本化经营成为我们适应新形势发展要求的现实选择。
2.城市资本化经营符合现代城市建设管理模式，是城市建设管理方式和手段上的创新。城市资本化经营抓住了资本价值这个根本，可以使城市资产由产品变为商品，由事业变为产业，实现了由实物管理向更高层次价值管理的质的飞跃，它把产品变为价值载体和实现手段，提高其市场价值，使静态的资本存量变为动态的资本扩张。
3.城市资本化经营可以拓宽城市建设管理的资金渠道，促进城建资金良性循环。随着社会的发展，人们对城市的品位、功能、环境的要求越来越高，城建所需资金越来越大，靠传统的筹资模式，只能使城市建设走向举步艰难、没有出路的“死胡同”。城市资本化经营就能打破垄断经营和单一投资的格局，以城市资本拓宽城建资金渠道，走“以城建城、以城养城、以城兴城”的路子，实现城市的“自我积累、自我滚动增值、自我发展”的目的。
4.城市资本化经营能促进城市政府尽快转变职能和与国际接轨。按照WTO的运行规则，城市资本化经营就是要按照国际惯例，建立一个健全的市场准入机制，按经济规律规划建设管理城市。因此政府在城市建设和管理中再不能既当“运动员”又当“裁判员”，要求政府的职能实现由“计划管理”向“市场管理”的转变，由“直接微观管理”向“间接宏观管理”的过渡。因此，城市资本化经营实质上是促进和体现了城市政府职能的转变。
5.城市资本化经营符合公开、公正、公平原则，能促进党风廉政建设。城市资本化经营，实行投资主体多元化，会受到更多投资者和社会的监督，有效地规范其行为，避免了暗箱操作，更好地尊重市场规则，充分实现其市场价值，更有力地遏制腐败行为，促进廉政建设。
三、城市资本化经营的策略分析
根据城市经济学和金融工程创新理论，结合和借鉴国内外城市发展的实践经验，城市资本化经营模式有如下策略。
（一）以经营的理念规划城市，使规划效益化
建好一座城市有三个关键环节，即规划、建设和管理。所以，在城市规划、建设和管理中要体现经营城市的市场化理念和手段。我们常说规划是建设的“龙头”，同样规划也是城市资本化经营的“龙头”。因此，在城市资本化经营的过程中，要运用市场经济规律的杠杆，合理利用城市空间布局，确保有形资源和无形资源得到有效配置，最大限度地释放城市资源资本的潜能，使规划成为创造财富的“龙头”。
1.树立全新的经营规划理念。要实现新的跨越，就要摒弃传统的计划经济时代只重视城市的空间布局、建筑艺术和工程技术等技术要素，而忽视城市建设的经济指标的思维模式，鲜明地树立城市资本化经营的思想，树立规划就是效益的观念。这既是城市发展的内在规律，也是新时期城市规划工作新的内涵。
2.在规划中获取资源配置效益。即利用市场经济规律的杠杆对各种城市资源进行优化配置，合理规划城市的组成要素和空间布局。一方面是要合理规划组成要素。根据城市的性质，对城市规划区内各类用地进行科学的分区布局。另一方面是要合理布局城市空间。达到城市交通、景观环境、商业、文化和防灾减灾等多种效果的统一。
3.在规划中获取时空经营效益。伴随知识的快速更新，经济与社会发展和城市的进程也是不断加快。因此，总体规划对20年（一般期限）的期限进行预测并确定非常具体和量化的城市发展目标显然有所局限。而城市规划的“龙头”地位，又要求城市总体规划具有前瞻性，这就决定了必须根据经济和社会的发展现状，按照不同时段城市的需求进行规划。既要制定具有发展和经营眼光的总体规划，又要动态调整总体规划。
4.在规划中获取区域规模效益。要树立跨越行政区域的城市规划理念，以经济流为纽带，强调区域一体化的竞争力。如湖南省提出的“长株潭”经济圈规划，就是出于有利于发展三大城市经济、提高城市的整体效益和竞争力考虑的。应将市郊农村纳入城市规划考虑。要对市和县辖行政区范围内的城镇体系、交通体系、基础设施、生态环境、风景旅游资源进行合理布局和综合安排。城市近郊农业是提升城市资本化经营区域规模效益的一个重要组成部分。
5.在规划中获取特色效益。要着力挖掘城市地方特色，抓住山、水和文化背景做文章，用大手笔，大写意的手法，展示城市容貌特征。另外，要规划好产业特色。以加入WTO为契机，利用发展高科技产业优势、人文优势、资源优势，全面促进城市产业结构的调整升级，提高城市经营综合实力。
6.在规划中获取质量效益。在规划思维上要坚持“三高”要求，即高起点、高标准、高质量。着眼于新经济时代对城市发展带来革命性挑战，着眼于城市社会经济的发展和拓展优质的战略空间，高起点筹划城市未来的发展格局；用先进的规划技术来指导城市建设管理和发展，避免城市建设在低水平下的重复运行；除了对城市进行科学的定位、定性、定向，准确反映其未来发展格局，还要在规划的深度上达到新的水准。
（二）用活增量资产，使土地资源配置市场化
城市土地是十分稀缺和不可移动的资源，是城市存在和发展的基础。它不仅是城市空间和城市功能的载体，而且也是城市最大、最具活力、最有增值潜力、最易于被政府控制的重要资产[8]。土地供应状况直接关系到一个城市的发展空间、发展潜力和发展方向。由于城市土地资源的不可替代性、广需性、位置固定性、资源短缺派生性[9]，使得在城市经营中经营好土地资源成为城市资本化经营的关键举措。
1.建设规划部门调控土地。以国土部门对城区土地划分的等级。由建设规划部门拟定每年土地出让规划，确定土地规模、位置、时间，控制土地供应总量，对已规划纳入出让的土地，实行红线控制。
2.政府垄断土地一级市场。由土地储备中心代表政府，负责统一收购经营土地。针对过去不少违法用地和“炒土地”的现状，除了收购原行政划拨而按现行规定应实行有偿使用的、至今尚未使用的土地、“退二进三”或破产搬迁困难企业的土地和近期具有开发价值的土地外，还要收购两年内尚未使用的土地和清理出来的违法使用土地。
3.国土部门储备经营土地。首先要出台《土地储备实施办法》，规定土地收购储备的具体政策。市土地储备中心通过行使土地“统一收购权”和“统一批发权”，实行政府主导的土地储备制度。堵住土地“多头”供应的源头，强化政府对土地一级市场的宏观管理。
4.加快有形土地市场建设。公开、公平、公正的市场环境是社会主义市场经济的宏观要求，而过多的土地协议出让是与充分显化土地资产价值的资本运营要求相悖的。因此，必须建立健全土地公开交易制度，实行房地产开发用地一律招标拍卖。
5.用活土地，使地生财。主要措施有：(1)不饱和供地。土地供给的单向性和价格独占的倾向性不能实行完全竞争，同时，城市土地供给有限和替代性有限。那么土地价格除了土地使用的属性外，主要受计划供应土地影响。因此，要加强土地批租的计划管理，优化土地批租的区域供应结构，实现土地效益最大化。(2)提升土地价值。即由城建资产经营公司筹资进行“三通一平”，把“毛地”变为“净地”，把“生地”变成“熟地”，把“闲地”变成“俏地”后，有计划地推向市场。(3)土地转让拍卖。如长沙市1999年以来共拍卖土地16宗，收益资金20余亿元。岳阳市在建设岳阳大道时，以转让1300亩土地使用权为手段，收益资金2.1亿元。(4)土地置换。如大连市在过去7-8年间，将市区90多家污染严重和困难企业迁入郊区重建，实现再生。既救活了一些困难企业，又改善了市区整体环境，使城市总体增值，给城市带来了丰厚的回报。(5)以土地入股合资。岳阳市文化局着力打造文化产业，在政府未投资一分钱的情况下，他们以地处黄金地段的土地合作融资，拆除旧院剧，重新建设一座文化与商业一体的综合楼，一举获得项目投资2.3亿元。
（三）盘活存量资产，使城市基础设施建设社会化
城市交通、城市园林、城市公用设施以及城市可以利用的空间都是价值可估的资源。城市资本化经营的重点就是使存量资产变为富有活力可产生新价值的资本。
1.使静止的固定资产转为动态资产。把凡是可以投入市场营运的城市基础设施如道路、桥梁、公厕、垃圾场、停车场、供水厂、公交车等使用权和经营权推向市场，能卖则卖，能租则租，能抵押则抵押，使实物形态转化成价值形态，把死钱变成活钱。具体有以下几种形式可以探讨：(1)合资经营方式。这种形式双方利益与风险共担，有利于真正引进先进的管理经验，创新企业体制。浙江温岭市投资30多亿元建设的占地5000亩的十大特色工业园就是采取股份制或股份合作制方式进行融资的。(2)TOT（转让——运营——转让）方式。主要通过转让经营权吸引外资。岳阳市煤气公司是一家历史包袱沉重的老企业，2002年该市将其经营权转让给大明公司，从中获得了2.1亿元项目投资。(3)BOT（建设——运营——转让）方式。即通过出让建设权和经营权吸引增量资金。项目由私营公司负责投资建设，在建成后的一定年限内享有使用权，并通过使用收费回报投资。期限到后，则把使用权交还给政府。(4)BTO（建设——交还——经营）方式。即项目由私营公司投资建设，并按照合同，在建成后交给政府，政府再把设施出租给私营公司经营，私营公司通过收费收回投资。(5)BOO（建设——经营——享有）方式。即项目由私营公司投资建设，并根据合同，在建成后一定年限内享有所有权和使用权。
2.使无形资产转为有形资产。可以对下列项目进行经营：城市的户外广告经营权、公共汽车线路经营权、街道冠名权、桥梁冠名权、雕塑冠名权、广场冠名权、占道经营权、垃圾清运权等无形资产，通过对以上无形资产经营权的转让、拍卖、租赁等办法，筹集城建资金。
（四）深化体制改革，使城市公用设施养护管理企业化
要深化城市公用设施养护管理机构的改革，将管理权、经营权与具体作业权进行有效剥离，经营者自主经营，自负盈亏。园林和环卫的管养人员及资产就地改制成若干个公司，按市场化运作。开放现行绿化养护市场、公厕管理。保洁、清扫、垃圾转运，面向市场公开招标，变“以费养人”为“以费养事”。市政管理处的市政建设与养护作业剥离并与市政管理处脱钩。对市政道路、桥涵、泵站、管渠的维护管理，摸拟市场运作，实行内部招标，逐步过渡为企业。
（五）优化经营机制，使投资主体多元化
要改变政府在城市建设中唱“独角戏”的局面，建立起适应社会主义市场经济体制要求的、能够自我补偿和发展的、满足城市可持续发展需要的、多层次、多渠道的新型投融资体制。
1.要明确资产经营主体，即成立专门机构授权经营。设立城市资产营运公司，由市政府领导，归口市建设行政主管部门管理。现在有些城市虽然成立了类似的公司，但没有成为真正意义上的资产运营公司，对资产的营运不承担任何的责任风险。为此，应按照现代企业制度要求，建立起科学的法人治理结构。通过由政府授权的经营主体地位，运用市场经济手段进行项目投资管理和对国有资产进行经营管理，承担相应的投资风险和经营风险。
2.要明晰经营项目，即界定城市资源属性及范围，按其范围和属性进行经营。对城市资源，包括有形、无形资源，城市历史，城市文化个性，城市的区位优势，城市的支柱产业等进行识别，根据不同项目的属性和特点，采取不同的经营形式进行融资。
城市基础设施公共产品和准公共产品的性质与特征，其项目属性可划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目三种性质。据此，可把城建融资形式划分成三大类，即政府性投入、项目经营收入融资和项目融资。将融资项目推向市场，坚持“谁投资，谁受益”的原则，面向社会招商，不论是法人还是个人，不管是内资还是外资，都可以通过竞争从事城市基础设施的建设和管理并取得收益。对于经营性项目，应以项目直接融资为主；准经营性项目，应采取以间接融资和直接融资相结合；而对于非经营性项目，可通过组建市投资公司全资公司的方式剥离出来，其经费在城市维护费中列支。
3.完善投融资机制，建立稳定的城建发展（偿债）专项基金。建立可靠的偿债机制和稳定的城建发展（偿债）专项基金，是保持城市建设可持续发展的重要保证。通过对城建资金运动规律的分析，可以看出偿还城建债务的资金来源从大的方面看主要是两条渠道：一是财政性资金，二是经营性资产的收益，而这两条渠道资金来源在当前还是有限的。为确保城市建设的可持续发展，就要不断扩大城建债务偿还资金来源，建立稳定的城建发展（偿债）专项基金。市政府通过财政对城市建设发展（偿债）专项基金实行列收列支，定期按计划足额划拨给市资产运营公司，委托其进行偿债运作，并使城市投资公司获得部分稳定资金流入量。
4.进入金融证券市场。证券市场是城市市场化融资重要渠道。主要有四种形式：一是发行以中长期为主的城建债务。二是“多对一”个人委托贷款。今年元月农业银行南京分行和浦发银行南京分行推出个人委托贷款，只有8天时间就完成了，给南京市交通集团放贷5亿元。三是收费质押贷款。2000年岳阳市在修建洞庭湖大桥时就是以收费质押向中国银行贷款3.6亿元。四是入股分红。2001年9月上海磁浮线为了引入民间资金而设计的信托产品也曾受到市民的追捧，1.88亿元股权不到一小时就销售完毕。股权化资本的出让变现及上市公司融资，对准经营性建设项目可采取利息或按约低于社会平均利润率水平补助固定回报的方式来吸引社会资金参与项目的建设及经营管理。
（六）注重风险防范，使城市资本经营规范化
1.创造有利于城市资本化经营的政策环境和条件。城市资本化经营实际是一次投融资体制改革，或者说是城市建设管理等公用事业向民营化的转轨，形式上是投入方式的转变，而实质上是一场市场与管制、企业内部环境与外部环境的博弈。为了使这场改革有效推进，作为政府必须从宏观上把握，着力创造有利于城市资本化经营的政策环境和条件。加强政策法规建设，如出台“城市资本化经营管理办法”、“城建投资体制改革意见”、“城建养护管理作业体制改革政策”、“鼓励民间投资和吸收外资的优惠政策”等，为多渠道筹措资金，尽快走上城市资本化经营的正轨化轨道提供制度保障和政策环境。
2.充分认识和及时化解城市资本化经营风险。城市经营极有可能导致政府职能“越位”，从而使城市建设规模失控，耕地资源枯竭，地方保护主义盛行和企业税费负担加重，最终影响经济和社会全面、持续、健康发展。政府执掌着行政管辖权，同时其产权相对模糊，一旦从事经营活动，因不具备企业具有的那种激励和约束机制，道德风险和机会成本都相对较高。要彻底摆脱传统计划经济的羁绊，改无限政府为有限政府，依据市场经济发展要求，切实把政府职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，避免政府职能“越位”和“缺位”并存产生的种种不良后果。政府必须谨慎对待城市经营，防止盲目扩大城市建设规模，预防债务危机。在经营城市土地资源模式下，行政管理机关既是管理者同时又是土地经营者，这种模式加固了土地行政监管与土地经营合一的体制，也加大了土地资本和耕地资源枯竭的风险。政府经营城市在形式上拓宽了生财之道，增加了地方财政收入。对政府来说是增加收入，对广大企业而言可能是增加成本，要重视企业税费负担加重的问题。要防止以城市经营为名，把城市管理引入重物质轻精神、重眼前轻长远、重局部轻整体的误区[10]。
3.处理好城市资本化经营的几个关系。一是要处理好城市资本化经营与政府财力、市民承受能力的关系。项目要选准，考虑要周全，运作要规范，工作要细心，避免工作上的失误引起社会震荡。二是要处理好开发与保护的关系。开发是手段，保护是目的。历史文化名城，文化积淀比较深厚，如何确保历史文化的完整和延续，需要在经营实践中认真研究。三是要处理好投资法人与开发商的关系。城市建设投资公司受政府授权，作为城市建设的融资、投资主体，依法进行城市建设资金的筹集，承担债权、债务，承担国有资产的保值、增值，并统一组织拆迁，统一办理各项手续，对开发商的开发行为不包办、不代理。开发商则是在开发项目的总体规划下，独立实施开发行为，自主经营，自负责任。
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