国家带动型法团主义与国家治理现代化，本文主要内容关键词为：国家论文,主义论文,型法团论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家治理现代化面临的基本矛盾与法团主义 中国共产党十八届三中全会在有关国家与社会治理方面做出了两个重要部署：一是把“推进国家治理体系和治理能力现代化”上升到全面深化改革总体目标的高度；二是提出了“创新社会治理体制”的具体改革思路。简单地说，就是要通过创新社会治理体制来推进国家治理体系和治理能力现代化。很显然，上述重大决策的出台与中国改革开放30多年来所发生的一系列深刻的变化是分不开的。其中，最重大的一个变化莫过于市场和社会先后从国家中分离出来，形成一种国家、市场和社会相互分离和独立运行的部门体制。国家、市场和社会的独立运行在释放出巨大的经济效率和社会活力的同时，也产生了一个意外的后果，那就是国家治理能力出现了相对弱化的趋势。比如，相对于“集中力量办大事”的计划经济时代，国家动员的方式和调动资源的能力等方面都发生了相应的变化。“小政府”或“有限政府”已经成为一种正在获得广泛认可的社会事实，而且这个过程是不可逆转的。也就是说，国家治理能力的强弱，在某种程度上是国家、市场与社会关系的一种体现。我们推进国家治理能力现代化所面临的基本前提，就是相互分离的部门关系以及因此而弱化的国家治理能力。同时，这也是创新社会治理体制所要解决的根本问题和结构性困境。 国家理论的代表人物迈克尔·曼（Michael Mann）将国家能力分为两个部分：一是决断性权力；二是基础性权力。前者是国家根据自己的意志独立做出决定并单独采取行动的能力，它源自国家政治精英的一系列运作，而这些运作不需要与社会进行协商，主要体现为国家的控制力量，国家单独采取行动的范围愈大，决断性权力愈强；后者是国家通过现有行政设施渗入和协调民间社会资源，进而将政治决定施及整个治域的现实执行力，它主要表现为国家对社会的渗透与调节能力，国家对社会的渗透能力和协调能力越强，基础性权力越大。①在中国改革开放以前的总体性体制下，国家的基础性权力与决断性权力是相互匹配的。但是国家、市场与社会相互分离的体制改革在削弱国家基础性权力的同时，保持了国家的决断性权力，从而造成国家基础性权力与决断性权力之间的落差，这意味着国家的现有行政体系及其有效执行力无法满足国家政治决断的要求。 基础性权力与决断性权力之间的落差构成了国家治理能力的基本矛盾，即由于基础性权力的不足，国家在治理重大社会问题（比如食品安全、环境污染、房地产价格等）的过程中普遍存在着“心有余而力不足”的窘境。因此，近年来我们经常看到这样一幅景象，每当一个社会性问题暴露出来之后，来自国家的治理决策往往十分坚决，目标明确，治理措施也很有针对性，但治理效果却具有局部性和短期性，大多数都无法得到彻底根治。简言之，在重大社会问题治理过程中的“政府失灵”已经逐渐成为一种常态。在很大程度上，国家对重大社会问题的治理是一个“按下葫芦浮起瓢”的过程，解决了一个问题很快就会出现另一个问题，治理了一个行业很快又浮现出另一个行业，国家总是处于疲于应付的被动状态。导致这种状况的根本原因即在于国家基础性权力的不足而无法匹配国家的决断性权力。因此，基础性权力与决断性权力之间的落差，既为各种社会问题提供了结构性的发生空间，也是推进国家治理能力现代化所面临的最大困境。如果不能有效化解这种困境，只能借助突击的方式临时提升国家治理能力，即在问题暴露出来之后借助运动式打击的办法进行治理。很显然，这种缺乏长效机制的运动式治理不能从根本上解决国家治理能力的基本矛盾。 基础性权力与决断性权力之间的落差是所有现代国家的一种正常结构，本身并不存在什么问题，西方成熟市场经济国家都是如此。只不过中国改革对国家基础权力的削弱，意外地为各种重大社会问题提供了发生空间，国家因而被简单、不加分析地标定为归因和责难对象。实际上，推进国家治理能力现代的政策选择不在于消除国家基础性权力与决断性权力之间的正常落差。有些地方政府在治理社会问题的政策选择中，试图建立一种无所不在的、“网格化”的政府监管。但是这种政策选择显然不能作为一种普遍主义的模式，原因很简单，无论是资源约束还是行政理念，现代国家中的“有限政府”都做不到对市场和社会领域的每一个环节进行全方位的监管。从这个意义上，要推进国家治理能力现代化，只能在国家的基础性权力与决断性权力之间不可消除的正常落差中，寻求和吸纳国家以外的治理资源以弥补国家基础性权力的不足。这正是创新社会治理体制和推进国家治理体系现代化的题中之义。 要寻求和吸纳国家以外的治理资源，进而消解国家治理能力方面的基本矛盾，作为一种国家与社会之间常规互动体系和制度化合作方式的法团主义无疑提供了一种制度选择的方向。实际上，在国家行政体系之外的市场和社会领域，存在着广泛的治理资源，比如社会组织和利益团体等均具备弥补国家基础能力不足的治理功能。但是，这些国家以外的治理资源通常处于分散和沉睡状态，如果没有特定的关系和结构将上述治理资源激活，进而吸纳和结合进国家治理体系，那就失去了其作为治理资源的社会意义。在这个问题上，法团主义为我们打开了一片开阔的理论与实践空间。 起源于近代北欧权威主义政体的法团主义，其政治实践及其所倡导的政治思想集中地体现于两个关键词之中：即中介与合作。“中介”的意义凸显的是位于国家和社会之间的某种结构或组织形式，比如斯密特（Pilippe C.Schmitter）所讲的利益组织或利益团体所起到的协调作用，并据此将公民社会中的组织化利益结合到国家的决策结构中②。在体制上高度分化的社会，国家承担公共责任的能力是有限的，因而需要社会各方面对公共事务承担责任，并在社会与国家之间建立某种常规的联系和沟通渠道，以便形成一种“共同负责”的关系或结构体。基于这一目的，国家需要保护甚至“创造”他们的合法性地位，使之以各方面同意的方式进入体制，以便使决策过程有序吸收他们的需要以及他们所能提供的服务。“合作”则强调国家与社会之间基于“共同负责”的精神而形成的制度化的互动关系。几乎所有版本的法团主义模式，都主张在国家与社会之间建立常规协商关系，一方面吸纳社会各方面在公共政策方面的意见和要求，另一方面保证社会与国家的合作来促进政策的有效实施。很显然，法团主义所倡导的“合作的理念”、“中介性的关系和架构”以及由此而产生的“统合的力量”，对于消解国家治理能力方面的基本矛盾具有非常重要的意义。因此，就推进国家治理体系和治理能力现代化而言，法团主义的政治实践具有巨大的制度分享的潜力，需要去进一步挖掘和甄别，以期在法团主义与国家治理能力之间找到制度的结合点。 二、国家法团主义的政治传统及其总体性特征 施密特将法团主义分为社会法团主义和国家法团主义两种类型，其中的差别在于法团结构中的主导权来自于社会还是来自于国家。社会法团主义代表一种自下而上的关系，公民社会在传统上具有强大而自主的力量，并成为法团主义结构的主导力量；而国家法团主义则恰恰相反。在施密特的二分类型中，以东亚、拉美以及战后东欧为代表的国家法团主义，被描绘为一种“由国家建立并由国家科层体制控制的结构体系”③，表现出强烈的“国家主导性”和“自上而下的运作”。这种政治色彩的形成往往与某种强调秩序、等级以及将社会紧密地整合进国家之中的政治文化传统有密切的关系。正如威亚尔达（Howard J.Wiarda）对拉美发展模式的研究所显示的，（国家）法团主义“有机的、组织管理严密的、中央集权型的、整合性的政治制度与拉美许多历史悠久的价值观保持一致”。④ 相对于西欧的社会法团主义而言，二战后的东欧以及发展中的拉丁美洲、东亚等国家不具备西欧历史上国家作用的弱化、劳工组织的强大等基础性条件，表现出有限度的民主和民众参与、统治精英的有效控制以及相对不发达的工业经济等社会现实，国家处于经济社会的中心地位，因此其法团主义的形成过程和结构性特征与西欧并不相同。法团主义在这些地区的出现往往不是源自利益团体的首先发起，而是国家自上而下倡导的结果。为了解决体制内部的冲突和加强国际竞争力，国家与相关利益团体建立起紧密的结构性依赖关系，但这种关系显然是一种带有强制色彩的权威结构。作为一种威权体制的延续，国家法团主义中的国家显然比社会法团主义中的国家更加强势，其对社会利益团体的整合力量也更为强大。总体而言，国家法团主义表现出如下两个方面的总体性特征，这两个特征为我们勾画出一幅国家法团主义的传统形象： 第一，结构上的捆绑式合作。施密特在区分国家法团主义和社会法团主义的差异时，提出了九个方面的判断标准。⑤透过这九个方面的判断标准，国家法团主义的合作框架在结构上表现出捆绑式合作的特征，即参与合作的团体和组织并非自愿选择，自由进出，而是被国家单方面按照其自身意志进行选择，进而被整合到国家体系中，同时在合作过程中施加严格的控制，甚至在某种程度上表现出一种“整体化”的倾向。与此形成对照的是，社会法团主义中则更加凸显相对独立性、多边基础上的合作、竞争性淘汰、自愿性协议、角色互依等特征。 捆绑式合作的第一个面相是“排斥与闭合”，具体体现为：参与合作的组织数量有限；在某一个领域内，只有唯一的代表性机构存在；团体之间的竞争性低；团体的代表性地位具有垄断性，绝对不可挑战；功能团体之间的边界十分清楚。在这些具体表现中可以看到，国家法团主义的合作框架，仅仅是由那些得到国家认可、接纳、赋权并体现国家意志和承载国家使命的少数团体，围绕着国家权威所形成的一种封闭结构。这些团体不仅被国家吸纳进一种特定的框架中，而且被国家赋予某种特殊的地位。除此之外的团体和组织往往不能取得合作的机会和国家的体认，难以获得体制内的合法性地位，也不能构成对竞争性利益团体的实质挑战。 捆绑式合作的第二个面相是“庇护与控制”，具体表现为：被选择进入合作体系的团体或组织是由国家安排的结果；一旦进入合作体系即可得到国家的承认和保护；合作体系内具有明显的层级秩序；在功能群体的领袖选择和利益表达等方面均受到国家的掌控。在国家法团主义的合作框架中，“庇护”实际上是其中的团体和组织顺应国家的权威和意志，所换取的利益、安全、发展和前景等方面的综合体现。“控制”则表明双方的合作过程是严格按照“国家的方式”展开的。换言之，国家法团主义的合作只能在国家的操控下完成，参与合作的团体和组织只能顺应，不能逃逸，更不能反抗。 第二，运作上的科层化逻辑。传统的国家法团主义始终坚守两个鲜明的政治假定，一是强调国家干预经济和社会事务的合法性及其对市场竞争和组织化利益的协调作用；二是坚持合作框架内的社会团体、利益化组织应该在国家的整体发展中受益。现代社会残酷的竞争体系几乎不可能自然形成对参与各方都有利的博弈结果，为了避免不同社会团体恶性竞争可能导致的社会冲突与相互倾轧，必须建立一种由国家主导的法团结构，实现以国家利益为核心并充分惠及依附于国家的利益团体的整体发展。因此，国家法团主义实际上是一个自上而下“纵向建构”的结果，被国家选中进入合作框架的社会团体和利益化组织，均按照科层化的逻辑整合进一个等级和层次分明的权力体系与行动结构中。正如斯密特所言，国家法团主义同中央科层协调的政治体系相联系，它通常有取得支配地位的政党，行政权威有意识形态统一的传统，它通过特别渠道招募成员，其政治文化的基础是阶级或种族，并伴随着对地方主义的严厉控制。⑥ 在国家法团主义的科层化运作中，国家与利益团体的边界通常会变得比较模糊。其中，最突出的表现就是在国家法团主义的合作框架中存在普遍的混合角色。而且，国家所扮演的混合角色尤为明显。戴慕珍（Jean C.Oi）的研究发现，在上世纪90年代以前，地方政府与乡镇企业之间普遍形成了一种“地方性的国家法团主义”结构。在乡镇企业的发展中，政府的经济角色十分明显，它不仅提供行政服务，也不仅仅参与投资决策，而且还同企业一起负担风险并分享企业的收益。⑦同时，国家法团主义中的其他利益团体所扮演的角色也不例外。比如计划经济体制下作为一种单位制度的国有企业，也长期承担着各种经济之外的社会职能，包括社会保障、安置就业、社会控制、子女入学以及生老病死等全方位的社会福利。在国有企业所承担的职能中，很大一部分原本应该属于政府的本分，另外一些则本该交给社会。 三、国家带动型法团主义的兴起 由于国家法团主义的总体性特征与中国社会的体制路径存在许多方面的契合性，因而被广泛应用于对中国研究。尽管也有学者认为（国家）法团主义并不适合用来对中国的国家与社会关系进行概括和预测⑧，但是从国家能力的角度而言，中国的国家与社会关系几乎完全遵循了国家法团主义的内在逻辑：即在国家的主导下，结合社会各方面的意见和诉求，吸取他们的资源和服务，从而提升国家处置各种事态的能力。因此，国家法团主义正在日益成为中国国家与社会关系的一种政治标签。就此而言，我们真正需要深入思考的问题，并不是国家法团主义是否契合中国实践，而是国家法团主义的中国走向：即国家法团主义究竟是一种稳定的形态？还是一种权变性的形态？国家法团主义是否会出现新的形态？ 在国家法团主义的政治修辞中，“国家主导”占据着核心位置。国家法团主义论者通常将“国家主导”理解为“国家强制行为”或“国家科层体系的渗透与掌控”。一如张静所言，“在拉丁美洲等发达资本主义的外围国家，法团主义架构是在国家的强制下完成的，它表现为国家主导的法团主义”。⑨施密特更是通过一系列指标对国家法团主义中的“国家主导”进行了一种“强定义”，诸如“依靠政府施加的限制决定团体数量；通过政府的明文规定来实现强制性参与；通过不断实施的国家中介、仲裁甚至压制来控制竞争；通过国家明令的集中化或者行政依附来实现等级化的组织架构；基于国家的强制来实现领导人的选择和利益表达的控制；等等”。⑩同时，顾昕和王旭在论及中国专业社团的国家法团主义色彩时也发现，国家借助业务主管机构和社团登记机构对专业社团实行强制性的双重监管，不仅对专业团体的活动进行控制，而且掌有生杀大权，确保专业社团完全在国家的掌控之中。（11）诸如此类法团主义关于国家行为的言说，加上体制惯性和权力传统所形成的刻板印象，很容易在“国家主导”与“国家强制行为”或“国家科层体系的渗透与掌控”之间简单地划上等号。 然而，我们也注意到在中国改革开放30多年以来，“国家主导”的具体方式也在逐渐发生着变化。这种变化的一个突出表现是，大约在最近十多年的时间里，地方政府在处理各种复杂的事态时纷纷采用了一种“政府主导、市场运作、社会参与”（包括一些其他类似的表述）的多部门联动的治理实践，并逐渐成为一种主流的政治话语。同时，许多地方政府还基于上述多部门联动的理念，发展出具体的组织架构以便实现“政府主导、市场运作、社会参与”的制度化运作，形成治理复杂事态的长效机制。比如，杭州在进入21世纪之后为了解决作为快速工业化后遗症的多种“城市议题”，建构了一系列被称为“社会复合主体”的跨部门治理结构（西泠印社复合主体、运河治理复合主体和丝绸女装复合主体等），以应对西泠印社文化遗产的传存、京杭大运河的治污和丝绸女装的行业振兴等重大的城市问题。（12）类似的组织架构在中国各级地方政府的政治实践中并不鲜见，并逐渐成为一种常态化的制度安排。 从某种意义上说，上述有关“国家主导”方式的一系列变化极大地颠覆了国家法团主义的传统形象，为“国家主导”这一概念增添了新的意涵。在以“政府主导、市场运作和社会参与”为基本理念的地方经验中，我们逐渐看到一种新型的国家法团主义正在兴起，即国家带动型法团主义。其中的“带动”，包括两层含义：一是国家带动市场主体及各种形式的社会主体进入一种合作框架，共同应对人类所面临的重大危机和严重事态；二是通过上述合作过程，带动社会的成长和市场的发展（比如带动民间社会组织的成长和强化企业的公共意识与社会责任等）。为了表述的方便，我们不妨将依靠强制力量形成的法团主义传统称为国家强制型法团主义。两种国家法团主义中“国家主导”的方式存在明显的差异，见下表：
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