对户口制度及其改革思路的再思考，本文主要内容关键词为：户口论文,思路论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
时至今日，对户口制度及其存在问题的探讨，可谓汗牛充栋，但是，户口问题仍然难解。在经济发展取得了长足进步之后，贫富差距却愈加扩大，由此导致的社会矛盾日趋尖锐突出，我们越来越意识到这种现状和户口制度有着密切的联系。本文试图说明在从计划经济时期到市场经济体制的变革过程中户口制度继续存在的原因以及性质的变化，并在此基础上提出自己对户口制度变革的探讨性意见。
一、户口制度与新的差别的相对固定化
我们首先对新时期的新的差别形成的过程做一简单的回顾。
从1990年代初开始，在城市进行了所谓市场化的、打破大锅饭的改革。首先，改革导致了许多国有企业事实上的破产（具体形式分为破产、转制、被兼并等），于是，有相当一部分工人失去了原来的工作。在经历了许多矛盾、摩擦（其中也不乏种种激烈的抗争）之后，这一部分人（当时所谓“40、50”的一代中年人）没有再正式就业，最终成为社会保障的对象。对这一部分人来说，打破“铁饭碗”就是将他们从正式职业和稳定的福利待遇的行列中排除出去。对在职职工而言，原来由工作单位（实际是国家）提供的无偿的住房、医疗和养老保障改为保险金制度，保险金从个人收入中扣除，然后由社会保险机构统筹管理使用，可以说，他们的相对比较优厚的福利待遇并未改变，而只是改变了福利分配和体现的方式。
仅就上海地区来看，无论何种所有制的企事业单位的劳动用工，大体上可以分为正式用工和非正式用工两类。正式用工和非正式用工的差别首先表现在，正式用工都被纳入正常的工资序列，并按照一定的条件（工龄、职位等）逐步晋升，而非正式用工则只适用最低工资；其次，正式用工一般都得到所谓“四金”① 的福利待遇，而非正式用工则没有。正式用工在调换岗位（跳槽）的时候，“四金”被带入新的单位继续计算和保有。非正式用工的对象包括下岗职工（被称为“再就业”）和农民工。但是，下岗职工和农民工所适用的福利待遇又有所不同。
根据上海市政府的规定，非正式用工的福利待遇大致有如下几类。
第一，失业下岗工人享有原单位的补贴，原企业已经破产的则由政府给予补贴，作为非正式用工的再就业者可以继续享受这些待遇。这些补贴一般包括失业救济金、医疗保险和养老保险。
第二，郊区失地农民被列入了“小城镇保险”的序列，每个月可以从镇政府领取数百元的生活补贴。与下岗职工相同，他们如被企事业单位录用，所享有的这一项保险可以继续保留。以上两种补贴的数量都在不断地增加。
第三，外地到上海务工人员则适用于“外来务工人员综合保险”。“外来务工人员综合保险”与本地下岗职工所享受保险的不同之处在于，它是“综合”的，即医疗保险（非工伤治疗）、养老保险和失业保险都在里面。因为这并不是各地都统一实行的政策，所以，外来务工人员在辞工时不能将迄今为止累计下来的综合保险金转到新的单位，而只能将其一次性领取。这一点也不同于下岗职工。由于农民工没有安全感，他们自己也倾向于将综合保险金提现带走。
“外来务工人员综合保险”不仅在金额上少于下岗职工所享受的各种保险，而且，作为一种制度安排，它的严密性也不如后者。这种制度安排的微妙之处在于，它是朝着正确的方向——减少城市居民和农民工福利待遇差别而跨出的一步，但是另一方面，就其现实的效果来看，它又把城乡居民之间的差别固定下来，使之制度化和合法化了。
农民工适用于最低工资和基本无福利待遇的成因比较复杂。
首先，在劳动力市场准入方面，各地方政府都对农民工的就业设置了障碍，使得农民工只能在那些新兴的或者城市居民正在逐步退出的行业就业。粗略地说，城市居民和农民工的就业方向正好相反，前者在向高端——更为体面的、轻松的和收入更高的行业迈进，而农民工则在进入低端——更加肮脏的、劳累的和低收入的行业[1]。某市政府颁布的“劳动力市场管理办法”规定，“用人单位招用人员时，同等条件下应优先录用下岗职工。除建筑、矿山、井下、纺织等国家明文规定的工种（专业）外，一般不得招用农民工”。这就是使用行政力量划定的就业分界线[2]。
其中，从事来料加工的劳动密集型企业的技术含量低、受国际市场波动的影响生产不稳定，城市建筑、服务等行业也属于基本不需要技术和不稳定的工作。这一类工作的不稳定（如建筑行业）或季节性（例如玩具工厂可能在圣诞节前很忙，随后则有较长时间处于停工状态）也是导致工人的实际收入减少的一个原因。但是，必须指出，在农村人口大规模流动的初期和30年以后的今天相比，农民工的工资收入基本上没有增加，而同一时期，企事业单位的正式雇员的工资收入差不多增长了10倍。根据我自己的调查，1997年，广东地区的电子、玩具、皮鞋、陶瓷等企业务工人员的基本工资在800元左右（电子器件厂还要低一些，约600元左右），直到今天，工资还基本上在这个水平上徘徊。在几次增加以后，上海市的最低工资达到了1120元。但是，上海的所谓白领的工资一般在4000～8000元之间（不包括“四金”），如以高校教师为例，则月收入在5000元左右只能算普通水平。这一情况不能完全用农民工从业企业的低技术和生产不稳定来解释。
其次，如前所述，农民工所适用的社会保险体系和城市居民实行的是两种不同的社会保障体系。概而言之，城市居民和农民工在从业的行业和部门、工资收入、福利待遇、就业渠道等方面都有着实质的区别，正是这一系列的区别划分出两个不同的劳动力市场。
由于已经有庞大数量的农村人口（农村户口持有者）在城市就业和居住，他们的人数接近2亿，考虑到城市人口（城市户口持有者）不过3亿，可以认为，在城市社会的确存在着一个巨大的裂痕。上海浦东新区是中国改革开放的前沿，是许多跨国公司总部的所在地，但是，离这些地方（例如著名的陆家嘴）仅十来千米的一些城乡结合部，外来人口的数量已经超过了本地户口人数，跨国公司的浦东与农民工的浦东重叠在一起，构成了一幅奇特的景象，而其中所蕴涵的问题值得我们深思。
二、对户口制度性质的再认识
户口制度在中国源远流长，在社会管理方面，户口制度起到了很大的作用。但是，1950年代末期确立的现代户口制度并不是历史上的户口制度的简单继承和复制。在计划经济条件下，为了在一个人口众多的农民国度里实现工业化（实际上是重工业化），只好通过剥夺农民来筹集工业化所需资金，户口制度（再加上粮食统购统销政策）则将这种发展战略予以具体落实。是否可以说，从新中国成立以后设立户口制度的初衷和主要的作用来看，它就是一种资源分配的方式[3]。这种资源分配的方式是由任务——工业化和制度环境——计划经济体制决定的。而改革开放以后（特别是1990年代以后）发生的农民的自发流动——民工潮则可以看做是农民自动地改变资源分配方式的行动或者说挑战。当然，这种自发的人口流动也需要一定的政策环境的支持：农村的改革打破了大锅饭，将出工不出力的现象掩盖下的劳动力过剩凸显出来，而国家则开始允许农村劳动力外出寻找工作。但是，国家一方面允许农民流动，另一方面又保留了户口制度，保留城乡户口的差别继续存在。
改革开放（特别是始于1992年的全面开放）给农村劳动力的转移提供了适宜的外部条件，东部沿海地区迅速成为与国际市场接轨的、主要从事来料加工的、劳动密集的新兴产业集中之地，中国因之成为“世界的工场”。中国经济的腾飞和国家实力的增强与这样的经济增长模式有直接的关系。但是，有两个基本的事实一直没有变化，这就是，从1990年代初期到现在的30年间，无论是社会财富还是城市居民的收入都增长了十几倍甚至是几十倍的情况下，农民工的工资收入基本没有增加；其次，农民工仍然不能在城市定居，而只能继续过着漂泊不定的生活。今天，有许多人在讨论贫富悬殊和社会的断裂，而我们都知道，所谓贫富悬殊和社会的断裂，主要指的就是农村、农民（包括农民工）与城市社会和城市居民之间的差别与断裂。当全社会都在关注“黑砖窑”、“黑煤窑”的黑暗生产方式、关注农民工以自杀方式向血汗工厂进行悲愤抗争的时候，我们终于意识到，不仅需要对经济增长模式进行再检讨，而且应当对户口制度进行再认识、再研究。
一般认为，在所谓“刘易斯拐点”到来之前，在劳动力无限供给的情况下，农村人口会不断地流入城市。在这种情况下，必然产生资本对劳动力的挤压。资本的逐利本性决定了，它会在法律、制度和公认道德准则允许的范围内尽可能地压低工人的工资和福利。工人为什么能够忍受低工资和低福利，心甘情愿地受剥削呢？在工业收入大大地高于农业收入的情况下，流动劳动力可以接受工业部门的低收入和贫穷的生活。其实，资本主义并不是一种自满自足的存在，它的存在是以对农业和农村的挤压与剥削为前提的。保持工业和农业、城市和乡村的巨大差距，工业部门和城市就可以吸引源源不断而来的廉价劳动力。在所谓要素自由流动的市场经济体制中，资本对劳动的挤压表现为对劳动部门的限制和由此产生的对劳动收入的限制。流动人口通常是在非正式部门（informal sectors）就业，或者是自我就业（self-employment），这一类部门的劳动所得大大地低于正式部门的正式就业。在这里，虽然没有如户口制度这样的正式区分，但是，从其他方面，城市居民和流动人口的区分仍然是明显的、清晰的和可操作的，例如肤色、种族、语言等等。即使在所谓自由平等的市场经济体制中，这样一些区分转变为就业领域和收入以及社会地位的区分也是不争的事实[4]。
但是，在中国，将城市居民和外来人口（在就业和收入等方面）区分开来的是户口制度。这就需要对户口制度的性质及其演变进行分析。
如前所述，户口制度本来是一种公有制内部的（或者更准确地说，是国家所有制和集体所有制之间的）资源分配或资源转移的制度安排，是为了实现工业化而采取的一种分配策略。正因为如此，户口制度就必定会成为一种将物质利益捆绑在一起的制度安排。特别从20世纪50年代末到70年代末为止，由于物资供应越来越紧张，许多日常生活用品成为城市居民的特供品，附加在户口制度上的物质待遇的差别就更加扩大。由于城乡户口不可移易，二者之间的经济上的差别被固定下来，这也就造成事实上的身份制度，二元社会由此形成。在这种情况下，的确存在着工业对农业的挤压以及城市对农村的挤压，但是，它不是两种对立的经济体制之间的矛盾。用我们通常使用的形容词来说，它是在同一体制内部如何“切蛋糕”的问题，即政府对不同经济部门的重视程度的问题，或者说是发展安排上的孰轻孰重、孰先孰后的问题。由此造成的人与人之间的差别也不是一种根本利益的对立，毋宁说，是经济发展目标选择决定了不同部门之间的资源投入的差别以及由此带来的收入的差别。
中国政府没有在放开人口流动的同时取消户口制度主要是出于一种策略考虑，就是为了避免所谓“拉美化”的弊病。保留户口制度并保留附着于户口之上的物质待遇的差别，的确在相当程度上遏止了农村人口涌入城市的势头，于是呈现出青年劳动力外出务工、中老年人留在农村务农的态势并逐渐稳定下来。但是，即使如此，流入城市的农民工也面临着激烈的就业竞争。而且，为了城市社会的稳定，各地政府不约而同地采取了许多限制农民工就业的政策措施。在国有企业进行的减员增效、改制、破产等改革的过程中产生了大量的下岗人员，使得地方政府不得不对农民工就业采取更加严格的限制措施。在这种情况下，户口就成为一个区别对待的现成依据。资本对劳动的挤压是天然的，在制度允许的范围内是无所不用其极的。既然有户口制度为依据，既然有地方政府的默许，企业在劳动用工方面对农民工的区别对待就成为顺理成章的事情。把户口看作工具[5]是有道理的，但是，在不同的制度环境中，工具所起的作用是不同的。虽然户口制度被延续下来，但是，它的性质发生了重大甚至是实质性的改变：本来是同一所有制内部的资源分配制度变成了具有不同经济利益的社会集团和阶层之间的资源分配方式。当然不能说政府与资本站在同一利益立场之上，政府的着眼点是保持社会的稳定，资本的着眼点是最大限度地攫取利润和减少工资支出，但是，这两个不同的考虑在对流动人口进行挤压方面达成了（也许是难得的）一致。
于是，在建立市场经济体制的同时，我们又将劳动力市场分割为性质完全不同的两个部分：适用于城市居民的是正式的劳动力市场（formal labor market），而适用于农民工的则是非正式的劳动力市场（informal labor market）。从一定意义上说，改革开放30年的历史也就是这样两个劳动力市场逐步形成、确立和完备的历史。但是，这样的二元劳动力市场与过去的城乡二元社会却有着本质不同。在公共物品分配方面，政府基本上是延续了计划经济时期的做法，继续保证城市居民的优先获取权，只是其获取的形式发生了变化，从过去的国家（通过单位）直接发放变为要求各个单位发放，并从过去的无偿获得改变为不同形式的保险金。从这个意义上也可以说，附着于户口制度之上的经济利益分配功能并没有改变。其次，在户口制度造成的两个劳动力市场中，法律和制度（包括地方政府的一些政策规定）确定了不同的最低收入界限，实际上就成了资本对劳动力进行剥削的边界。资本和劳动之间的利益永远是对立的，但是，二者的博弈只能在法律和制度的框架内进行。当然，政府和企业不是利益共同体，即使从自己的利益出发，政府也没有必要顺应企业的需求去尽量地压低农民工的工资。但是，几十年中农民工工资基本没有增加的事实表明，由于政府在政策方面的失误（至少是政策变革的迟滞）导致农民工受剥削的加重。与计划经济时期不同，政府的政策着眼点不再只是协调公有制内部各个阶层或集团的利益，而需要协调经济利益相互对立的不同阶层和阶级之间的利益冲突。因为事实上形成了针对城市居民和农民工的两套制度体系（如前所述，包括就业渠道、用工方式、工资水准和福利待遇等），所以，对资本来说，也就有了针对两类对象的不同的对策。[6]。
我们不能仅仅停留在现代化与城市化的关系、产业升级换代、从外向型经济转向内向型经济等等层面上来讨论户口问题和农民工的收入问题。卡尔·波兰尼在其名著《大转型》中指出，市场并不是（如古典经济学派认为的那样）从人类社会一开始就存在的，从历史的角度来看，是市场嵌入社会，而不是社会嵌入市场。从就现实来看，并不存在纯粹的、抽象的资本主义市场经济，在世界资本主义体系之中，同时存在着处于支配地位的资本主义生产方式和处于被支配地位的非资本主义生产方式。从整体上讲，中国并不是实行的资本主义制度，但是，事实已经证明，在与市场经济体系接轨的时候，资本主义经济制度（包括剥削制度）的影响和渗透是难以避免的。从表面上看，是户口制度继续将城市居民和农民工区分开来，实际上，由于没有受到制度的保护，比较其他社会阶层，农民工的确是被更多地、更彻底地裸露在资本主义剥削的面前。
三、户籍制度改革的取向
从前述上海市的情况来看，外来人口的同工不同酬、不能享受“四金”而只能获得综合保险等就形成了对某一些群体的区别对待。如果说，规则的平等要求同样的劳动得到同样报酬的话，那么，现在农民工和城市居民之间的收入的差别是不能用他们所付出劳动的差别来解释的。由于所有的规则都对外来人口不利，所以，差距必定会越来越大。为什么在被称为马拉松赛跑的现代化进程中落伍者（下岗工人、农民工等）总是赶不上领跑者呢？因为不平等不仅应当存在于起点，而且贯串在整个比赛过程中，就好像起跑在别人后面，跑道又是被规定在外圈还不准抢道，那就必输无疑。“马拉松论”是法国社会学家图海纳提出来的，他认为，过去的社会是金字塔式的等级结构，人们的地位有高低的不同，但又都是在同一个结构之中，而今天，这个结构正在消失，变成了一场马拉松赛跑，在赛跑中掉队的人就不再处于结构之中，而是被甩出了圈外。图海纳的这个观点恰恰在离开农村、脱离了传统体制的农民工那里得到了印证。当主流意识形态在宣传市场经济的普遍性和优越性的时候，农民工生存状况的每况愈下却揭示了市场经济体制不那么优越的另一面。
如前所述，计划经济时期的户口制度虽然把人分成不同等级，但是，这种区分同时也是一种保障。在对（计划经济时期的）公有制的批判中，有一种意见认为，公有制（特别是国有制）的一大弊病就是所有者不清晰。但是，无论如何，这里所谓所有者不清晰仅仅是一种技术层面的东西，而对这个制度（当然包括其中各种具体的制度设计）与绝大多数社会成员的价值指向的一致性却是谁也无法否认的。户口制度同样如此。在今天，劳动者变成了单独面对资本的个体。当劳动者个人和强势的公司、公司的老板进行交易时，由于地位和信息的不对称，如果劳动者没有法律或至少是大家都认同的规则的支持，就只有失败。马克思早就揭露了资本的本性，也正如西方资本主义的历史所揭示的那样，没有法律的保障和对违规的惩罚，资本家永远也想不起来给工人加工资。尽管这样做可能导致贫富悬殊加大，有可能引起社会的动荡甚至危及资本主义制度的存在，但这不是资本所要考虑的问题。已经有许多论者指出，正是农民工的低工资支撑着中国的劳动密集型企业和大量的贸易出超，它导致了种种外部矛盾（如贸易摩擦增加、人民币升值压力加大等）。提高农民工工资、增加他们的福利、帮助农民工在城市定居、推进城市化既有利于减少这些矛盾，又有利于持续稳定的发展，但是，这些道理对资本是不起作用的。在这种情况下，法律的任务就是营造一个资本和劳动能够平等地进行博弈（例如工资协商）的制度框架。
时至今日，现代化从来就不是一个平等的和平稳进行的过程，而是充满了不平衡和矛盾冲突。从全球范围来看，有发达国家和发展中国家之间的发展不平衡，从一个国家内部来看，则可能有工业和农业、城市和乡村的发展不平衡。迄今为止，的确没有人提出比市场经济、现代化和全球化更为合理的发展道路。但是，遵循这一道路而进行的变革不仅没有减少、相反似乎是增加了人类社会的矛盾和冲突，这是谁也无法辩驳的历史事实。如果试图解决这些问题，对福利制度、农民和农民工的国民待遇问题的研究就不应该停留在技术的层面上。“制度化的社会偏好”也不应该只停留在福利、卫生、生命、教育等具体问题上[7]。有的外国学者羡慕中国有社会主义的传统、强调国家主权和底层人民的利益，所以“没有裸露在全球化的浪潮中”。但是很遗憾，中国人都知道，这不是事实。新时期的新问题给我们的教益是：社会主义市场经济体系的制度设计既应当是有利于生产发展的，更应当是符合社会绝大多数成员的利益和愿望的。
中国现代化的特殊困难和任务没有变化，仍然是在一个人口众多（其中农业人口占多数）、资源缺乏的国度实现现代化的问题。所以，在一个较长的时期中，仍然会有大量的流动人口存在。早就有人提出取消户口制度的意见，但是，由于历史的原因，户口已经成为资源分配的工具，所以，为了改革的平稳进行，户口制度的改革只能循序渐进。但是，户口改革的价值指向必须明确，就是逐步建立全体社会成员共享经济建设和改革开放成果的分配制度，消除人与人之间的事实上的不平等。
从理论上讲，平等既是社会主义的基本原则，也是市场经济的基本原则。但是，我们在计划经济时期没有解决好这个问题，至少到目前位置，在市场经济时期也没有解决好这个问题。在计划经济时期，户口制度在规定差距的同时又体现了一种公平和平等，即所有社会成员对社会资源的共同拥有。在市场经济体制中，户口制度却变为划分不同经济利益集团的工具。户口制度改革的内容十分庞杂，包括人户分离、流动自由、相同权利（包括经济、政治等权利）等等方面，但是，核心的内容和价值追求应当是，劳动者作为社会和生产过程主体的地位得到尊重以及对社会发展成果的共享。根据阿玛蒂亚·森的思路，多种工具性的自由最终是为了实现社会边缘群体和个人的社会主体地位。据此，改善农民工的待遇的主要目的应该是使他们能最终成为他们自己的主人，成为社会的主体和发展的主角。如此，则社会主义可期，现代化可期。相反，如果包括农民工在内的绝大多数人都沦为资本的奴隶，中国则会成为跨国公司永远的打工仔。如果今天我们对相当一部分人成为弱势群体的事实视若无睹，那么，总有一天，全体中国人会成为全球资本主义体系中的“弱势群体”。
四、结论
中国式的社会主义市场经济发展道路所特有的矛盾、内在的张力（当然也是变革的契机和前进的动力）可以说在每一个重大问题上都会表现出来。在户口制度的改革问题上，有国情问题（人与资源的关系问题）、计划经济体制的遗留问题、改革的步骤问题、公平和平等的问题等等，但是，核心的问题仍然是制度设计的价值取向问题，是市场经济的利益追求原则和社会主义的平等和成果共享原则如何统一的问题。
中国的改革开放是由执政党发起的、从上到下推进的社会变革。它的好处是其过程比较容易控制，政治和社会的安定也使得改革能够在较少干扰的情况下往前推进。但是，借助于政治上的强势来推行改革和和工业化，则有可能将旧有的政治权威和文化传统用来推行一些错误的政策。有一段时间，有人认为，为了排除阻力顺利地推进改革，需要一个强势的政府，要保持政府的威权统治。相反的观点则认为民主尽管可能在一段时间中会降低行政效率，但是，从长远来看，民主更加有利于改革的顺利进行，因为，民主有利于综合不同利益集团的意见和整合、确立正确的改革目标。我们在户口制度改革的策略上的主要失误是，过多地考虑改革的平稳过渡，在路径依赖（approach）方面首先利用旧制度来保持社会的稳定，没有发现在新时期户口制度的某些实质性的变化，由此导致利益矛盾和冲突的增加[8]。没有抽象的市场经济体制，当然也没有抽象的公平和平等的原则，如果“嵌入”市场的是资本的逻辑，产生的就是资本和劳动的对立，如果“嵌入”的是社会主义的逻辑，产生的就是对劳动的本质力量的确认和社会的和谐。
不过问题还有另一面。我们也看到，中国的改革其实既不是纯粹自上而下的、完全由威权力量强制推行的，也不是由下而上的草根的变革或革命，而是上下目标一致但又在改革过程中双方不断磨合的过程。其中既有为了保持稳定而付出停滞代价的时候，也有发现问题、争论问题、求得一致然后付诸变革的时候。在户口问题上，既有执政党和政府的开放和一定程度的改革或说修正，也有人民群众的自发的突破行动；既有相当长时期中的停滞不前，也有对问题的讨论、争议；既有各种力量的博弈折衷，也有解决困局的扎实努力，这就是中国的现实。这种现象其实也很好理解，它源自于错综复杂的外部环境与内部矛盾，源自于文化的传统与意识形态的力量，也源自于执政党和人民群众的目标的一致。复杂局面的持续、新旧矛盾纠缠一起，历尽艰辛缓慢前行，这或许就是中国的宿命。
注释：
① “四金”，是养老保险金、医疗保险金、失业保险金、住房公积金的合称。