地方政府债务难题破解与策略选择，本文主要内容关键词为：地方政府论文,债务论文,难题论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自2008年国际金融危机爆发蔓延全球，面对严峻的国际经济形势，中国实施巨额投资计划并匹配4万亿元天量信贷资金支持，同时地方各级政府也推出了24万亿元的投资配套方案。由于地方政府收入来源单一，各类投资计划的疯狂扩张必然会引发大量地方债务的堆集，中国审计署于2013年12月首次发布权威审计报告指出，截至2013年6月，我国地方政府债务总规模达到108859.17亿元，地方政府的预期财力与之显得相形见绌，社会各界对地方债务的强烈关注引发中央在2013年中央经济会议提出要着力防控债务风险。 1994年我国财政分权改革之后，财权事权不匹配问题也日趋严重，地方政府财政收入难以应对事权的支出要求，例如，2008年地方财政收入占财政总收入不到50%，而支出责任占到全部总支出责任的80%，地方政府债务的增加使得政府的公共职能不能有效发挥作用，带来公共产品供给短缺以及企业负担加重的问题。而且在我国正面临着经济转型、结构调整的历史关键时期，地方政府土地财政收入受到严重抑制，通过地方性融资平台大肆举债显然是地方政府的不二选择。但对于国家金融健康运转而言，地方政府债务的积累会使得金融系统风险提升，导致金融机构承担地方政府坏账的可能性，进而形成系统性的金融风险，危及国家经济社会的稳定。 由于《预算法》的约束，地方政府为规避缺乏发债权，通过地方融资平台大肆融资，反而导致隐性债务负担日趋加重，致使大量的地方隐性债务并不在预算管理之内，由此引起地方政府债务的规模与测算争议比较大。本研究主要思考地方政府债务当量有多大、是什么导致地方政府债务的问题、如何解决地方债务的困境，力图为从根本上解决我国地方政府债务危机提供参考。 一、地方融资平台的历史沿革与地方债的规模测算 (一)地方融资平台历史沿革 我国地方融资平台从建设到成熟经历了如下的发展阶段：第一阶段是从1980年到1994年，主要特点是地方政府通过单纯的举债融资修建公路，然后进行周期偿债。在改革开放大潮下，以广东省为代表的发达省份在地方融资贷款的模式上较为成熟，地方政府集资贷款是地方融资平台的前身。第二阶段是从1994年到1997年，随着中央财政分权体制改革的贯彻实施，中央财政与地方财政分灶吃饭，地方政府的财政资金压力日益增大，推动其建立一定的地方融资平台进行债务清偿。最初的地方融资平台建设是为了用于城市基础设施建设，这一阶段为融资平台建设奠定了广泛基础。第三阶段是从1997年到2008年，在亚洲金融危机爆发之后，中央出台一系列的融资鼓励措施，鉴于我国《预算法》对地方政府债券融资的限制，地方政府除了兴办各种各样的地方融资平台，别无选择。第四阶段是从2008年至今，美国刺激经济引发的金融危机爆发后，地方政府辅助配套计划融资压力陡升，融资平台呈现井喷现象。地方政府为了配合中央4万亿刺激计划，出台一系列基础设施建设计划，热衷于所谓的房地产、铁路、公路、基础设施建设、旧城改造等项目，债务压力陡增。 (二)地方政府债务的规模测算 从地方政府债务的结构来看，可以分为政府偿还、政府担保以及政府救助等三大类别。区别在于融资主体的差异性上，政府偿还的融资主体是政府本身，政府担保融资主体是国企、央企或者政策性导向企业，政府救助的主体是社会公益性组织。在此背景之下，地方政府通过地方融资平台进行举债、偿债，产生了一系列的债务问题。 1.规模测算。审计署2013年12月发布的《全国地方政府性债务审计报告》显示，截至2013年6月底，我国各级政府债务规模超过302 749.7亿元，占据我国2013年56.88万亿GDP总规模的53.18%，非常接近国际警戒线的60%水平。 2.结构分析。从时间结构分析来看，审计署2013年《全国地方政府性债务审计报告》显示：地方债的偿还压力在2014年年底是非常之大，2014年政府负有偿还责任的债务金额为23 826亿元，占比22.92%，政府负有担保义务以及政府救助义务的资金分别为4 373.05亿元、7 481.69亿元；2015年及以后，地方偿还债务的压力逐渐减小，2015-2017年的偿债比例分别为17.06%、11.58%以及7.79%，但就目前地方政府还债能力而言，延期偿还如果作为选择方案又会引发未来偿还能力恶化。 3.资金来源。从债务资金来源来看，银行融资占据总债务资金来源的50.76%，意味着金融系统与政府一同承担巨大的债务风险；而且，地方政府债券融资仅仅占据总债务融资的5.65%，约6 146亿元，地方政府发行债务权力依然需要《预算法》完善并确认。 4.资金用途。从资金的用途来看，主要用于公共基础设施建设上，包括市政建设、土地收储以及交通运输基础设施建设，政府在此三项开支负有偿还债务分别为37 935.06亿元、16 892.67亿元、13 943.06亿元，其他开支项目包括保障性住房、教科文卫、农田水利建设、生态环境保护，均低于万亿水平。地方政府债务的支出结构以及支出项目反映了地方政府在旧城改造、交通基础设施建设等方面的大投资手笔背后依然存在GDP考核以及晋升机制的影响，而对于生态环境保护建设的重视力度依然不够，仅仅为3 218.89亿元。 二、地方政府债务产生的风险机理分析 (一)地方政府债务面临的风险 风险意味着信息不确定，地方债的风险自然体现在隐性负债是否能够偿还，是否会由土地财政的萎缩触发系统性金融风险等问题。一是地方政府债务隐性负债的问题。资料显示，我国除了地方政府中的县市级债务问题比较严重之外，村级、乡镇级别都存在大量的融资平台，规模不容忽视。二是偿还风险的问题。地方政府负债率太高，几乎难以偿还。截至2013年6月底，政府负有偿债责任的资金来源中银行贷款就有55 252.45亿元，占据政府全部负债责任的51%，地方政府利用信息不对称绑架银行，使得银行产生系统性金融风险的概率大大提高。截至2013年年底，三省、99市、195县、3 465乡镇负有债务率超过100%；其中两省、31市、29县以及148个乡政府借新还旧率超过20%。从行业水平来看，截至2013年6月，全国取消收费政府还贷二级公路债以及还贷高速公路债务金额分别达到4 433亿元以及19 422亿元，偿债压力大、风险高。三是土地财政依赖。土地财政是地方政府财政收入的最主要源头。我国地方政府的财政收入主要来自土地财政，截至2012年年底，统计范围之内的11省、316市、1 396县政府土地出让金偿还了34 865.24亿元的债务，占省、市、县三级政府负债余额93 642.66亿元的37.23%。四是金融风险。财政风险的通用标准是对偿债率、债务依存度以及债务负担率进行测算，但是这种财政风险评估的方法忽视了中央财政与地方财政在资金来源以及资金使用上的差异性。对于中央政府来讲，宏观经济政策背景下的风险临界测度是非常有必要的，测算没有考虑到地方财政风险的多样性、复杂性、适应性，以及地方财政支出与需求等因素。对于地方政府财政支出而言，主要投入到地方基础设施建设、科教文卫等公益性强的项目，这种项目存在回报周期长、回报率低等特点，地方政府过度集中此类的投资项目大大提升了地方政府债务风险，并容易造成金融系统风险的产生。 (二)地方政府债务产生的原因分析 地方政府债务问题的产生受到体制机制障碍、法律上的缺失以及管理上的无效率的影响。具体来说，地方政府GDP崇拜、银行受到地方政府绑架以及制度问题带来的地方政府缺乏财政资金用于公共基础设施建设。 1.体制设计缺失。体制是一种国家运行的机制与制度，是政府、企业、家庭之间的一种权责稳定的关系。从体制层面而言：第一，财税体制失衡。财税体制明确了中央与地方的权利与义务关系，地方政府缺乏资金开展地方基建建设，无力支付中央专项基金支持的配套建设，而且地方政府收到中央政府的政府财政转移支付比例也比较少。第二，经济体制不完善。经济体制问题的核心在于明晰市场、政府之间的关系以及市场化的进程。政府权力过大，对于其并不熟悉的专业领域插手过度，导致不合规项目盲目上马，产生资不抵债的问题；银行垄断导致民间借贷市场停滞，也不利于政府功能的发挥。第三，地方考核体制失准。地方GDP竞赛导致严重的产业趋同以及重复建设等问题，反而忽略关于民生方面的环境、养老、教育、医疗等福利供给，基于生态文明理念的社会发展考核体制仍未形成。第四，人事体制陈旧。地方政府人事臃肿，行政成本极高，占据了政府开支的重要部分，尽管中央三令五申强调严肃财经纪律，严抓财政乱支出，但过多吃财政饭，乱占编制吃空饷现象仍然比较严重。第五，监督体制不合理。地方政府债务存在多头管理、“九龙治水”的局面，权责不清，管理混乱以及地方政府各自为政，缺乏必要的协调管理机构与系统化。很多地方政府预算外资金比例过高，难以纳入到财务审计之中，导致地方政府债务散乱，隐性负债难以显现。 2.法律局限。地方政府融资渠道包括中央政府财政转移支付、政府发债、政府融资借钱等三种。《预算法》明确限制了第二种发债的机制，导致地方政府只能通过建融资平台进行举债。即便是2014年，财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，有限度地下放了地方政府发行债券的权限，但是债券融资限额4000亿元与整体地方负债10万亿规模相比依然是杯水车薪。从财务投资管理的角度而言，地方政府投资与收益应该是对等的，但地方政府投资的设施建设、公路运输、学校、医疗卫生等项目投资周期较长、投资回报率非常低，法律制度的缺位，让地方政府显得左右为难。 3.管理人与管理主体缺位。对于地方政府债务，政府主体在计划、组织、控制方面存在多方漏洞。在举债、偿还债务、债务信息以及债务监督等过程中十分不规范。主要表现为：第一，缺乏“主体管理人”。管理主体的缺位体现在不论是政府层面，还是企业层面，均缺乏债务的明确的管理人。缺乏专门统一的政府债务管理结构，混乱的债务管理导致地方政府投资效率低下。第二，缺乏举债过程中的“效率管理人”。对于债务项目的信用评级，管理平台的甄别，以及经济融资担保成本的核算缺乏专业人才进行管理。第三，缺乏债务偿还的“监督管理人”。管理人应该在惩罚债务违约方面起到一定的作用，面对较多地方债务纠纷，地方政府常常表现消极，进而导致社会冲突频发，影响社会稳定。第四，缺乏信息监督的“信息管理人”。目前，各级人大和社会公众并没有成为真正的信息监管主体，地方债务大多缺乏透明度、公开性，资金使用效率披露失真现象严重。 三、地方政府债务难题破解策略选择 (一)地方政府债务风险管理策略 地方政府债务风险的管理与控制，既需要简政放权给予地方政府融资“开源”的便利，也需要对地方公共设施建设资金进行审慎监管，更重要的是，保证整个过程处于十八届四中全会强调的法治监督范围内。 1.扩大地方政府自主发债权。采用财政分税制，其内在逻辑就必然形成地方政府适度举债的路径。国际上大部分的分税财政制国家都授权地方政府适度的举债权力，而目前我国地方政府过度依赖银行融资，使得隐性负债风险越来越凸显，甚至危及国家金融安全，适当允许地方政府发行债券有助于隐性债务实现显性化，而且延长债券的偿还期限可及时减少政府偿债的压力，也使得银行避免短期内系统性金融风险的产生；同时发行地方政府债券有助于将其纳入到金融监管中来，发行债券的审批监管严格，有助于提高地方政府财政的透明度，规范地方债务的管理，也能有效吸纳社会闲散资金，充分利用好存量资金，优化举债结构。 2.融资平台转移。早期地方政府融资平台主要是商业银行，政府直接参与市场的运作，银行被迫服从行政权力，处于市场尴尬地位。地方政府应回归融资贷款的本位，将政府的融资对象转移到国家政策银行层面，弱化地方政府对金融机构的干预。同时监管层对已有的融资平台进行严格监管，对贷款和非贷款融资进行全口径风险监测，以防风险转移到实体企业之中引发企业集群信用风险的发生。对产能过剩的行业，通过银行贷款退出机制，有保有压，防止行业企业风险转化为政府债务风险。 3.资产证券化。面对债台高筑的地方融资平台，将符合条件的国有资产打包上市，进行市场化融资，把大量未来的现金流折现，是减轻财政偿债压力的一种较好方式。而推行资产证券化首先要实现地方债务的显性化和透明化。由于地方政府更为喜欢非标准融资方式，把风险甩给银行来规避坏账，因此推行资产证券化必然会遇到较大阻力。为使资产证券化顺利实施，首先，中央政府应摸清地方债务规模的底数，明晰地方政府的存量债务和新增债务，对存量债务中需承担兜底责任的债务纳入政府限额管理，对未纳入政府债务的存量债务但仍有赢利项目引导银行业协商利率适当让利地方政府并对项目进行展期，避免地方政府债务系统风险爆发，同时通过债券甄别，用地方政府债券置换存量债务；其次，鼓励银行发行住房抵押贷款支持债券(MBS)，一方面解决商业银行流动性紧缺，另一方面盘活银行在地方政府投资平台的大量资金。 4.鼓励引入社会资本参与。盘活地方政府存量的关键是大力引入社会资本，鼓励民间借贷公司、民间担保公司、民营银行以及互联网P2P金融的发展，发展多元化、多层次的民间资本，从而解决地方财政资金筹措的难题。无论是发行地方债券还是资产证券化，缺乏社会资本的引入，就无助于解决政府的整体负债。首先，要营造宽松的市场环境，限定政府的权限边界，退出市场相关领域。例如，推进政府公共服务购买，通过市场化方式将部分公共服务产品交由社会组织和企业进行提供。其次，建立良好的债券交易环境。例如，促使民间资本购买资产证券化产品，需做好信息披露、金融产品评级，提供充足收益率补偿，建立风险衡量系统，消除社会资本的顾虑。 (二)地方政府债务体制机制改革策略 以上方式只能治标不治本，只能从地方政府债务的风险防控以及总量控制上进行解决，若想从根源上解决地方政府债务问题复燃，需要从体制层面与制度层面进行研究。 1.建立并完善地方政府债务管理机制。要求明确地方与中央债务管理主体，政府债务资金应该落实在符合国家产业政策规划的基础之上，投入到教科文卫、基础设施等领域。明确不同债务主体的法律责任，按照“谁举债、谁负责”的要求保障债务资金按时偿还。来自政府部门、事业单位、融资平台公司的公益事业投资因为获利来源的债务，由地方政府直接承担偿还责任；对于各类融资性平台进行市政建设、公益项目投资产生的并有一定的获利来源的债务，地方政府应严格按照法律和合同规制监督这些经营主体严格执行还款要求，避免转化为政府直接债务；与公共服务供给没有任何关系的债务，例如，楼堂馆所的建设与经营，应按照“谁举债、谁负责”原则由该行政事业单位自行承担，地方政府不能为此种投资行为买单。 同时建立统一的地方政府债务管理机构以及预算编制管理制度，有利于明确约束地方政府的债务行为。建立政府债务偿还责任制，完善政府债务信息发布制度以及强化地方政府基建工程的绩效考核是重要的辅助保障措施。 2.改革行政体制。首先要对事权、财权进行科学界定，这是实现财政供给与财政责任划分的先决条件。1994年以来，我国中央政府承担诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的公共服务供给，但在省级以下政府在事权与财权方面存在划分不规范、财权与事权失衡现象，影响地方政府正常的运作与管理，同时财政资金支出效益不佳，流程中缺乏科学监督机制，导致财政资金黑洞现象频发。因此，需明确中央与地方政府的事权与财权，保证中央与地方政府的相对平衡与匹配。要发挥财政转移支付的效率，扩大一般性转移支付，优化专项支付的比重，尝试拓展横向转移支付手段。 转变地方政府管理职能，明确政府与市场的边界，政府的职能更多转化到公共产品和公共服务的提供上来。具体而言，一方面，完善公共财政制度，公共财政的支出选择范围必须是公共职能领域，政府的公共职能体现在非营利、公益性的组织建设之中，应该尽早退出营利性领域。另一方面，完善地方政府债务绩效考核体系，将地方政府的地方债处理结果纳入到绩效考核体系当中，强化人大对地方债务监督的力度。 3.完善法律制度。即便我国《预算法》明确地方政府债务的合理性边界，但是省市县政府债务、镇级债务、村级债务以及其他隐性地方债务依然泛滥，致使统计管理不便，而且存在严重的治理风险。合理、有序、规模适度的地方政府债务对于地方公共基础设施建设以及公共服务均等化具有积极的影响，而混乱无序的地方债务只会造成政府投资效率低下，投资风险加剧以及地方发展不公平等难题。有必要加快相关预算法律制度的完善，将地方债纳入预算管理方案，把隐性债务纳入全口径预算管理之中，实现地方债务“暗账明翻”。同时加强法律建设，规范地方政府举债、用债、偿债的流程，对债务使用进行全程审计。 4.建立综合预警评价体系。应该牢牢把握地方政府的债务安全区间，在经济发展平稳时期，可以采用债务总额总量控制的方式，对政府债务的适度性问题以及财政危机进行预防；但在经济进入波动期，需要借鉴企业财务分析的经验，结合企业单项赤字率、债务率等综合评价体系测度指标，建立与完善债务预警综合评价体系，对于我国地方政府债务所处的基本现状进行综合判断。财政风险评价应以财政收支风险、公共风险以及债务风险为突破口，加强跨市场与跨行业的业务监管，密切关注系统性风险以建立有效、精准的预警评价体系。标签：政府债务论文; 政府融资平台论文; 融资风险论文; 银行融资论文; 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