试析欧盟发展政策的新特点、新取向和新功能，本文主要内容关键词为：取向论文,新功能论文,欧盟论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟／欧共体发展政策①最初形成于1958年《罗马条约》签订之后。1975年欧共体与非加太国家签署了著名的《洛美协定》，该协定是欧洲联盟发展政策的核心部分。②通过对特定国家（以成员国的前殖民地为主）的贸易优惠与援助，欧盟的发展政策以其特有的模式奠定了发展合作领域的独特地位，并在世界上确立了南北关系“楷模”的形象。③20世纪80年代末90年代初，伴随着冷战的结束和欧洲一体化的深入发展，欧盟发展政策的性质有了一个“实质性的变化”，④从原来在经贸合作中奉行的中立、不干涉原则，转变为在援助中实行经济政治条件；援助范围从原来集中于非加太国家扩展到全球范围，尤其是对原来接受“零纪录”的中东欧国家提供了大量援助。进入新世纪后，经济全球化的迅猛发展，全球贫富差距的扩大，非传统安全问题的凸现，尤其是“9·11”事件的发生，促使欧盟对于发展政策进行了新的反思和调整。本文旨在通过对2000年以来欧盟发展政策文件的解读，以及欧盟发展政策实践的考察，分析20世纪90年代以来、尤其是进入21世纪之后欧盟发展政策的新特点、新取向和新功能，从而更深入地理解欧盟发展政策的内涵与实质。
一 发展政策的新特点——一个综合性的发展政策框架
经历了半个世纪的发展，欧盟的发展政策已经从最初由于一些成员国与殖民地的传统联系而导致的较为单一的经贸援助政策，发展成为今天具有全球视野和战略导向的、系统而全面的综合性政策框架，其中包括了从组织结构到制度安排，从法律条文到标准与原则，从欧盟内部关系的处理和政策的协调到与国际机构和国际其他援助方的政策协调合作，从针对受援方的一系列政策安排到与一系列国家与地区建立覆盖全球的伙伴关系。这一综合性的发展政策框架的形成，是20世纪90年代以来欧盟发展政策最大的特点，其特性表现为以下三个方面。
（一）反映欧盟整体利益、共同价值观和政治意图的发展政策
欧盟早期的发展政策受到法国等原殖民国家的较大影响，不仅主管发展政策的委员长期由法国人承担，而且从早期发展援助的受惠国来看，也大都是原来的法属殖民地。⑤随着新成员国的加入以及国际形势的变化，欧共体发展政策也逐渐开始发生变化。1990年代，发展政策的实施地域从原来的非加太地区向拉美、地中海、亚洲，以及冷战后的中东欧地区扩展；在发展理念上形成了欧洲共同的政治认同，并且与西方价值观和国际机构流行的发展理念相融合。1991年《欧洲联盟条约》的签署第一次把发展政策作为一项核心的欧洲政策提了出来；⑥2000年年底，欧盟委员会与理事会发表了“欧洲共同体发展政策声明”，(The European Community's Development Policy)，⑦这是欧盟在发展领域第一次形成关于发展政策的正式文件。2005年底，欧盟出台了发展政策的战略性文件——“欧洲发展共识”，这是由部长理事会、欧盟委员会主席和欧洲议会第一次联合就发展问题发表的共同文件；也是50年来欧共体／欧盟在发展合作中第一次建立在共同目标、共同价值观和共同原则基础框架上的联合宣言。欧盟关于发展政策的文件集中反映了欧盟的整体利益、价值观以及政治意图。根据《欧洲联盟条约》第130u和第130v的规定，在发展合作领域欧盟实施的是成员国与共同体共同合作与互补的政策，欧委会具有发展政策的创议权以及制定政策的授权，这就使发展政策比之共同外交与安全政策(CFSP)更具有一体化性质，也使欧盟的发展政策能较好地反映欧盟的政治意图，为其发挥国际影响力提供更大空间。
冷战后国际局势的变化对欧盟提出了新的挑战与机遇，也为发展政策的调整提供了动力与契机。苏联解体后，来自东方阵营的威胁消失了，困扰欧洲的主要问题是地区动荡、局部冲突增多，以及包括国际恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、非法移民、生态环境恶化等非传统安全问题和迅猛发展的全球化带来的全球贫富两极分化。欧盟认为必须把发展问题直接与欧盟的全球责任、世界的和平与稳定、欧洲的安全联系在一起考虑。在欧盟看来，发展政策作为对外关系的重要组成部分，已经不再是仅仅与经济利益相关的领域，也不仅仅是一个道德责任的问题，而是如同负责发展和人道主义援助的欧盟委员路易斯—米歇尔所强调的：在今天，发展本质上是政治性的，它是与移民、安全、保护地球自然资源和国际社会的稳定等议题明显捆绑在一起的。⑧在欧盟看来，“发展涉及国际稳定”，⑨无论是国际恐怖主义蔓延，还是地区动荡频频发生，以及移民、环境破坏等等，都必须从根源上着手解决问题。在2006年出台的欧盟对非洲战略和同一年出台的欧盟对加勒比伙伴关系文件中，都强调了要从暴力冲突、移民、环境问题产生的根源上来认识解决问题。这些根源即是贫困、在分配和土地等自然资源使用权上的不公正、软弱的政府治理、破坏人权等等。⑩欧盟认为，这些问题的解决不可能通过武力，而只有全面实施欧盟的发展政策，通过加强与受援国伙伴关系和政治对话，提高贫困国家政府的治理能力，改善这些国家的生存状况，才能从根本上消除动荡和冲突产生的土壤。
（二）发展政策上的“创新”
从欧盟上世纪90年代以来尤其是进入21世纪之后推行的发展政策来看，发展问题已经远远超越了原来的经济利益和道德的思考框架，许多与国际安全、地区稳定和移民、环境等相关的问题都纳入到了发展政策框架之中。欧盟把这称之为其在发展政策上的一个“创新”，即把移民问题与发展、安全与发展、关于发展的网络与相互交流作为发展政策上新的探索内容。(11)
在笔者看来，这里所谓“创新”指的是把发展问题与其他领域的相关问题联系起来，强调它们之间的互动关系。欧盟尤其强调发展与安全的密切关系。它对减贫、和平、安全之间的关系做了如下阐述：“没有和平与安全，发展和减贫是不可能的；没有发展和减贫，也不可能出现持续的和平。”(12)发展与安全是互相补充的议程；它们之间不互相隶属。没有和平与安全，就不可能有可持续的发展；而可持续发展是对根深蒂固的暴力冲突、恐怖主义抬头、与贫穷相联系的不良治理、自然资源的恶化与匮乏等问题的最好的结构性回应。(13)
20世纪90年代以前，欧盟的发展政策基本上涉及的是欧盟与具体受援国或受援国集团的双边经贸关系与援助。然而进入新世纪之后，从2000年《科特努协定》到2000年《欧洲共同体发展政策声明》，再到2005年“欧洲发展共识”，以及欧盟对非洲的战略等等，可以看到，近年来欧盟的发展政策已经成为一个多层面、多维度，涉及政治、经济、安全、社会各方面几乎包罗万象的政策框架。在欧盟对非洲战略当中，提到了有三大因素促使欧盟重新思考对发展中世界的政策：即联合国千年发展目标计划(MDGs)、“9·11”事件，以及全球化不断产生的影响。(14)正是这些因素促使欧盟制定出多层面、多维度的综合性的发展政策。在2000年《欧洲共同体发展政策声明》中，委员会提出了实施减贫战略的六个优先领域，包括贸易与发展、支持地区一体化与合作、支持宏观经济政策、运输、食品安全与可持续乡村发展、机构能力建设尤其是良好治理与法制领域。(15)在欧委会2005年关于“欧洲发展共识”的通讯中，欧盟提出了发展与安全、移民、贸易、环境、全球化社会取向五个方面的关系。在2005年“欧洲发展共识”的正式文件中关于“共同体行动领域”部分，列出了贸易与地区一体化，环境与自然资源管理的可持续性，基础设施、通讯与运输，水与能源，乡村发展、地区计划、农业与食品安全，治理、民主、人权与支持经济和机构改革，冲突预防和“脆弱国家”，人力资源发展，以及社会凝聚力与就业九个方面，作为欧盟对伙伴国需求的回应。
此外，欧盟的“创新”还表现为重视欧盟与其他援助方和受援方在发展领域的广泛和深入的交流合作。其中既包括了欧盟与其他援助合作方增强在发展问题上联合分析、联合监督和对困难、“脆弱国家”、“失败国家”评估等方面的能力，(16)也包括了与受援合作方加强伙伴关系、政治对话以及在发展问题上的协调与沟通。具体内容将在后面详述。
（三）强调政治议题在发展框架中的作用
综合性的发展政策框架不仅体现在发展政策涵盖面的扩展，而且还突出强调了发展议题中的政治性条件。自从20世纪90年代初欧盟在发展政策中增加了尊重人权、民主、法制等政治条件以来，欧盟在一系列与第三国的合作协定中，在援助国的伙伴关系与政治对话当中，在评估援助政策和援助成果中，一直都坚持这些条件和原则。
在联合国提出千年发展目标之后，欧盟将反贫困的发展目标与坚持人权、民主等政治条件原则统一起来；提出发展政策的目标是减贫和彻底根除贫困，而实现这一目标则必须在可持续发展的前提下进行，必须尊重人权、民主、良好治理等原则。这些原则被纳入到发展政策正式文件当中，成为欧盟发展政策共同目标、共同价值观和共同原则的核心内容。(17)
在2005年“欧洲发展共识”文件中，欧盟提出将在所有接受了共同体发展援助的国家中促进民主、良治、人权和儿童的权利；并强调将通过所有的国家和地区战略报告把这些议题系统地合并到共同体的发展文件当中。(18)在《科特努协定》第四章第三款“公共机构的发展与能力建设”中，欧盟提出了对非加太国家四个相关领域的支持，第一个就是促进与加强尊重人权、民主原则、法制和在所有机构中透明、负责任的治理与行政管理（包括反腐败），以及支持司法、公共部门的改革等等。(19)在2006年出台的欧盟—加勒比伙伴关系文件中，欧盟强调了欧盟—加勒比伙伴关系将建立在所谓“共享民主、良治、法制、人权和性别平等”的基础上。(20)在欧盟对非洲的伙伴关系战略文件中，强调了在欧盟与非洲之间，欧盟不仅是发展援助的提供者，而且是政治和商务伙伴。因此它与非洲的关系不仅包括发展议题，而且包括广泛的、具体的和建设性的政治对话。文件还指出，欧盟与非洲的伙伴关系也必须建立在共同的责任担当上，它包括共同尊重人权和基本自由……。(21)
在“欧洲发展共识”文件中，欧盟提出要强化“主流”的意识(a strengthened approach to mainstreaming)。在欧盟综合性的发展政策中，与一些具体的发展领域的措施和政策相比，“主流”涉及总的原则并适用于所有的发展议题，因而它更值得关注；这些与“主流”相关的议题包括促进人权、性别平等、民主、良好治理、儿童与残疾人的权利、环境可持续发展等等，它们具有贯通性(cross-cutting)，需要其他多领域的响应。欧盟强调这些主流性议题本身也是目标，同时也是加强影响、使合作可持续的关键因素。(22)由此反映了欧盟的发展政策虽然是多层面、内涵非常丰富的领域，但统领它们的是欧盟的西方价值观、发展观和欧盟的战略目标。路易斯—米歇尔对此评价道，通过解决世界贫困和不平等的根源问题，欧洲发展政策对欧盟对外行动的其他目标（维护欧盟价值观、保护欧盟的基本利益与安全、维持和平、预防冲突和加强国际安全）作出了主要的贡献。(23)
二 发展政策的新取向——具有安全战略取向的发展政策
作为经济外交的重要手段，欧盟的发展政策在20世纪80年代末90年代初之前，基本上是经贸政策的一部分。冷战结束后，在国际形势急剧变化和欧洲一体化不断深化的背景下，欧盟开始将政治性条件与安全利益纳入到发展政策当中，认为“发展战略必须从地缘政治和政治条件上去构想。”(24)欧委会认为，包括发展政策在内的共同体的政策不得不考虑广泛的战略问题，以便全面对其目标范围作出反应。(25)欧盟将发展政策与维护欧洲乃至全球和平与稳定联系起来，使发展政策具有全球性视野和战略取向，并成为欧盟维护共同利益与安全的有效工具，这主要体现在以下三个方面：
（一）关注欧盟的地缘战略安全
欧盟作为一个国家集团和区域组织，其对外政策在冷战后始终保持着对自身安全边界的关切，这又集中表现为对周边环境的关注。正如2003年出台的“欧盟安全战略”报告所指出的：“即便在全球化时代，地理条件仍然是一个重要的因素。邻近国家的良好治理是欧洲利益之所在。”(26)“我们的任务在于促使欧盟东部一系列善治国家的出现，以及在地中海边界谋求实现紧密合作的关系。”(27)作为欧盟对外关系三大支柱之一的发展政策，也把与欧盟安全环境相关的周边、近邻国家的安全纳入到政策范围当中。
早在20世纪80年代末90年代初，为了适应冷战后的形势，欧盟对中东欧国家实施了法尔计划和塔西斯计划，试图以援助推进中东欧转轨进程，从而巩固冷战的胜利成果，为欧盟的扩大与安全创造条件。从90年代起，欧盟也加大了对地中海国家的援助计划。进入新世纪，欧盟仍然将援助周边与近邻国家作为重点，在欧盟委员会提交的《欧共体2006年发展政策与对外援助实施》报告中，强调指出“欧洲近邻政策是欧盟对外关系优先考虑的政策”。(28)从欧共体在2004年的援助情况看，排在前十位的接受国全部都是从安全战略角度考虑的国家。其中，有七个是欧洲国家，非欧国家中有土耳其（第六位）、阿富汗（第九位）和巴勒斯坦（第十位）。(29)在2008-2013年欧盟援助框架中，欧盟提出的九种援助资金工具(financing instrument)中，对入盟准备国的援助与欧洲近邻和伙伴关系国的援助分别排在第一位和第二位，排在其后的是发展合作援助、与工业化国家合作的援助、民主与人权援助、核安全合作的援助、实现稳定的援助、人道主义援助（将与紧急食品援助合并）、宏观财政援助。在2008-2013年预算中，对近邻国家和伙伴关系国的援助预算约为120亿欧元，按实际价值比原来的预算多了32%，并且高于发展合作援助(DCI)预算100亿欧元的水平。(30)
（二）移民等非传统安全议题成为发展政策的重点之一
冷战结束后，困扰欧洲的主要是地区冲突、国际恐怖主义、非法移民、核扩散、“失败国家”等非传统安全问题。“9·11”事件的发生，促使欧盟对发展合作各个层面重新进行思考，并把安全议题上升为对外关系议程中的首位，重新看待发展政策在欧盟对外政策中的地位，开始注重从安全角度讨论发展问题，从发展角度讨论安全问题，将发展合作与核安全、移民等对外关系中其他政策领域的问题联系起来思考。
移民问题是欧盟国家普遍存在的一个社会难题，也是“欧盟对外关系的战略重点之一”。(31)冷战后尤其是进入新世纪以来，欧盟明确地将移民问题与发展政策相联系，提出发展是应对移民压力和移民不稳定流动的最有效的途径，是对非法移民、人口走私的长期和有效的应对。(32)欧盟委员会认为发展政策在移民管理中起着中心作用，并且提出要实行与第三国在移民、避难领域合作的主题计划。继2005年欧盟与非洲年会上移民问题成为重要的议题后，在2006年欧盟—非加太国家年会上移民问题也成为突出议题。会上强调了第十期EDF中每年拨出5亿美元的专项资金用于人权、移民问题的治理等，移民问题成为欧盟与非加太国家政治对话中的关键议题。管理移民以利于发展也是欧盟第十期EDF发展援助中新的重点。此外，在2007-2013年欧盟对外战略框架中，还启动了3.8亿欧元的有关移民的主题计划。(33)在欧盟广泛的合作协定框架中，欧盟已经推动了与世界各国和地区在移民问题上的对话，还将移民和难民问题纳入到国家和地区战略和伙伴关系中，旨在促进移民与发展之间的综合效应，使移民成为发展的积极力量；欧盟还表示将支持发展中国家对移民潮的管理政策，支持其打击贩卖人口的努力。(34)
（三）关注地区与世界的安全与稳定
在进入新世纪之前，欧盟的发展政策当中并没有突出安全议题。尽管在2000年葡萄牙担任轮值主席国期间欧盟委员会起草的关于发展政策的“反思报告”中已经开始把政治、安全、贸易、发展等方面议题整合在一起考虑，但是在“欧洲共同体发展政策声明”当中，关注的重点里面并没有涉及广泛的安全问题，虽然文件中有八处提到安全，但其中七处是食品安全。(35)
然而在“9·11”之后，欧盟开始明确地将发展与反恐、安全等议题联系在一起。正如2003年出台的“欧盟安全战略”报告指出：“当前的挑战要求我们进一步整合不同的机制和能力，包括欧洲援助项目，欧盟、成员国和其他机构的军事和民事力量。所有这些都将对我们的安全以及第三世界国家有着举足轻重的影响。安全乃是发展的第一要件。”(36)安全战略的出台立即影响到共同体的发展政策。随之，欧盟的发展政策被赋予了新的使命：“促进对话、参与和解、推进和平、预防暴力”。(37)预防冲突、能力建设、帮助“脆弱国家”、与“失败国家”接触等涉及全球安全的议题都被纳入到发展政策当中。
首先，欧盟强调发展政策在冲突预防中的作用。欧委会认为援助有效性议程必须包含冲突预防和“脆弱国家”的相关议题。(38)“欧洲发展共识”第92条提出共同体将促进对话、参与和解，为的是促进和平和预防暴力冲突的爆发。(39)前欧盟外交委员彭定康在谈到如何阻止再次出现“波斯尼亚”和“科索沃”冲突的问题时，认为答案在于未来更要先发制人，即在敌意爆发之前，把不安宁的国家和地区带进和欧盟的有效对话和积极合作之中。“这就需要运用一些工具，例如贸易、外部援助、环境合作、竞争政策等。”(40)
事实上，早在20世纪90年代中期，欧盟的发展总司就提出使用发展援助和相关手段来应对和预防非洲冲突。到了2005年，欧盟的发展政策文件明确将冲突预防纳入其中。“欧洲发展共识”中有五处涉及“冲突预防”问题，而在2000年的“发展政策声明”中只有一处提及。欧盟强调坚持冲突预防、和平解决冲突、和平建设的方针，具体措施包括：(1)支持伙伴国和地区组织加强早期预警方面的能力建设；(2)提高民主治理能力，加强伙伴国公共机构能力建设，例如支持困难伙伴和“脆弱国家”的治理改革、法制建设、反腐败等，克服这些国家的脆弱性；(3)加强综合性预防，共同体强调将继续对那些有着严重的冲突危险的国家发展综合性计划，在共同体的各个机构能力范围内发展综合性的预防手段，以应对“脆弱国家”爆发武力冲突，自然灾害和其他种类的危机；(4)“共同体也将通过对困难的、脆弱和失败国家的联合分析、联合监督和评估，在现存的理事会框架内和其他援助者进行密切的合作与协调，促进自身在认识早期国家脆弱性征兆方面的能力的提高。”(41)欧盟在冲突预防方面的努力突出表现在对非洲的援助。在2004年至2006年的三年内，欧盟提供给非洲联盟2.5亿欧元援助，用于支持非洲维护和平能力的建设。欧盟还向一些存在潜在冲突的危险国家派出选举观察团，以进行冲突预防，例如对刚果的行动等。(42)
其次，关注战后重建，应对“脆弱国家”与“失败国家”。(43)欧盟发展政策从全球安全角度出发，积极支持战后重建，主张对“失败国家”、“脆弱国家”进行接触与必要的援助。重建是欧盟关注的重要领域，也是欧盟发挥影响力的平台。欧盟提出在从战乱到和平的过渡时期，将把推进紧急援助、恢复建设的目标与长期的发展目标联系起来考虑；在危机解决后，发展将被整合到转型战略的框架下，主要致力于解决重建国家机构的能力，基础设施，社会服务，食品安全，难民、市民安全等问题。(44)欧盟除了在科索沃重建当中发挥了重要作用之外，还关注非洲国家的重建。2003年，布隆迪在经历了多年内战后开始了脆弱的和平进程，欧盟支持非盟维和使团部署维和部队监督停火协议，欧委会从第九期EDF中提供了2500万欧元赠款支持非盟的维和行动。(45)安哥拉在2002年结束内战后，欧委会决定提供2600万欧元的紧急援助以帮助除雷。此外，从2001年起到2007年1月止，欧盟已经为阿富汗的重建和发展援助项目投资大约10亿欧元；欧盟还承诺此后四年向阿富汗提供大约6亿欧元援助。自2003年到2008年欧盟对伊拉克提供了8.29亿欧元的重建和人道主义救援。
欧盟的发展政策还对“脆弱国家”与“失败国家”给予了更多的关注，把防止“失败国家”出现、维护全球安全视为紧要的任务。正是出于此目的，欧盟提出仍然要与“失败国家”接触，要在外交政策与发展政策之间的优先地位上采取适当的平衡，并在欧盟与成员国实施的各种手段间寻求协同一致。欧盟还强调把紧急救助、重建和长期发展联系起来的原则，确保在这一问题上与其他地区多边组织和公民社会协调和互补。(46)对于“脆弱国家”，欧盟强调要实行接触政策，通过发展政策影响其转变，避免发生危机。欧盟提出将增加对这些国家的责任，增强其在冲突预防上的努力；通过治理、改革、法制、反腐措施、可行的国家机构建设，以帮助其完成一系列基本的功能并满足其公民需要。(47)
以上可见，欧盟的发展政策已经不再是单纯的让利、援助行为，其动因也并非仅仅从维护欧盟国家的传统市场和矿产资源的经济利益出发，而是带有全球战略的视野和国际政治的考量；发展被赋予了发挥全球重要角色的使命；发展的内涵大大地扩充了，涉及移民、反恐、减贫、重建等多个层面。由于发展政策将这些议题囊括进来，既补充了当前CFSP在许多方面应对安全的功能不足，又由于发展政策所具有的共同体性质，能够灵活行动、快速安排，从而对仍然是属于政府间性质的CFSP起到了配合作用。
三 发展政策的新功能——作为欧盟对外关系支柱的发展政策
欧盟最初的发展政策与其说是一个精心拟定的政策，不如说是历史偶然的结果。“直到1992年，共同体几乎没有任何发展合作政策方面的共同目标和欧洲政治合作目标；共同体与成员国也普遍缺乏授权和手段来建立连贯和综合的对外关系框架。”(48)伴随着上世纪90年代欧盟一体化的不断深入，以及全球化与多极化的发展，欧盟在对外关系领域不断展示自己的对外行动与政策目标，也使得发展政策成为欧盟外交政策中关键的组成部分。今天，欧盟的发展政策已经与对外贸易政策和安全政策一起构成欧盟对外关系的三大支柱，成为欧盟对外行动的中心。作为国际战略的组成部分，发展与安全、贸易和环境一起，成为欧盟进行多边主义活动的重要领域。(49)
（一）发展政策成为欧盟向外推销价值观的有力工具
欧盟的发展政策集中体现了欧盟的价值观。欧盟声称，其“共同价值”是尊重人权、基本自由、和平、民主、良好治理、性别平等、法制、团结与正义。(50)这些基本价值反映了欧洲民众的道德观念和欧洲政治潮流，体现了欧洲跨越国界的共同追求与基本信念，成为欧洲对外政策上的基本政治认同。欧盟通过强调发展合作政策的共同价值观原则，通过提供或中止援助的奖惩措施和设定评估援助成果的标准以及政治对话，使发展政策成为欧盟向外推销价值观的有力工具。
1991年欧盟卢森堡会议第一次明确提出捍卫人权是各国的职责，在与第三国签订协议时必须考虑人权条款的原则；90年代中期，欧盟在具体操作上把政治因素纳入到援助中，并设立了奖惩和奖励机制；2000年欧盟与非加太国家签署的《科特努协定》不仅明确纳入了民主、人权的相关内容，而且还制定了处理违反人权情况的新的措施。在2005年修订的《科特努协定》中，政治方面的内容与贸易和发展议题被结合到单一的综合框架当中。在2005年底通过的发展政策文件“欧洲发展共识”中，谈到人权的地方有21处之多；在欧盟与非洲、加勒比地区的合作文件中，也都把人权等问题置于非常重要的地位。在2007-2013年的援助框架中，作为九大援助之一的“民主与人权的欧洲援助”被排在第五项。根据相关计划，2008-2013年间，将安排3亿欧元奖励那些欧盟称之为实行良好治理、进行改革的国家。(51)
联合国提出千年发展目标后，欧盟把反贫困的发展目标与90年代以来欧盟坚持的人权、民主等发展合作政策的政治条件两者统一起来，强调两者的不可分割性：首先，提出可持续发展离不开良好治理、尊重人权、民主等前提。在“欧洲发展共识”第5条和第7条中明确提出欧盟发展合作的主要和中心的目标是在可持续发展的背景下根除贫困，而可持续发展包括了良好治理、人权和政治、经济、社会与环境等方面内容；(52)其次，强调共同体必须在反贫困中坚持价值观原则，提出共同体将在所有发展中国家努力遵循减少贫困、促进民主、良治和尊重人权等目标，并且这些目标适用于共同体与所有第三国合作战略中发展援助的内容；(53)第三，通过制定援助资源的发放标准和评估标准来影响受援国。欧盟提出按照需求和表现(performance)来分配援助资源的标准。所谓需求标准即按照人口、人均收入、贫困程度、收入分配和社会发展水平来分配援助资源；所谓表现即按照受援国的政治、经济、社会进步，以及在治理上的表现和在援助使用效率上的进步程度决定援助分配。近年来欧盟最为重视的是以结果和表现来决定分配资源的取向，即根据援助国的表现好坏决定是否继续给予援助。欧盟还主张把按照效果指标和表现指标来发放援助资源的方式“契约化”，即援助与受援双方经过谈判，共同接受按效果和表现来发放援助，并作出承诺。(54)在《科特努协定》中，援助按照结果分配的原则得到了充分的体现。(55)
（二）发展政策是欧盟影响世界发展进程与战略的重要手段
欧盟的发展合作／援助政策不仅仅是简单的出于共同体的安全利益和经济利益而制定的政策，其意义还在于欧盟试图通过这一政策实现改变世界、影响国际发展合作战略及其进程的目的。正如欧盟在发展政策声明中所宣扬的，“欧盟促进发展的政策是为了帮助建立一个更美好的世界”，“这是欧盟的责任”。(56)欧盟必须在国际论坛上有一致的声音，以便使其发展政策具有更强的地位，以及在这一领域形成的国际共识中产生更大影响。(57)
首先，欧盟强调可持续发展与社会公平取向的发展观。“欧洲已经成为最大的发展援助方。我们要使欧洲成为一个实现社会公正、新的发展战略的领导者，在这一战略中，贸易、援助、投资和移民成为实现联合国千年发展目标相互支持的几个方面。”(58)欧盟的发展理念反映了欧盟价值观和对世界发展走向的基本看法。针对全球化带来的问题，欧盟主张一个公正的全球化，强调作为一个积极的力量应对全球化，更公平地分享全球化带来的机遇与财富，确保全球化对所有人都有利。(59)欧盟强调要为加强全球化的社会取向作出贡献；包括使所有人都能就业和拥有体面的工作，努力使移民成为发展的积极因素，限制发展中国家人力资源流失，引导全球努力阻止不可持续的消费和生产模式，支持发展中国家实行多边环境协议，推进有利于穷国的有关环境保护方面的创新，等等。(60)欧盟发展政策强烈的社会取向体现了欧洲与其他全球政治角色在发展领域上的区别。欧盟试图通过坚持其发展观在世界发展领域更好地发挥其世界“主要角色”的作用，并引导全球化发展进程。
其次，欧盟试图以自己的独特方式去影响发展中国家的发展进程和方向。在欧盟近年来所有的发展合作双边协定中，欧盟都强调了人权、民主等原则条件。欧盟在实施援助当中，除了强调上述政治原则和条件之外，还通过加强与发展中国家的政治联系来扩大影响。欧盟提出于发展政策的“共同原则”，即援助国与受援国共同的权利和义务，其中包括所有权与伙伴关系、深层次对话、公民社会参与等内容。(61)欧盟通过伙伴关系和政治对话对受援国施加影响。例如，一方面承认伙伴国在发展战略与计划方面的所有权原则，另一方面强调欧盟与发展中国家在共同努力建设伙伴关系中分担责任与义务；在与伙伴国的政治对话框架中强调对良好治理、人权、民主、法制原则的共同理解与认同；强调政治对话所具有的预防性指向；指出妇女权利平等的重要性；指出欧盟要对困难伙伴和“脆弱国家”增加责任，等等。(62)在2005年12月欧盟出台的对非洲战略文件的附件中，专门提到了欧盟与非洲为了进一步共享专门知识与资源，将建立一个由非洲和欧洲人权专家组成的人权论坛，其目标是在持续对话的背景下提出实质性的和制度方面的人权议题。这个论坛每年将举行几次，以便有效地贯彻对人权的共同承诺。欧盟还提出将尽一切可能使人权问题能够在不同形式的对话和国际合作中讨论和提出，并成为发展合作的主流。通过这些方式，欧盟试图以自己的价值观影响对方，并主导发展合作的方向和进程。欧盟还通过建立发展援助的进展指标和常规性评估来对伙伴国获取更多的援助实施决定权和否决权。
第三，欧盟在发展领域具有“软实力”与比较优势。近年来，欧盟及其成员国在国际发展援助领域一直处于领先地位。2005年欧盟及其成员国提供了430亿欧元的发展援助，相当于25个成员国国民收入总值(GNI)的0.34%，高于美、日的水平。2006年，欧盟的发展援助为440亿欧元，占发达国家提供的整个官方发展援助的56%。2007年，欧盟的发展援助为460亿欧元，占其GNI的0.38%；相当于每个欧洲人平均提供了93欧元。(63)但是欧盟并不满足于此。路易斯—米歇尔表示，“要将欧盟的发展政策从统计数字上的世界第一，转变为一个政治计划”；现在“已经到了使欧盟将发展政策上的影响力与其在世界上的重要地位相匹配的时候了。需要通过制定一个战略，使欧盟作为一个单一实体发挥作用、影响世界”。(64)“欧洲要在国际共同体中扮演着领导者角色。欧盟一直是起领先作用的援助者，并将继续扮演这一角色”。(65)
欧盟在发展领域的领导者角色体现在其“软实力”上。这不仅表现在规模与数量上，反映在援助辐射的全球范围，不仅在援助中广泛使用赠款而不是贷款，更是凸现在欧盟发展援助方面的经验，在援助方面的制度建设与创新，以及发展政策的多边主义特点和欧洲的价值观等等。与其他援助者相比，欧盟认为自己在发展领域的成功之处是：以成效为基础的援助的约束性；在发展、安全和外交政策间建立联系的思考框架；对非洲安全的相对驾驭能力，等等。此外，欧盟认为自己的比较优势包括：在发展政策中与伙伴国密切协调，援助计划的质量高，注重各种政策领域如发展、安全、外交之间的联系，讲信誉，保持中立，运作遍及整个世界，拥有足够强大的、包括与国家对话的分量，反映欧洲价值观，以及平衡美国霸权等等。(66)凭借这些优势，欧盟提升了自身在国际上的形象与地位，增强了欧盟对国际发展合作领域的影响。
（三）发展政策是欧盟多边主义外交活动的重要领域
“发展政策是欧盟对外行动的中心，作为国际战略的组成部分，发展与安全、贸易和环保一起，成为欧盟在多边主义活动中发挥重要作用的领域。通过多边主义，欧盟与世界上所有国家分享和管理发展以及应对危及全球安全风险的责任。”(67)
首先，欧盟积极与联合国、世界银行等国际组织进行协调。欧盟十分重视联合国的作用，积极维护联合国的权威，承诺其发展政策在联合国框架下运作。正如“欧盟安全战略”中所指出的：“强化联合国的作用，支持它履行其职责并且有效地行动，这是欧洲必须优先考虑的任务所在。”(68)在发展政策上，欧盟不仅积极响应和遵循联合国关于发展问题的各个决议，向联合国做出郑重承诺，而且提出了一系列重要创议，在联合国和相关国际机构中不断加强自己的影响。联合国在2000年提出“千年发展目标”之后，欧盟立即积极响应。在当年的11月，欧盟理事会与委员会发表联合声明：确认欧盟发展政策的主要目标是减少以至最终根除贫困；(69)欧盟提出将其援助政策置于国际社会的目标下；强调要进一步加强与其他援助者，特别是布雷顿森林体系机构和联合国相关部门的对话；为了更好地实施发展目标，欧盟指出发展政策需要与其他对外政策一致，为此需要对包括援助、贸易、减债政策、共同农业政策进行协调与改革。
“9·11”事件后，欧盟委员会和成员国更加积极地对待联合国提出的千年发展目标(MDGs)。在2002年3月蒙特雷发展资金会议上，欧盟设立了在2015年实现官方发展援助占GNI0.7%的时间表；而且在与贸易相关的援助、对重债国的处理、实行政策一致性、非限制性援助等方面都作了积极的承诺。2005年4月，欧委会为加快实现联合国千年发展目标而发布了三个通讯，在此基础上，理事会形成了欧盟在当年联合国峰会上的立场，重申对实施MDGs的承诺，并强调在注重发展援助数量的同时要加强官方发展援助的质量与效率。“欧盟在贯彻2005年《巴黎宣言》和2005年联合国首脑会议上起着关键性作用；它必须仍然是这一全球进程的推动力量。”(70)
其次，注重与发展中国家发展全面关系。“发展政策是欧盟与所有发展中国家关系的核心。”(71)通过与发展中国家和地区建立伙伴关系、开展政治对话以及经济援助等方式，欧盟与发展中国家在包括政治、经济、安全、环境、社会等各个方面的关系得到发展，欧盟的影响力得到增强。在欧盟与非洲关系上，早在1993年欧盟发展总司就提出关于非洲的和平建设与冲突预防的创意，除了关注发展援助和冲突预防，还致力于加强非洲冲突管理的能力。1994年，欧盟埃森峰会呼吁欧盟与非统两个组织在非洲冲突预防上建立密切的政治对话。1996年，欧盟委员会发表通讯，强调使用发展援助和相关手段预防非洲冲突。2000年里斯本发展部长非正式会议提出的“反思报告”指出，需要在比传统的发展援助框架更广泛的背景下来考虑欧盟对非洲的政策。在这一背景下，对非洲的紧急援助成为欧盟在非洲管理／预防危机的手段，这就使发展援助有了新作用，从原来在经济上考虑对非洲实施援助扩展到支持理事会对非洲管理／预防冲突作出努力。2005年，欧盟发表非洲战略报告，其中不仅包含发展问题，也包含广泛和具体的政治对话等内容；文件提出欧盟可以向非洲提供自己的经验；强调伙伴关系必须建立在包括共同尊重人权、基本自由等共同责任上等等。同年，欧盟委员会对发展政策进行的评估把“对非洲和平的相对驾驭能力”也作为欧盟发展政策的比较优势之一。此外，欧盟在与加勒比地区、地中海国家、亚洲国家建立伙伴关系中，都体现了发展政策所包含的政治、经济、安全等多方面的内涵。通过这些方式，欧盟扩大了外交影响。正如欧盟前发展委员平赫罗(Pinheiro)所说：“发展合作无可置疑的是独一无二的最重要的手段，是发展中国家和平建设中的有效的政策。”(72)
再次，对发达国家和新兴国家援助国施加影响。作为目前世界上最慷慨的援助者，欧盟提出需要和自己的伙伴就国际层面如何承担援助进行严肃的谈判；强调必须使用其全部政治力量来劝告伙伴国，尤其是美、日，以及新兴国家如中国、印度、韩国、巴西，为实现发展援助的公正分配而签约。(73)在2005年欧盟承诺到2015年将使官方发展援助达到国民收入总值的0.7%的同时，欧盟还号召其他援助国和非经济合作与发展组织国家参加到这一全球行动当中。近年来，针对中国在“和平共处五项基本原则”基础上实施的对非洲的发展合作战略，欧洲不断出现指责和批评的声音：批评中国不附加政治条件的援助行为破坏了欧盟发展援助的原则，希望中国采用“欧盟模式”援助非洲，要求中国的援助应符合西方规范，等等。欧盟把中国视为一个在传统的发展与治理框架之外的有影响的国家，认为中国与非洲关系是欧盟发展政策的一个新的考量。(74)正是在这一背景下，欧盟于2008年10月出台了“欧盟、非洲和中国：走向三边对话和合作”的正式文件。在文件中，欧盟提出了三边合作的指导原则和具体目标，其中包括避免重复工作，在非洲国家发展战略方面密切协调欧盟与中国在国家层面的活动，促进经验交流以提高援助效率等内容；文件还提出三边合作的重点将是非洲的和平与安全，非洲的基础设施建设、持续管理环境和自然资源、农业和食品安全。(75)从这一文件的出台可以看出，欧盟不仅以多边的、积极对话的方式影响受援国伙伴接受欧盟的发展合作理念和价值观，而且对其他援助国伙伴也施加影响，试图将它们的援助行为纳入到欧盟的多边主义外交和发展合作政策的框架当中。
综上所述，冷战结束后欧盟发展政策的政治色彩愈益浓厚，外交工具的特色突出，虽然欧盟在对外关系中将发展与贸易、外交三者并列，但实际上发展对外交的附属关系非常明显，以至于一些人担忧发展政策是否会被安全与外交政策所取代，发展是否会被淹没在安全、外交战略的实施中。鉴于发展政策是欧盟建立良好国际形象、增强“软实力”的重要平台，完全淹没在安全、外交战略当中的发展政策是难以保持对发展中国家很强的吸引力。
注释：
①欧盟／欧共体发展政策也被称之为发展合作政策或发展援助政策，广义上包括欧盟委员会与成员国对发展中国家的发展援助；狭义上特指欧共体的援助与政策。本文基本上是从狭义的角度分析欧盟发展政策的。此外，鉴于欧盟发展政策内涵的扩展，本文的发展政策既包括了官方发展援助(ODA)，也涉及官方援助(OA)以及其他与发展中国家政治经济相关的各种援助。
②［德］维尔纳·魏登菲尔德、沃尔夫冈·韦塞尔斯主编：《欧洲联盟与欧洲一体化手册》，赖志金等译，北京：中国轻工业出版社2001年版，第239页。
③周弘主编：《欧洲一体化与欧盟治理》，北京：中国社会科学出版社2004年版，第296页。
④Karin Arts and Anna K.Dickson,EU Development Cooperation,Manchester University Press,2004,p.3.
⑤1958-1984年间，负责联系国事务的是法国人；第一个被任命为“发展委员”的是法国人克卢·谢松(Cloude Cheysson)；欧洲发展基金(EDF)总裁也是法国人；法国人对发展政策的主导权给法国带来了红利；例如《洛美协定》中的出口稳定收入(Stabex)最初主要是针对西非法语国家提出的。详见Karin Arts and Anna K.Dickson,EU Development Cooperation,pp.133-136。
⑥Karin Arts and Anna K.Dickson,EU Development Cooperation,p.144.
⑦发展援助委员会(DAC)在1998年的回顾报告（“Peer Review”）中，曾经批评共同体缺少一个总的关于发展政策的宣言；在这一背景下，1999年5月欧盟发展部长理事会要求欧盟委员会就发展政策发布一个总的声明，于是在2000年第一次出台了发展政策报告。
⑧Louis Michel,Compendium on Development Cooperation Strategies,Luxembourg:Office for Official Publications of the European Communites,2006,p.3.
⑨Louis Michel,Compendium on Development Cooperation Strategies,p.3.
⑩"European Union-Caribbean Partnership for Growth,Stability and Development",DE 134 OCT 2006.
(11)Commision of the European Communities,"European Consensus on Development",COM(2005)311 final.
(12)"The European Consensus on Development",2006/C46.
(13)Commision of the European Communifies,"European Consensus on Devdopment",COM (2005)311 Final.
(14)"EU Strategy for Africa:Towards a Euro-African Pact to Accelerate Africa' s Development",COM(2005)489 final.
(15)"The European Community's Development Policy-Statement by the Council and the Commission",http://ec.europa.eu/development/icenter/publication/descript/pubarch64_en.cfm.
(16)Commision of the European Communities," European Consensus on Development",COM (2005)311 Final.
(17)"The European Consensus on Development",2006/C46.
(18)同上，第103条。
(19)European Commission,DE110 November 2001.
(20)European Commission,DE134 October 2006.
(21)"European Union Strategy for Africa",http://ec,europa.eu/development/icenter/publication/descript/pub7_34_en.cfm.
(22)"European Consensus on Development",2006/C46,pp.100-101.
(23)Louis Michel," EU Development Policy",http://ec.europa.eu/development/icemer.
(24)Ibid..
(25)"European Consensus on Development",COM (2005) 311 final.
(26)"A Secure Europe in a Better World",http://ue.eu.int/ueDocs/Cms_Data/ocs/pressdata/en/reports/76255.pdf.
(27)"A Secure Europe in a Better World".
(28)"Annual Report 2007 on the European Community's Development Policy and Implementation of External Assistance in 2006",http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/stl1141.en07.pdf.
(29)Http://www.oecd.org.dac.
(30)European Commision,"Annual Report 2007 on the European Community's Development Policy and Implementation of External Assistance in 2006",http://ec.europa.eu/development/icenter.
(31)European Commission,"Thematic Program for the Cooperation with Third Countries in the Areas of Migration and Asylum",COM (2006) 26 final.
(32)"European Consensus on Development",2006/C46.
(33)European Commision,"Annual Report 2007 on the European Community' s Development Policy and Implementation of External Assistance in 2006".
(34)"European Consensus on Development",2006/C46.
(35)Http://ec.europa.eu/development/icenter/publication/descript/pubarch64_en.cfm.
(36)"A Secure Europe in a Better World".
(37)"European Consensus on Development",COM(2005)311 final.
(38)European Commission,"The EU-A Global Partner for Development Speeding up Progress Towards Millennium Development Goals",COM (2008) 177 final.
(39)"European Consensus on Development",2006/C46.
(40)［美］杰里米·里夫金：《欧洲梦——21世纪人类发展的新梦想》，杨治宜译，重庆：重庆出版社2006年版，第269页。
(41)"European Consensus on Development",2006/C46.
(42)European Connnission,DE125 July 2004.
(43)在欧盟看来，“脆弱国家”(fragile states)是指那些经常受到地方性危机和冲突以及自然灾害影响而力量虚弱的国家，这些国家的政府缺乏可靠性、合法性与有效的治理。“失败国家”(failed states)则比“脆弱国家”问题更严重，往往用来指那些政府丧失权威，国内发生大规模的暴力冲突、犯罪和人道主义危机，并且存在着严重的公权私有化、军队派阀化、暴力合法化倾向的国家。这些国家往往威胁到周边国家的安全。
(44)"European Consensus on Development",2006/C46.
(45)European Commission,DE125 July 2004.
(46)"European Consensus on Development",COM (2005) 311 final.
(47)"European Consensus on Development",2006/C46.
(48)Karin Arts and Anna K.Dicksan,EU Development Cooperation,p.3,104.
(49)"European Consensus on Development",COM(2005)311 final.
(50)"European Consensus on Development",2006/C46.
(51)European Commision,"Annual Report 2007 on the European Community's Development Policy and Implementation of External Assistance in 2006".
(52)"European Consensus on Development",2006/C46.
(53)"European Consensus on Development",2006/C46.
(54)Ibid..
(55)周弘主编：《欧洲一体化与欧盟治理》，北京：中国社会科学出版社2004年版，第298页。
(56)Http://ec.europa.eu/dgs/development/index-eu.htm.
(57)"The European Community's Development Policy,Statement by the Council and Commission".
(58)［丹］保罗·尼若普·拉斯姆森：《欧洲与全球新秩序——缩小全球差距》，齐心译，北京：当代世界出版社2004年版，第17页。
(59)"European Consensus on Development",COM(2005)311 final.
(60)"European Consensus on Development",2006/C46.
(61)Ibid..
(62)"European Consensus on Development",2006/C46.
(63)COM(2008) 177 final.
(64)Louis Michel,Compendium on Development Cooperation Strategies,p.3.
(65)European Commission,"The EU-A Global Partner for Development Speeding up Progress Towards Millennium Development Goals".
(66)参见欧共体发展政策的评估报告（Assessment of the EC Development Policy DPS Study Report,2005年2月18日）,http://ec.europa.eu/development/body/tmp_docs/ecdpm_report.pdf.
(67)"European Consensus on Development",COM (2005)311 final.
(68)"A Secure Europe in a Better World".
(69)"The European Community's Development Policy,Statement by the Council and Commission".
(70)European Commission," The EU-A Global Partner for Development Speeding up Progress Towards Millennium Development Goals".
(71)"European Consensus on Development",2006/C46.
(72)Karin Arts and Anna K.Dickson,EU Development Cooperation,p.96.
(73)European Commission,"The EU-A Global Partner for Development Speeding up Progress Towards Millennium Development Goals",COM (2008) 177 final.
(74)"EU Strategy for Africa:Towards a Euro-African Pact to Accelerate Africa' s Development",COM (2005) 489 final.
(75)EU,"Africa and China:Towards Trilateral Dialogue and Cooperation",SEC (200802641).
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