社会福利政策质量及其评价研究，本文主要内容关键词为：社会福利论文,评价论文,质量论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1009-7724(2014)04-0018-05 社会福利政策是国家治理不可或缺的一部分。自从俾斯麦创立世界上第一套福利结构和社会福利项目以来，社会福利政策就被认为是国家建设、政治统治、社会控制、保障公民生活质量的重要工具。社会福利政策质量直接影响政策目标群体的生活水平，关系社会和谐稳定，是评判国家治理水平的一个重要指标。本研究从界定“社会福利政策质量”和“社会福利政策质量评价”的内涵入手，进而探讨社会福利政策质量的评价标准、评价原则以及社会福利政策质量评价体系建设，这些是社会福利政策质量研究的基础性问题。 一、关于社会福利政策质量及其评价的理解 (一)社会福利政策质量的内涵 社会福利政策质量是社会福利政策研究中的一个核心问题，但迄今为止，学界尚未对“社会福利政策质量”做出明确的界定。根据《现代汉语辞海》中对“质量”的定义，社会福利政策的质量应该就是社会福利政策的好坏程度，由此可见，质量从本质上看乃是评价者的价值判断。由于评价者来自于不同的社会群体，从不同的视角评判，因此价值偏好和评价标准也各不相同。从社会福利政策制定视角进行评定，高质量的社会福利政策具有合法性、合理性、明确性、稳定性、科学性、发展性等特征；从政策目标群体视角进行判断，高质量的社会福利政策一定是能够为政策目标群体提供满意的福利服务；从国家治理视角进行评判，高质量的社会福利政策能够充分协调、统筹兼顾社会各阶层、各方面的利益，让全体社会成员各尽其能，各得其所，共享改革发展的成果，促进社会公平和社会和谐。 综上，笔者认为社会福利政策质量是评价社会福利政策合法性、科学性及目标性的合理程度以及政策执行效果的标准。高质量的社会福利政策具有政策过程完整、执行效率和目标群体满意度高的特点，能够提高广大社会成员的物质和精神生活水平，符合大多数公民的根本利益。 (二)社会福利政策质量评价内涵 所谓评价，通常是指根据一定的标准对事物做出优劣判断。社会福利政策质量评价是指政策评价主体根据一定的政策评价标准，遵循一定的评价程序，对政策系统、政策过程和政策结果的效益、效果等方面进行质量判断的一系列活动，其目的是提高社会福利政策决策质量，保证政策目标实现，从而改善社会福利政策系统。只有通过对社会福利政策的质量进行科学的评价，才能判定一项社会福利政策是否能够达到预期的目标，并由此决定该项政策制定后是否付诸实施或者实施后是否需要调整，抑或废除或终止。 综观当今学者对社会福利政策质量评价的研究，总体上持有三种观点：(1)评价社会福利政策方案；(2)评价社会福利政策全过程，既包括评价政策方案，还强调对政策执行以及政策效果的评价；(3)评价社会福利政策效果。这些观点虽然视角不同，各有侧重，但最重要的共识已经达成，即社会福利政策质量评价是一种包括价值、原则、标准及方法论在内的活动过程，而不仅仅是一种纯技术性、量化性的活动。本文探讨社会福利政策质量评价倾向于第二种观点，即政策质量评价是对政策全过程的评价，既包括对政策方案的评价，也包括对政策执行以及政策效果的评价。 二、社会福利政策质量评价标准 研究社会福利政策质量的目的是为了制定高质量的政策，那么什么是高质量的社会福利政策，高质量社会福利政策包含哪些标准呢?笔者认为衡量社会福利政策的质量至少应该包括以下十个标准。 (一)合法性标准 社会福利政策的合法性既包括政治层面的正当性，即社会福利政策是否体现公民意志、维护公民利益，也包括社会福利政策本身、制定过程是否符合具体法律规范的规定。中央和地方社会福利政策、各级政府制定的社会福利政策法规以及半官方的社会团体制定的社会福利政策，都必须纳入合法化的范围。合法性是评价社会福利政策质量的根本标准，违法的社会福利政策从政策颁布时候就是无效的，而且自始至终无效。 (二)有效性标准 社会福利政策的根本目的是解决社会福利领域中的问题，能够从根本上全面解决问题，一定是高质量的政策，即使能够解决部分或者一方面的问题，也是有一定质量的政策。一项社会福利政策如果不能解决现实问题，就是一个无用的政策。这样的政策不但不能解决问题，还会堵塞政策通道，妨碍针对同样问题出台新的政策。因为制定解决一个问题的政策机会是有限的，一旦针对一个问题的政策开始进行政策分析、讨论、研究并且得出结论，那么这个问题就会在较长的时间里不会再次进入决策议程，出台的政策不管怎样无用，也要过较长的周期才能修改。另外，同一个决策机构不会轻易否认自己的决策，除非这个决策机构的主导者换了人或者彻底转变了思想。所以，社会福利政策的有效性是判断政策质量至关重要的一个标准①。 (三)目标性标准 目标性标准是以一项社会福利政策实现其既定目标的程度作为衡量和评价其效果的尺度。当前我国政府处在管理型政府向服务型政府转变过程中，服务型政府根本职责之一是满足人民群众在经济、政治、文化等各方面的需求，实现最广大人民的根本利益②。确立以人为本的价值取向，有助于实现政策制定、执行、评价等环节的科学化与民主化，从人民群众的需求出发，解决民众期待解决的问题。在进行社会福利政策效果评价时，除了强调社会福利政策达成的直接效果，还要注意到社会福利政策影响的全部结果，特别是那些可能或已经产生的副作用。只有这样才能把社会福利政策的负效应从正效应中排除出去，并以此估计负效应对正效应的抵消程度，从而做出对社会福利政策效果的科学判断。 (四)效率性标准 社会福利政策的效率是政策效果与政策成本之比，社会福利政策效率标准包括收益最大化和成本最小化两个方面的问题，即一方面要追求单位成本所能产出的价值最大化，另一方面要追求实现既定目标的成本最小化。政策的成本可以分为决策成本和执行成本。通常情况，匆忙制定的政策，决策成本低、执行成本高，谨慎制定的政策，决策成本高，执行成本低。在决策阶段多一些调查研究、反复论证，广泛征询意见，适当增加投入是降低政策风险的良好路径。如果在决策阶段一味求快，没有分析研究，甚至主观臆断，就可能会把决策阶段应该排除的风险推移到执行阶段，将大幅增加政策执行成本，甚至导致政策无法执行半途而废。社会福利政策效率标准是衡量社会福利政策质量的核心要素，效率的高低既反映出某一项社会福利政策本身质量的优劣，也能反映出现阶段社会福利政策执行力的水平。 (五)时限性标准 依据社会福利政策的功能，可以分为社会福利方向和路线指引型政策、环境和条件整备型政策、问题解决和任务完成型政策。后两类政策具有明显的时限性，主要是为了较快地针对现实情况而制定的，现实情况一旦发生较大改变，这些政策就或者失去了作用对象或者失去了指向目标，也就没有执行价值。如果没有明确的时限规定，这些政策将继续作为有效政策存在。大量这样政策的存在，就会导致“政策丛林”现象发生，设定政策时限，保障过时的政策及时退出政策空间，是维持政策生态的一个必要手段③。 (六)统合性标准 社会福利政策是社会政策的一个类别，不是孤立存在的，每一个政策都和其他政策有千丝万缕的联系，并相互作用。考虑社会福利政策的统合性意在强调一个政策和其他政策的方向大致统一、效果基本复合的关系。例如，地方制定高龄老人补贴的政策，既要符合国家养老政策方向，又要考虑本地经济发展情况和相关财政政策，从而因地制宜出台本地的高龄老人补贴政策。当然，政策的统合除了进行横向统合，还要进行纵向统合，既要考虑本项政策的出台会不会和已经存在政策相冲突，还要有前瞻性，考虑到本项政策出台后对于本领域后续政策的影响。 (七)回应度标准 社会福利政策回应度标准是指特定的社会福利政策在实施后满足目标群体需求的程度以及社会的反映回馈。社会福利政策回应度标准是对社会福利政策质量的总体衡量，主要是度量社会福利政策实施后产生的宏观社会影响。一项具体的社会福利政策虽有较高的投入或良好的效益和效率，但如果回应度不高，也不能认定是质量较高的社会福利政策。在实际的操作过程中，对社会福利政策回应程度标准的运用是一件十分复杂和困难的事情。究竟如何去决断一项社会福利政策的质量?这就要求广泛搜集有关社会福利政策的信息，多方面了解社会福利政策对象的反映，从对社会福利政策执行前后社会发展变化总体状况的比较分析中，考察社会福利政策内容与结果的社会公平性，从而对其质量做出客观的评定。 (八)影响力标准 这里谈的政策影响不同于政策效果，政策效果主要是本项政策是否达到预期目标，政策影响是此项政策对推动社会福利事业的发展的作用。具体来讲，其影响可反映到多方面。以一项地方老年社会福利政策为例，其影响可以是此项政策可以推动本地老年福利事业可持续发展，也可以是推动国家老年福利政策的出台，还可以起到引领示范作用，影响其他地方老年福利政策的制定。 (九)社会价值观标准 人们往往是根据自身的价值判断对社会福利政策价值进行评价，会受到社会主流价值观的影响，社会主流价值观一般与文化传统、区域风俗习惯、国民心理定势等相一致。即使是一项具有合法性，充分考虑到成本限制、并能解决实际问题的社会福利政策，如果违背了社会主流价值观，不能够被目标群体接收，也不是一项好政策。 (十)可持续发展标准 如果社会福利政策的制定具有前瞻性、创新性，而且考虑到实际状况，赋予政策一定弹性，其政策的生命周期会更加持久，更能适应社会不断变化的各种情况，也更加容易与其他系列政策相互兼容、前后衔接，以保证政策的稳定性与连贯性。这样高质量的社会福利政策不仅能解决社会福利发展问题，还能解决发展过程中的社会公平问题，实现真正意义上的可持续发展。 三、社会福利政策质量评价原则 社会福利政策质量评价是保障和促进社会福利政策质量的重要环节。科学的评价活动能够发现社会福利政策过程中存在的问题，以便及时总结经验，纠正错误，从而公正地判断某一政策本身的价值和质量，为延续、革新或终结政策提供依据。因此，社会福利政策质量评价不仅有利于检验社会福利政策的效果、效率及效益，也有利于提高决策的民主化、科学化水平和政策质量。 (一)评价的客观公正性原则 坚持评价的客观公正性原则，尊重客观规律，讲求科学性。首先，政策质量评价人员要克服主观随意的片面性，避免各种先入为主的观念，对于来自外部的愿望和意图，政策质量评价人员应遵循实事求是的精神加以鉴别，不受其主观性和片面性的干扰，不违心地对拟评政策进行评价。其次，政策质量评价人员深入调查研究，全面系统地掌握可靠的信息资料。不进行深入的调查研究或在调查研究过程中不下真功夫，就难以认识客观事物及其客观规律，会落入主观性和片面性的窠臼。这条原则对政策质量评价人员的思想、工作、职业道德作风提出了最基本的要求。只有坚持政策质量评价工作的客观性原则，才有可能保证政策质量评价的公正性和科学性。 (二)评价指标的统一性原则 同一项政策，用不同的指标进行评价，其结果大不一样。指标的统一性不但在项目的最终评价中起标准尺度作用，而且也是评判政策的依据，标准不一，不同种政策就没有可比性。实行统一指标标准，就等于把不同的政策，置于相同的起跑线上，这样才能把诸多复杂因素化为单一因素，从而减轻评价难度。另外，制定的评价标准应尽量简要明了，避免因评价标准含糊不清、模棱两可而给评价工作带来操作上的困难。 (三)评价方法的规范化原则 政策质量评价能够得到广泛应用，除了它所具有的科学性以外，使用规范化的方法也是重要条件。政策质量评价的规范化方法，构成了政策质量评价体系的稳定结构和基本内容，如政策质量评价指标体系每个指标的内涵、考核范围和计算方法，评价参数的使用，不确定性分析的方法和指标计算等。如果政策质量评价人员在这些规范方法之外，使用自认为可行的方法，就脱离了公认的标准，也就无法判断其结论的正确性。 四、社会福利政策质量评价体系建设 社会福利政策质量评价体系是由政策评价主体、评价客体、评价标准、评价方法等诸多要素构成的一个有机整体。在我国，科学的社会福利政策质量评价工作目前还处于初创阶段，尚不够成熟，进一步改进和完善我国的社会福利政策质量评价工作，需要建立社会福利政策质量评价体系。科学、公正、高效的社会福利政策质量评价体系包含多元化的评价主体、全方位的评价标准，多样化的评价方法、规范化的评价程序。 (一)多元化的评价主体 社会福利政策质量评价的结果往往取决于社会福利政策质量评价主体的选择。由于社会福利政策的评价主体过于单一且依附性较强，因而我国的社会福利政策质量评价具有普遍的片面性。客观公正的社会福利政策质量评价必须朝着实现政策质量评价主体多元化的方向发展，实现社会福利政策的内部评价和外部评价相结合，实现政府的内部评价者能够真正敢于评价且善于评价不同的政策，实现利益相关人能够真正参与社会福利政策的评价全过程，实现社会福利政策参与评价的人员与公众、与专家相结合。 不同的社会福利政策质量评价主体所具有的个人素质、道德品质及相应的评价技术不同，能够使参与社会福利政策质量评价主体相互补充其不足之处，从而保证社会福利政策质量评价的公正性，科学性和真实有效性。 要多元化社会福利政策质量评价主体，解决我国社会福利政策质量评价主体单一性的办法之一，就是培育独立的第三方评价机构。独立的第三方评价机构不仅能保证组织的独立性，而且其观点和看法不受政府利益和本位主义影响，能更好地保证评价结论的客观真实性。 (二)全方位的评价标准 建立社会福利政策质量评价标准是一项十分复杂而细致的工作，对于同一项公共政策的质量进行评价，如果标准不同，可能会导致截然相反的结论。但在现实的社会福利政策活动过程中，由于社会福利政策涉及面广，参与人数众多，社会福利政策过程中的变量因素很多，因此人们对设定大家统一认同的标准存在不同的看法。尽管学术界对于社会福利政策质量的评价标准仁智互见，说法不同，但有一点是共同的，即评价社会福利政策质量最根本的标准，在于看其是否有利于后期的操作和执行，是否有利于社会福利政策执行力的提升，能否适应社会全面发展的基本要求。在进行社会福利政策质量评价的实践过程中，要寻求一种近乎完美的、放之四海而皆准的标准是相当困难的，大多数情况下人们所依据的也仅仅是一种在此时此地相对满意的评价标准。 笔者在上文列举的合法性标准、有效性标准、目标性标准、效率性标准、时限性标准、统合性标准、回应度标准、影响力标准、社会价值观标准、可持续发展标准，全方位的评价了社会福利政策过程，可以作为参考。 (三)多样化的评价方法 社会福利政策质量评价方法是指在社会福利政策质量评价中所采用的具体方法，它是实现社会福利政策质量评价的必要手段。从一定角度来看，社会福利政策质量评价方法的选用，决定了社会福利政策质量评价是否成功。近几十年来，随着政策科学的发展，各种新的评价方法不断涌现，大大丰富了社会福利政策质量评价的实践活动。从方法论的角度划分，可以是经验分析的方法，也可以是演绎推理的方法；从事物质和量的角度划分，可以是定性的分析方法，也可以是定量的分析方法或者二者结合使用的分析方法；从评价工具的角度划分，可以是传统的方法，也可以是现代的科学方法④。 定量、定性及定量定性相结合的评价方法、成本—收益和成本—效能相结合的评价方法、社会实验和综合实例研究相结合的评价方法、对比评价方法、影子控制法(包括专家判断法、管理者判断法和对象评价法)等都是常用的评价方法，在进行政策评价的时候，我们可以采用一种方法，也可以多种方法综合使用。社会福利政策制定的手段与方法随着社会的发展而变化。只要社会福利政策制定主体用心观察和总结，进行创造性的工作，就一定能学会使用多种有益的社会福利政策制定方法，大大提高社会福利政策的质量，保证社会福利政策目标的预期实现，进一步提升社会福利政策执行力。 (四)规范化的评价程序 没有规范化的程序就难以形成科学的社会福利政策质量评价，严格按法定程序办事可以大大减少决策的随意性和人为因素的干扰，保证政策评价的客观、公正和科学。保证评价程序的规范化，首先，构建程序化的评价体系。根据科学评价的要求严格规范政策评价过程，构建从预测评价、执行评价到结果评价的完整社会福利政策的评价体系。其次，实现政策质量评价的程序化。既要对整个过程的步骤和环节做出相互衔接的制度性规定，同时，也要对每个基本的环节在经验积累的基础上做出具体的操作性规定，特别是对于那些复杂的、涉及全局的政策质量评价，更要每个环节做到细致入微⑤。 五、结语 本文重点研究了社会福利政策质量标准、社会福利政策质量评价的原则及其评价体系建设，但笔者认为对于保证社会福利政策质量来说，这只是技术问题，如何将这些技术真正能够服务于提高社会福利政策质量，更重要的是实现社会福利政策质量评价的制度化，这是有效地进行政策评价的保障。 如果社会福利政策质量评价没有制度化，那么社会福利政策质量评价很可能成为一种摆设，同时，由于没有制度的约束，就是评价本身也难以坚持。社会福利政策质量评价制度化，评价活动将具有权威性、规范性、稳定性、长期性和全面性的特征。因此，只有建立制度化框架才能使社会福利政策质量评价活动得到进一步的完善。 注释： ①刘海波.研究政策过程是为了制定好政策[N].中国高新技术产业导报，2007-08-27. ②苏立宁，黄卉.论以人为本的公共政策评估标准[J].社会科学论坛(学术研究卷)，2008(11). ③刘海波，靳宗振.政策过程与政策质量[J].科学与社会，2011(3). ④郭红玲.社会福利政策学导论[M].成都：西南交通大学出版社，2007(4)：224-232. ⑤龙兴海，向小丹.公共政策评估制度化建设刍议[J].云梦学刊，2009(9).