新形势下国有土地储备模式的探讨
文/贵州省都匀市自然资源局土地储备中心 潘明伟
近年来，随着《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综 〔 2 016 〕 4号，以下简称财综4号），《土地储备管理办法》，《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号，以下简称财综8号）等相关政策文件陆续出台，对土地储备主体、资金来源渠道、土地收储政府采购工作等作了新的要求和规定。一是明确土地储备主体；二是禁止土地储备机构再向金融机构贷款，规范土地储备资金来源渠道；；三是鼓励地方政府探索土地储备采购工作；四是对土地储备专项债券规范管理。
随后出台的《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》规定，土地储备专项债券资金实行预算管理，由财政部门每年9月底报省财政，其发行和使用严格对应到具体项目。即地方政府不能按照各地方所需资金情况统筹调配使用。
新形势下开展土地储备工作面临的困难和存在问题
多数地方政府因财政资金紧张、土地储备专项债券发行额度限制等因素影响，在土地储备工作实际运作中面临着不少的困难和问题。
1.地方财政紧张、土储资金缺口大
自2016年1月1日起金融机构对土地储备机构的融资至此偃旗息鼓。财综4号和财综8号均明确规定新增土储项目所需资金要纳入财政预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金、地方政府债券筹集资金解决。目前各地城市建设量大，财政资金紧张，许多地方政府财政只保机关单位日常运转，无法顾及土储资金；同时土储专项债券发行由省人民政府作为主体代发，受各种因素影响土储专项债券发行额有限，甚至有些地方达不到发行债券要求。
2.政策拿捏不准，对土储项目实施主体是否提供融资服务持谨慎观望态度
财综4号鼓励推动土地收储政府采购工作，然而随着《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔 2 017〕 87号 ， 以 下 简 称 财 预87号）出台并规定：“纳入省级棚改计划名录棚户区改造和易地扶贫的政府购买服务项目，银行可以对实施主体提供相应的融资服务”，那么其他政府类投资项目的融资，金融机构是否还可以介入，各地金融机构对此持谨慎观望态度，甚至有人对财综4号与财预87号是否存在矛盾提出疑问。通过对比发现两者并不矛盾，国家对土地获得阶段仍然是鼓励采用政府购买拆迁安置补偿服务，只是从预算安排、购买服务范围和期限、信息公开等方面进行了细化规定。而土地储备前期开发属于建设工程项目可以采取采购方式实施。
3.扩大实施政府购买服务范围
本研究共纳入6项随机对照试验，研究质量等级均为“B”。随机方法上郭友华等[16]使用电脑分层随机，张裴景等[20]使用随机数字表法，均评定为低风险；包艳等[18]提及按入院顺序随机分组，但未对具体随机过程进行描述，评为不清楚；其余试验均只提及随机字样。6项研究均未提及使用分配隐藏和盲法，评定为不清楚。6篇研究数据均完整，评定为低风险。选择性报道中，刘惠惠[17]的研究存在结果报告不全的情况，评为高风险。纳入研究的方法学质量评价详见表2。
财预87号明确规定“严禁将储备土地前期开发等建设工程作为政府购买服务项目”；严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。然而从部分地区陆续出台的土地储备相关项目政府购买服务实施方案或暂行办法中看出，探索土地储备政府采购实践工作中扩大了购买服务范围，将购买服务和采购工程打包作为政府购买服务项目。
4.部分入库土地难以达到入库标准
因此，就如何解决土地收储资金难题，规范土地收储工作流程，是当前土地收储工作面临的新课题。本探讨在挖掘问题、剖析问题原由的基础上探索土地储备新模式，提出方法步骤，规范操作流程，对土地储备工作实践、理论制度完善具有十分重要的现实意义和借鉴意义。
如在开展已批准征收手续的新增土地和旧城改造存量土地工作中，通常情况下土地储备机构因人员、技术等因素影响，新增土地的具体征收工作由各乡镇（区）、办具体实施，旧城改造征拆的国有土地由棚户区指挥部或房屋征收部门负责实施，土地储备机构对上述土地征收情况无法掌控，缺少部门之间协调沟通机制，易导致入库土地达不到入库标准，给后期土地供应造成影响。
其次，科技也应注重借力法律来保障自身的发展。科技工作者或者科技协会，应当注重通过法律维护自己的合法权益和利益。比如，科研人员应当积极学习知识产权相关的法律，从而利用法律武器，维护自己的合法权益。同时，科技工作者或者科技企业，也应当更加积极的学习和了解，国家最新的科技立法和政策动态，以更好的获得有利于自身发展的资源、优惠和条件。比如，国家对于科技的扶持政策，如果能够及时掌握的话，无疑有助于获得更多的资源或者竞争优势。
图1 土地储备政府采购模式流程图
土地储备模式探讨
经广泛收集探讨相关政策法规和部分地区出台的相关政策文件结合工作实践，提出以下两种模式。
1.土地储备政府采购模式
随着财综4号及财综8号的出台，土地储备工作环节中的土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务作为政府购买服务范围，土地储备前期开发基础设施建设项目纳入政府采购工程项目已经具有政策合法性。探讨从以下几个步骤规范土地储备政府采购和购买服务操作流程（图1）。
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（1）明确《政府购买服务指导性目录》，增强其约束力
由财政部门负责编制《政府购买服务指导性目录》，并将土地储备征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务和土地储备前期开发基础设施建设项目纳入《政府购买服务指导性目录》，明确政府采购服务的种类、性质和内容，严格按照“先预算后购买、无预算不购买”的原则实施购买服务。
（2）纳入财政预算
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（4）确定承接主体
（3）明确采购主体
按照财综4号的规定，土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。据此，由政府授权土地储备机构作为采购主体，具体实施土地储备政府采购工作。
财综4号规定“新增土地储备项目所需资金，应严格按照规定纳入政府性基金预算。”因此，土地储备机构应会同住建部门、发改部门、财政部门、自然资源部门根据当地土地年度供应状况、土地市场需求情况以及财政承受能力，科学编制土地储备年度计划，合理确定年度土地储备规模，报政府审批。财政部门将已审批的土地储备年度所需资金纳入年度财政预算统筹安排，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接。
采购主体应按照《中华人民共和国政府采购法》的相关程序和规定，通过公开招标、竞争性谈判、单一来源等方式确定承接主体，尤其是土地储备前期开放建设工程项目必须通过招标方式确认承接主体，并与承接主体分别签订《土地储备政府购买服务协议》和《土地储备政府采购工程协议》，约定双方的权利义务，标定购买服务的数量、期限、验收方式和标准、资金的拨付方式以及违约责任等内容，并报财政部门审核备案。
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（6）组织验收入库
承接主体应当按照采购协议的约定筹集资金，组织项目实施建设，确保服务项目数量、质量等达到验收要求，按时纳入储备库；购买主体要全程跟踪监管服务项目建设，掌握项目实施进度，配合做好与相关政府部门、服务对象的沟通协调工作，为项目的实施营造安全、畅通的环境。
（5）履行协议实施
为规范国有建设用地使用权出让地价评估行为，国土资源部出台了《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》，明确规定：“场地未通平或通平不完全，土地开发程度不足”的地价评估方法。在土地开发程度未达到当地正常水平的，先评估当地正常开发程序下的熟地价，再根据当地各项通平开发所需的客观费用水平，逐项减价修正。由此，在实际操作中可以探索分阶段实施土地储备（图2）。
2.土地储备政府—土地竞得人结合模式
项目建设完工后，由承接主体申请，购买主体组织相关部门或委托专业机构对项目进行验收，并由验收部门出具验收报告作为服务费用的决算依据，验收合格后纳入政府储备。
第一阶段是土地取得阶段。此阶段由政府负责实施，政府可以采取购买服务或自筹资金方式依法征收取得土地，土地权属清晰无争议后纳入储备。
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第二阶段是地价评估阶段。委托具有资质的测绘机构测算地块场平的土石方量并出具报告，由工程概算公司根据土石方量报告测算场地通平费用。最后委托土地评估机构评估土地现状价值（即先评估当地正常开发程序下的熟地价，再根据场地通平费用进行减价修正）。
第三阶段是土地供应阶段。经评估机构评估出具的土现状价值，由自然资源部门报请政府召开专题会议探讨确定。经确定同意后，由自然资源部门依法按程序采取“现状净挂”的方式供地。
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第四阶段是场地通平阶段。土地竞得人依法取得土地使用权后自行筹集资金开展土地场地平整工作。
此模式可以将场地通平费用转移给土地竞得人身上，缓解政府在土地储备场地通平费用上的压力，同时为政府节省土地前期开发的工程招投标、工程监理等费用，有效推进土地储备工作实施。
结语及展望
鉴于当前政策背景下，为解决政府财政资金紧张和土地储备资金需求之间的矛盾，规范土地储备政府购买服务流程，拓宽土地储备资金来源渠道。本探讨广泛收集探讨相关政策法规和各地出台的土地储备相关文件结合工作实际，对当前各地在开展土地储备工作普遍面临的困难和存在的问题进行剖析，提出两种土地储备工作新模式：土地储备政府购买、采购服务模式，政府—土地竞得人结合模式；并对两种模式的具体操作流程、实施步骤进行详细分析和探讨，对完善土地储备工作具有现实意义和借鉴意义。在当前的政策背景下对土地储备工作提出新的要求和标准，土地储备工作探讨仍是个新课题，还需在国家政策法规、理论探讨以及实际工作中加以探讨完善。
图2 土地储备政府-土地竞得人结合模式流程图
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