摘要：我国是一个农业人口大国，农业、农村、农民“三农”问题是我国亟需解决的问题。党中央一直高度重视“三农”工作，分别在1982年至1986年、2004年至2019年连续发布以农业、农村、农民为主题的中央一号文件，强调“三农”问题在中国社会主义现代化建设时期“重中之重”的地位，对农村改革和农业发展作出具体部署。特别是在党的十九大报告中关于“加强社会保障体系建设”论述要求“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”这对我国现阶段及未来相当一段时间，建立健全农村社会保障制度，显得尤为重要。
一、农村社会保障体系现状
（一）农村养老保障体系初步建成。1991年，国务院印发《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），分别明确企业职工、国家机关、事业单位和农村社会养老保险制度改革，其中：农村社会养老保险制度改革由民政部牵头。1993年，农村社会养老保险工作（简称“老农保”）正式起步实施，填补了我国农村养老保险制度的空白。但因其社会化水平低、保障能力差，形式较单一的现状令其很难发展壮大。
2009年，根据党的十七大、十七届三中全会精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的规定，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点指导意见》（国发〔2009〕32号），拉开全国新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点工作序幕，对之前的“老农保”取而代之。
2011年，国务院印发《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2011〕18号），从2011年起开展城镇居民社会养老保险（简称“城居保”）试点工作。
2014年，按照党的十八大和十八届三中全会精神，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号），将“新农保”和“城居保”两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。至此，全国范围内建立起覆盖城乡居民的养老保障体系，确保广大农村居民老有所养问题。
（二）农村医疗保障体系初具规模。1979年，卫生部、农业部、财政部、国家医药管理总局、全国供销合作总社联合印发《农村合作医疗章程（试行草案）》，但随着80年代农村承包责任制的推行，全国绝大多数农村地区的合作医疗制度遭到解体或停办。以上工作凸现我国农村医疗保障体系雏形。
1998年，我国开始建立城镇职工基本医疗保险制度，2003年，按照《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》（国办发〔2003〕3号）等文件规定，启动新型农村合作医疗保险工作。至此，我国新一轮农村医疗保险工作拉开帷幕。
2007年，国务院印发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》（国发〔2007〕20号），开展城镇居民基本医疗保险试点，将没有医疗保障制度的城镇非从业居民纳入社会保障体系，真正意义上实现了中国改革史上医疗保障体系全覆盖。
2016年，为促进社会公平正义、增进人民福祉，国务院印发《关于整合城乡居民基本医疗制度的意见》（国发〔2016〕3号），决定整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。从而全面实现城乡居民享有基本医疗保险权益，对推进医药卫生体制改革、促进城乡经济社会协调发展、全面建成小康社会具有重要意义。
（三）农村社会救济制度初现成效。社会救济是最低层次的社会保障，以多种形式对因自然灾害、意外事故和残疾等原因而无力维持基本生活的灾民、贫民提供救济，包括必需的生产、生活资料、劳务、技术、信息等，其目的是保障公民享有最低生活水平，给付标准低于社会保险。
1.生活保障制度。一是最低生活保障制度。1997年9月，国务院印发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发〔1997〕29号），为妥善解决城市贫困人口的生活困难问题，在全国建立城市居民最低生活保障制度；2007年7月，国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号），为切实解决农村贫困人口的生活困难，在全国建立农村最低生活保障制度。二是农村五保供养制度。2006年1月，国务院颁布《农村五保供养工作条例》（国务院令第456号），对农村老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。
2.医疗救助制度。2003年11月，民政部、卫生部、财政部印发《关于实施农村医疗救助的意见》（民发〔2003〕158号），建立和实施农村医疗救助制度。2005年3月，国务院办公厅《转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》（国办发〔2005〕10号），建立城市医疗救助制度。
3.流浪乞讨、自然灾害救助制度。一是流浪乞讨人员救助制度。2003年6月，国务院印发《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，为救助城市生活无着的流浪、乞讨人员保障其基本生活权益，完善社会救助制度。二是自然灾害救助制度。2010年7月，国务院颁布《自然灾害救助条例》（国务院令第577号），为规范自然灾害救助工作，保障受灾人员基本生活。
4.其他农村社会救济制度。除以上农村社会救济法规、条例、办法及意见外，各行业部门还制定了农村社会救济相关的政策性文件，为救济工作提供了法律依据。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆如国务院办公厅《转发人口计生委财政部关于开展对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度试点工作意见的通知》（国办发〔2004〕21号），在农村对部分计划生育家庭实行奖励扶助政策；卫生部、财政部《关于进一步加强农村孕产妇住院分娩工作的指导意见》(卫妇社发〔2009〕12号)，对农村孕产妇住院分娩给予资金补助；卫生部、民政部《关于开展提高农村儿童重大疾病医疗保障水平试点工作的意见》（卫农卫发〔2010〕53号〕），将0—14周岁儿童所患急性白血病和先天性心脏病等重大疾病纳入提高医疗保障水平试点工作；中国残联、国家发改委、民政部、财政部、住房和城乡建设部、国务院扶贫办《关于优先解决城乡低收入残疾人家庭住房困难的通知》（残联发〔2010〕14号），将解决农村贫困残疾人家庭住房困难与扶贫开发、保障性安居工程、抗震救灾、扶贫易地搬迁、小城镇建设等工作相结合优先实施。行业部门出台的救济措施，更进一步充实和完善了我国农村社会保障体系。
二、农村社会保障体系面临问题
随着社会主义新农村建设，特别是在国家改革开放、社会保障制度不断修订完善的进程中，现有农村社会保障制度存在覆盖范围窄，保障水平低，社会化程度不高等问题，已不能适应社会经济发展需要，存在诸多问题亟需解决。
（一）城乡居民养老保险及医疗保险统筹级次较低。无论是城乡居民养老保险，还是城乡居民医疗保险，参保方式都是以家庭为单位，在户籍所在地参保，坚持自愿原则，家庭缴费为主，政府给予适当补助，基金实行县（区）级统筹，基金支付风险防控能力较差。
（二）城乡居民养老保险参保缺乏激励机制，规模难以扩大。城乡居民养老保险以个人缴费为主，由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择缴费档次(年缴费100、200、300、400、500、600、700、800、900、1000、1500、2000、3000元，共13个档次)。在实际业务办理过程中，大部分农民参保时普遍选择少缴费，采纳最低标准缴费（即年缴费100元）。虽然财政根据个人缴费高低给予不同补贴，但仍存在激励机制，加之养老保障制度缺乏约束力和强制力，导致基金规模和覆盖人群难以扩大，参保农民受益幅度小，难以起到养老保障作用。
（三）城乡居民医疗保险可持续发展面临困境。城乡居民医疗保险筹资标准从2003年的20元/人.年（新型农村合作医疗）陆续调整至2019年的740元/人.年，筹资幅度虽然增长了数十倍，但资金总量较城镇职工基本医疗保险而言，还是比较低，抑制了基金总量的扩大。
城乡居民医疗保险使农民看病可以报销，增强农民抵御大病风险的能力，切实解决农民“看病难、看病贵”问题，深受农民群众的欢迎。虽然历年筹资标准和基金总量也在增长，但是随着农民参保后对医疗服务的需求不断增长，在门诊、住院人次和次均费用不断增加的情形下，城乡居民基本医疗保险基金呈现出不适应性，基金可持续发展面临困境。
（四）农村社会救济体系建设亟待加强。近年来，国家对农村特困群体给予物质、经济援助，以维持其基本生存需要，构成社会保障的最后一道安全屏障，社会救济工作和制度建设取得了巨大成绩。但农村社会救济水平仍然偏低，帮扶力度偏小，对特别困难的农村家庭只是杯水车薪；应保障的未保障现象依然存在；救济对象未能完全实现动态化管理，能上能下、能进能出的救济机制并不健全；截留、挪用等不正常现象时有发生。农村社会救济制度还存在一些问题，制度体系建设亟待加强。
三、农村社会保障体系建设思路
随着农村经济发展与社会进步，农村社会保障传统模式面临着诸多困境与挑战，建立健全完善的农村社会保障体系显得十分必要。
（一）提高基金统筹级次。目前，城乡居民养老保险及医疗保险基金实行县（市）级统筹，一定程度上限制了基金规模及基金支付的风险防控能力。建议提高基金统筹级次，由县（市）级统筹逐步转变为由省级统筹，乃至全国统筹。以此扩大基金规模，增强基金支付防控风险能力。根据全面实施全民参保的总体思路，为下一步全国基本养老保险、医疗保险有机整合做好前期准备工作。
（二）从立法的角度，强制参加城乡居民养老保险及医疗保险。“三农”问题历来是国家最重视的内容之一，农民朋友是一个非常庞大的群体，而其养老保险、医疗保险问题更是备受国人关注。建议国家从立法的角度，规定强制实施养老、医疗保险制度。从16周岁开始，有就业单位的，由就业单位统一参加养老保险或医疗保险，没有就业单位的，除自主选择参加城镇职工基本养老保险和城镇职工基本医疗保险外，强制参加城乡居民养老保险和城乡居民医疗保险。通过强制参保的方式，一方面提高参保覆盖面，从根本上解决参保全覆盖、无死角问题，变“要我参保”为“我要参保”。另一方面，切实保障参保者老有所养，病有所医，维护参保者的切身利益。
（三）建立城乡居民养老保险待遇调整机制。为有效解决城乡居民养老保险待遇标准偏低问题，建议城乡居民养老保险转入企业职工养老保险时实行无缝衔接，对其正常缴费年限应予以认可，同时对涉及军龄等视同缴费年限应予以认可。待遇调整应与城镇职工基本养老保险调待方式相统一，参考国民经济发展水平等经济指标，以此为依据进行调整，逐步缩小与城镇职工基本养老保险待遇之间的差距。
（四）促进城乡居民医疗保险可持续发展。继续加大财政对城乡居民医疗保险的投入力度，尤其是中央财政转移支付力度。提高人均筹资标准，根据经济发展水平和农村居民人均收入水平，相应提高人均筹资标准，使之与城镇职工基本医疗保险差距越来越小。深化基层卫生体制改革，有机整合农村医疗卫生资源，进行基层卫生机构标准化建设和规范化管理，改善农村医疗卫生服务条件，提高服务质量。确保“小病不出村、中病不出乡（镇）、大病不出县（区）”诊治目标，满足农民群众享有基本医疗保险服务的需要，促进全民医疗保险体系持续健康发展。
（五）加强农村社会救济制度体系建设。一是科学引导，转变救济理论。引导救济对象从深层次认识贫困的根源，转变传统的思想理念，把精神救助与物质救济相结合。结合当前精准脱贫攻坚工作，注重激发救济对象脱贫致富的内在动力，提高自我发展能力。通过思想影响、精神鼓励、就业培训、执业引导等，让其掌握一定的就业、创业技能，提高一定的生活、生产能力，通过自身努力脱离救济范围，摆脱贫困现状，从根本上解决社会保障问题。二是合理划分，建立管理机制。对拟纳入救济对象以科学为依据，合理确定准入标准，并规范调整机制，对纳入人员完全实行动态化管理，建立救济标准能上能下、救济对象能进能出的动态管理机制，彻底杜绝吃大锅饭及能高不能低、能进不能出现象。
论文作者:王学位
论文发表刊物:《基层建设》2019年第24期
论文发表时间:2019/12/9
标签：农村论文; 养老保险论文; 城乡居民论文; 医疗保险论文; 国务院论文; 制度论文; 社会论文; 《基层建设》2019年第24期论文;