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我国市场取向的经济体制改革已取得重大进展，表现在劳动力市场上就是劳动力的商品属性及人力资本的概念正逐渐成为人们的共识，市场机制在劳动力资源配置中的地位和作用日益凸现。当前，我国劳动力就业的基本情况是：劳动力供大于求，存在较多的显性失业和隐性失业人口，就业压力较大，迫切需要有更加积极有效地治理失业和解决就业问题的政策措施。
一、当前我国劳动力供求态势和展望：劳动力资源丰富，但就业压力大
我国是一个拥有12亿人口的大国，具有丰富的劳动力资源。据统计，我国城镇拥有经济活动人口近2亿人，农村经济活动人口近5亿人。相对于如此庞大的劳动力资源，劳动力需求小于供给的状况一直没能得到缓解。随着我国经济体制和经济增长方式的根本性转变，劳动力供大于求的矛盾将更加突出。据统计，1995年以来我国城镇登记失业人口呈上升之势，1995～1998年依次为519.6万、552.8万、589.7万和571万人左右，1998年的登记失业率为3.1%。同时， 国有企业改革和国有经济的战略性改组进入实质性的攻坚阶段，国有企业要进行以建立现代企业制度为目标的制度创新，需要走减员增效、下岗分流的路子，这就必然将大量的冗员（约有1/3强）逐步释放出来。1995～1997年，国有企业下岗分流人员数目依次为564万、891万和940万人，1998年下岗职工为610万人。随着改革的推进，国有企业隐性失业的显性化将是一个长期过程。在农村，存在着大量的剩余劳动力，农村剩余劳动力向非农产业和城镇的持续流动大大增加了城镇的劳动力供给，这种流动人口每年约3000万人。我国每年还有新增劳动人口约1000万人。相对于需求而言过高的劳动力供给以及供求的结构性矛盾导致我国失业人口数量庞大，失业率较高。
随着企业改革和国有经济结构调整的逐步推进，企业中的冗员会继续被分流出来；科技进步、产业结构升级使得劳动力要素被逐渐替代；全球经济正在进行新一轮的大调整，在一个较长时期内我国劳动力需求的增长会慢于经济增长，劳动力需求不会有大的增加；而我国的相对劳动力供给呈持续增加之势。因此，在今后较长的一个时期内，我国劳动力供大于求的状况不会有明显改变，就业形势将持续严峻。
二、我国失业、下岗现象的原因分析
从目前我国宏观经济的发展态势来看，就业问题已经并将在相当长的时期内成为我国宏观经济的主要问题。分析我国失业、下岗现象的原因，既有与其他国家相同的一面，也有自己独特的性质。劳动力需求不足及劳动就业机制的不完善和低效使劳动力供给大大超过需求，主要体现在以下几个方面。
1、伴随经济体制改革和企业制度创新而来的“体制性失业”。 我国建立社会主义市场经济体制的改革目标要求企业进行相应的制度创新，由原来的行政附属物和社会职能单位转变为独立经营的经济实体和市场竞争主体，表现在劳动用工制度上就是由追求高就业率向有效率的就业体制转变。于是，国有企业要从过去承担的全员就业压力中解脱出来，需释放出大量的冗员，从而将大量的隐性失业人口显性化。党的十五届一中全会明确提出的“用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度”的改革目标，其重要内容之一就是要走减员增效、下岗分流和实施再就业的路子。因此，这种由体制转轨带来的下岗分流人员将长期存在。
2、国有经济战略性改组和产业结构调整导致的“结构性失业”。 当前，为了从根本上改变我国经济领域中“大而全”、“小而全”、重复建设、重复生产、效率低下的痼疾，国有经济改组已是十分迫切的要求。其基本方向是：国有经济应从一般竞争性领域中逐步退出，将国有资本转移到关系国民经济命脉和经济发展全局的关键行业和关键领域、基础性和公益性领域以及非国有资本不便和不愿介入而又为社会所必须的领域中。我国的产业结构升级也要求相应调整不同产业之间的比例关系和规模，产业收缩是其主要特征之一，尤其是纺织、煤炭、机械、轻工、森工等行业。中央确定将纺织行业作为国有企业摆脱困境的突破口，提出3年压锭1000万，分流安置下岗职工120万人的目标，其他行业也不同程度地存在类似问题。与此同时，国家将下决心整顿和关闭小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂、小火电厂、小炼钢厂等“五小”企业，这也会造成一批职工下岗。失业、下岗的压力在不同地区也不相同，表现出一定的地域性特征。
3、经济周期性调整导致的“周期性失业”。 经济发展有其自身的规律，经济周期即是其中之一。亚洲金融危机的深化和扩散导致全球经济进入调整期，使得我国经济发展面临的国际环境恶化，在国内，我们面临需求不足和买方市场的形成及供求不对应而引发的经济调整要求，加上1998年特大洪涝灾害对国民经济的损害，从而使失业、下岗人员增多。
4、劳动力市场不完善、功能不健全使就业、再就业效率不高。 作为要素市场之一的我国劳动力市场还处在较低级的发展阶段，表现在劳动力供求信息不畅、机制落后、市场分割、职业介绍中介机构不足和资金匮乏等方面，导致“有岗无人做”和“有人无岗位”的现象同时发生，劳动力流动和市场配置的成本较高，劳动力的配置效率较低。目前各地的再就业服务中心在国有企业下岗职工再就业工作中已经做出了一定贡献，但其在人员、资金、信息、管理等方面的不足之处仍然有待于进一步改善。
5、劳动力供给在长时期内还将居高不下。 我国已经进入经济活动人口增长的高峰期，每年新增劳动力约1000万人。与此同时，机械化的推广、土地承包制度的改革等因素促使农业劳动生产力有所提高，出现了劳动力需求的相对下降；城镇经济体制改革的推进使城镇劳动力也出现了相对过剩。可见，较高的劳动力存量和每年持续新增劳动人口与高就业的旧模式向效率型的新就业模式逐步转变这二者的共同作用，致使我国劳动力供大于求的矛盾日益突出。
6、配套改革的滞后阻碍了劳动力的流动和再就业。 首先是社会保障体系的建设仍显滞后，职工的养老、医疗和失业保险仍未得到很好的落实，加上住房制度改革和有关福利制度改革的影响，使职工产生生活不稳定的心理预期，对下岗之后的再就业前景不乐观。这样，一方面导致下岗职工更加倾向于在原企业内部待业、退养或采取隐性就业的方式，不愿割断与原企业的关系；另一方面导致下岗职工对原有福利待遇和非货币化补贴的偏好从而再就业成功率较低。
三、治理失业、解决就业问题的根本途径和政策措施
失业问题是我国今后较长时期内的一个重大宏观经济问题和社会问题，关系到我国国民经济能否保持持续、快速、健康发展，也与社会稳定与否、人民生活能否得到改善密切相连。在我国跨世纪经济体制改革和经济发展的进程中，我们应将失业治理问题置于重要的位置，明确解决就业问题对我国经济社会的长期性、根本性和战略性影响，在当前的经济政策和中长期发展战略中都应坚持就业优先的原则。在我国劳动力供给不会有明显缩减的客观现实面前，解决失业和增加就业的根本措施是大力发展生产力，积极促进经济增长，同时，要加快劳动力市场体系建设和功能完善的步伐，加快推进社会保障体系建设等配套改革的进程。重点是采取以下措施：
1、积极扩大国内需求，促进经济增长。 经济增长与就业增加呈正相关的关系，据有关部门统计，GDP增长1 个百分点， 可增加就业机会130万个左右，而经济增长体现在消费、投资和净出口的增长上。 由于亚洲金融危机及扩大化的影响， 我国面临的国际经济环境不容乐观。 1998年净出口对我国GDP增长的贡献率仅为0.4%，预计在世界经济未出现根本性好转之前，净出口对我国经济增长不会有太大的贡献。在投资方面，1998年及1999年年初以来，我们实行了积极的财政政策，大量增加对基础设施和重点领域的财政投资，以期扩大需求，带动社会投资，进而拉动经济增长，但这种措施对经济增长的促进作用是有限的。因此，我们应将刺激国内消费需求作为拉动经济增长的主要措施，由最终消费的扩大带动投资增长，促使经济回升。为此，一要稳定提高城镇和农村居民的收入水平，改变其收入下降和前景不稳定的心理预期；二要提供与居民消费需求相适应的产品和服务，使需求结构和供给结构相匹配；三要采取消费信贷、抵押贷款等多种方式刺激居民对汽车、住房、农用机械、家电等高档耐用商品的消费，促使消费结构升级换代。
2、在保持一、二、三产业协调的前提下，大力发展第三产业。 我国产业结构调整的一个重要特征是第三产业的迅猛发展，劳动力逐步由第一、第二产业向第三产业转移是科技进步和经济社会发展的必然趋势。第三产业的发展提供了大量的劳动需求、是吸纳劳动力、解决就业问题的重要途径。目前，我国第三产业占GDP 的比重相比发达国家差距很大。据统计，发达工业化国家第三产业占GDP的比重约为50～60%， 吸纳社会劳动力约50～80%，而我国第三产业仅占GDP的30%多， 吸纳劳动力不到30%。可以说我国正处在第三产业的大发展时期，这将为我国提供巨大的就业机会。当前，尤其要大力发展餐饮业、旅游业、批发和零售业、咨询业、信息服务业、文化服务化、教育服务业及法律、会计等中介机构。
3、大力发展非国有经济和中小企业，拓展就业渠道。 改革开放以来，我国个体、私营、三资等非公有制经济获得了长足发展，党的十五大报告和九届全国人大对我国宪法的修改进一步将非公有制经济的发展置于重要地位。伴随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和所有制结构调整的深化，非国有经济在国民经济中的贡献份额将逐步提高，成为重要的经济增长点，对缓解我国的就业压力将发挥越来越重要的作用。中小企业在满足人民多样化的商品服务需求，解决就业方面具有大企业不可比拟的优势。因此，我们要对各种所有制经济成分的企业一视同仁，对大企业和小企业也要一视同仁，在资金、信贷、税收、市场准入等方面积极加以扶持。特别应鼓励失业、下岗人员自谋职业、自办企业，有关部门应大力扶持，给予信贷支持、税收优惠和必要的指导服务等，帮助他们实现再就业。在农村，则要在坚持计划生育、控制人口过快增长的同时，支持乡镇企业进行制度创新，提高经营水平，大力推进小城镇建设，从而促进农村农业、加工业、商业、运输业、服务业等的发展，提供更多的就业机会。
4、完善劳动力市场体系，充分发挥其配置劳动力资源的功能。 劳动力市场是社会主义市场经济体系的重要组成部分，劳动力进入市场，通过市场机制配置劳动力资源是必然的发展趋势。有效的劳动力市场能降低劳动力流动的成本，提高劳动力资源的配置效率。因此，我们应大力培育劳动力市场，完善其信息、服务、中介、再培训的功能，将处于分割状态的各地劳动力市场尽快统一起来，建立全国统一、高效、有序的劳动力市场体系。目前，有下岗职工的国有企业一般都建立了再就业服务中心或代管机构，今后，要努力把再就业服务中心和劳动力市场联接起来，使国有企业下岗职工再就业逐步走向市场化。同时，积极拓展劳务输出渠道，引导我国劳动力走入国际劳动力市场就业。
5、加快社会保障体系建设，为劳动力的合理流动提供制度保证。 劳动力流动不畅及职工不愿脱离原企业与我国社会保障体系建设滞后、职工安全感较低有很大关系，解决这些问题需尽快完善我国的社会保障体系，为职工下岗分流和劳动力流动解除后顾之忧。截止到目前，全国除海南和西藏外，其余地区都已根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》的精神，及时出台了统一企业职工基本养老保险制度的实施方案。行业统筹移交地方管理的工作也在积极进行之中。到1998年底，全国参加基本养老保险的职工已达8475.8万人。“要完善养老保险制度，确保企业离退休人员养老保险金的按时足额发放，并尽快补发拖欠的养老金。要按照国际通行的做法，扩大养老保险覆盖面”，“各种所有制企业都要参加养老保险。”对于失业保险，要按照《失业保险条例》的要求尽快加以落实。一要扩大其覆盖面，城镇各种所有制的企事业单位及其职工都要纳入失业保险覆盖范围，逐步使全社会职工都参加到失业保险中来；二要加强失业保险基金的收缴、管理和运用；同时做好失业救济工作，保证失业下岗职工的基本生活。医疗制度改革也正在积极推进之中。
6、真正将教育作为国民经济的基础产业， 发挥其解决就业问题的独特作用。教育是我国社会经济发展中严重短缺的“产业”之一。当前，关于发展教育尤其是高等教育的呼声越来越高，将教育作为扩大内需、拉动经济增长的新的增长点已基本成为共识。要将义务教育与非义务教育分开，充分认识到高等教育的经济属性，深化教育体制改革，将教育置于国民经济的基础性、战略性地位。随着经济的发展和知识经济时代的到来，人力资本日益成为经济发展的基本支持要素，发展教育对提高劳动力素质和技能具有非常重要的作用。当前，我们面对经济增长乏力、就业压力很大的现实，尤其要注重发挥教育对经济增长和解决就业的基础性作用。要大力发展学历教育、在职教育等，将就业压力转化为高素质的人力资源。这样，不仅延缓了劳动力的就业时间，提高了劳动力资本的素质，也增加了劳动力就业的选择空间和可能性。同时，教育产业的发展本身，也为社会提供了巨大的就业空间，为在结构调整、机构改革中分流出来的具有相应学历、知识的人员提供一个可供选择的就业机会。
7、切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作。 伴随国有企业改革深化，大量职工下岗分流，党中央、国务院对此高度重视，于1998年专门下发了《中共中央国务院关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》。国有企业下岗职工基本生活保障和再就业，是根据我国目前国情建立的社会保障体系的重要组成部分。1998年的610万下岗职工中，进入再就业服务中心的占99%， 他们之中有93.2%基本生活得到了保障，有80.5%签定了基本生活保障和再就业协议。1998年，共有609.9万国企下岗职工实现再就业， 再就业率达50%。今后国有企业职工下岗和再就业压力将进一步加大，因此，我们应进一步加大下岗职工安置和再就业工作的力度：要确保下岗职工的基本生活，关键是落实资金，坚持实行企业、社会、财政各自负担1/3的“三三制”筹资办法，保证专款专用。二要积极促进下岗职工实现再就业，进一步办好企业再就业服务中心，加大职业培训的资金投入，落实国家有关税收和小额贷款方面的优惠政策。三要进一步完善“三条保障线”制度（即下岗职工通过企业再就业服务中心保障其基本生活，最长时间为三年；期满后仍未就业的，按规定领取失业保险金，最长时间为两年；享受失业保险两年后仍未就业的，按规定享受城市居民最低生活保障待遇）。这是有中国特色社会保障体系的重要组成部分，有关部门要做好其衔接工作。四要切实做好企业离退休人员养老金的发放工作，确保养老金按时足额发放，坚决清理追缴企业欠费和回收挤占挪用资金。五要高度重视困难地区、困难行业和困难群体职工的下岗分流和再就业工作。困难地区主要是东北、西北和西南三个地区；困难行业主要是煤炭、有色金属、森工、纺织等行业；困难群体主要是年龄偏大、技能偏低、再就业能力较差和身体不好的下岗职工。对这些难点问题，在当前及今后的工作中应予以特别关注和高度重视。