完善转移支付制度 促进公共服务均等化，本文主要内容关键词为：均等论文,公共服务论文,转移支付论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放三十年来，财政体制改革作为整体经济改革的重要组成部分，与社会主义市场经济体制相适应，国家对财政体制进行了多次改革。转移支付制度是在1994年分税制改革后，中央对地方实施的一项重要配套制度。经过近十多年的不断完善，不仅提高了财政宏观调控能力，规范了政府间财政关系，而且促进了各地区财政经济的平稳运行和经济与社会的协调发展，并将继续对促进中西部地区加快发展，维护民族团结和国家长治久安，发挥重要作用。但现行转移支付制度还存在一些问题，有待进一步完善。去年召开的党的十七大提出“深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。”因此，我们更有必要完善转移支付制度，财力向贫困落后地区倾向，使公共服务均等化，拉动落后地区发展。
一、现行转移支付制度的主要形式
现行转移支付制度，是在1994年实行分税制改革以来，中央政府为了均衡地区间财力差距，促进各地基本公共服务均等化，在保留改革前结算补助等转移支付项目的同时，逐步确立和完善起来的。主要包括税收返还、原体制补助、一般转移支付、民族转移支付、农村税费改革、“三奖一补”转移支付和专项转移支付等。
二、现行的转移支付制度对西部落后地区的影响
实行转移支付制度的目的就是，均衡地区间财力差距，促进各地公共服务均等化。从转移支付均等化来看，现行转移支付制度对中西部落后地区的影响有如下几方面。
(一)税收返还基本上不具备均等化功能
税收返还是采用“基数法”核算的，以1993年“两税”为基数，导致地区越富裕，地方“两税”增长越快，税收返还也就越多。这样，从税收返还基数的确定到增量的获得，都是有利于发达地区而不利于西部落后地区。作为规模最大的无条件拨款形式，税收返还未能发挥它在协调区域经济发展中应该起到的作用，不仅没有均衡各地区的人均财政支出差距和社会经济发展水平差异的均等化效果，反而扩大了各地区间财政收入能力和基本公共服务水平的相对差距，使得西部地区长期处于不利地位，甚至还可以说具有某种反向调节作用，很可能是“逆均等化”的。所以税收返还并没有考虑均等化因素。
(二)专项补助存在诸多问题
第一，专项拨款的分配缺乏科学的依据和标准，存在“讨价还价”、“人情款”和“撒胡椒面”等人为的、随意性问题。而在这种“跑部钱进”的中央与各地的博弈过程中，欠发达地区往往缺乏发言权和竞争力，这一点从专项拨款的资金用途与实际地区分布的矛盾中可以得到说明。从总体分布来看，专项拨款却主要分布于我国东部较发达地区。第二，中央财政的一些专项转移支付要求地方财政提供一定的配套金，这本是从调动地方政府财力和积极性，促进整体效益改善的角度出发。但是由于在政策设计时，没有充分考虑地方财政能力差异而区别对待，使得这种分配方式明显有利于发达地区而对西部贫困地区不利。贫困地区没有钱配套，产生富裕地区的专项拨款多于贫困地区的不公平状况，或者为了得到拨款所做的假配套，则导致大量的豆腐渣工程出现。第三，省、自治区级对地级市、县的专项转移支付不规范。通过市县申请立项方式，省、自治区安排资金到地级市、县，由于信息不对称，极易出现不均衡、不公平和不公开的问题，既降低了资金效率，而且还增加了下级融资成本。本属于市县政府职责和财政支出责任的地方事项，如支援农业、教育、文化、卫生、公安装备购置、乡村道路改革等，对其他辖区较少外溢性，但财力却全部集中在省、自治区级，由省、自治区支配。
(三)一般性转移支付均等化效果不明显
从1995年起对困难地区和少数民族地区实施过渡期的转移支付办法，就其内在机制而言，由于建立在标准收入与标准支出的基础上，确实具有一定的均等化功能，该制度考虑并且区分了经济发展程度的不同，并对经济落后的西部地区实施倾斜的转移支付政策，缩小了三大经济区域之间的财力差距，这有助于西部地区的经济发展，同时也说明了改革后的转移支付制度的有效性。相比较而言，中央对西部地区的转移支付更多地考虑区域环境的差异，并且中央对西部地区区域支出成本高的地区给予了更多的转移支付。民族自治区得到了较多的转移支付，表明中央对民族自治区实施的特殊政策得到了体现。实际上，在西部地区，中央的转移支付力度相当大，人均转移支付为三大地区最高，其中中央对西藏、青海、宁夏和新疆的人均净转移支付大大高于全国大部分地区。近几年，人均转移支付超过千元，但由于这种转移支付只是每年从中央财政收入的增量中拿出一部分，因此，不仅占全部转移支付的比重小，而且绝对规模也非常有限。2006年，中央给西部12个省的转移支付是7620亿，但是，其中一般性的转移支付只占22％，78％是专项补助。由于技术方法的有限性，在因素的选择和权数的分配上还不够科学。回归方程中掺杂着现实的不合理因素，还不能完全体现东、西部地区的现实状况。
(四)农村税费改革转移支付存在不均等因素
始于2001年的“农村税费改革转移支付”是针对农村税费减免导致地方收入减少，而由中央政府提供的补偿性转移支付。2005年农村税费改革的中央财政为此转移支付662亿元，比2004年增长26.3％。这项转移支付资金主要分配给了西部农业大省、粮食主产区以及民族地区和财政困难地区，即补偿中央减免农村税费导致的地方收入损失。应注意到这个规则与财政均等目标的规则(以财政能力和支出需求为基础)是不一致的，因为完全存在这样的可能性，有些发达地区因农村税费减免遭受的收入损失比西部地区更大。在这种情况下，这项转移支付将被更多地分配给发达地区。
(五)“三奖一补”转移支付均等化效果不确定
与民族地区转移支付规模相当的“三奖一补”转移支付始于2005年。中央政府就是为了激励贫困地区增收节支以缓解日益加深的基层财政困难。中央政府的意图是好的，但是此项补助涉及的因素太多，并且人为因素也很多。所以，这项转移支付并不与财政均等因素挂钩，不符合财政均等目标的内在要求，因此，其均等化效果是不确定的。
三、对完善财政转移支付制度，财力向贫困落后地区倾斜达到财力均等化的思考
(一)明确界定各级政府的事权和财权
(1)明确划分中央政府及地方各级政府的事权
把明确划分中央与地方各级政府的事权放在体制构建的首位，从传统的承认事实的划分事权方法，转向以受益、效率、便民三原则为依据的划分事权的方法上来。
(2)赋予地方政府与事权相对应的财权
地方政府是地方建设的主体，主要负责完成中央宏观调控下达的任务和协调本地区经济社会的发展，因此，应赋予其与事权相对应的财权。中央政府在宏观调控下达任务时，应相应对地方政府予以财政转移支付，赋予地方政府相应的财力以完成此等任务。同时，地方政府在协调本地经济社会发展，获得中央相应财政补助外，还应有稳定的税收来源，以保证其发展能力。按分税制的设计要求，财权应与事权相对应，地方应拥有一定的税收征管权，并有自己相对稳定、相对独立的税收收入体系。另外，根据现行的分税税种存在的问题，首先要重新划分共享税种和分享比例。因为现行共享税种的企业所得税，具有可操作性，各地都在争取落地企业，有的地区甚至不择手段，把企业引到自己征管区，所以为了国家整体利益，应该把企业所得税收入全部划归中央收入。同时为了弥补地方税收入来源，可以通过重新划分中央与地方共享增值税的分享比例，建议中央和地方的分享比例以60∶40来划分，以及开征新税种等方式扩大地方税收规模，解决地方财政困难，使地方政府能够切实享有与其事权相一致的财权，以此来真正实现各级政府事权和财权的相统一。同时，中央和省、自治区政府应加大对基层政府的财政转移支付力度，发挥财政转移支付制度调整地区失衡、实现公共服务均等化的调节作用。
(二)建立转移支付相关法律体系
赋予转移支付以法律地位，为建立规范的财政转移支付制度提供法律保证。修订《预算法》，在《预算法》中增加有关转移支付的条款或建立新的《转移支付法》，明确转移支付的政策目标和原则、转移支付的资金来源、核算标准、分配方法、支付规模和程序、转移支付的管理以及监督和法律责任。通过健全的法律制度，实现转移支付制度的规范化，保证在转移支付实际运行中有法可依，违法必究。
(三)借鉴国外经验，建立以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的混合模式的转移支付
纵向转移支付模式比较简便、易行，完全以上级政府为主导，强制色彩较浓，但透明度低。纵横交错模式操作起来比较复杂，但透明度较高，增强了地方政府间的联系，民主色彩较浓。在纵横交错模式中，横向的转移支付主要用于解决经济落后地区公共开支不足问题，纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标。
我国现行财政转移支付制度采用的是第一种模式，但由于地区间财力差距悬殊，且中央财力不够雄厚，使得这种单一的模式已经不能完全适应我国现实需要。从两种模式的比较看，纵横交错模式更适合我国。因为纵向转移支付要实现财政纵横向的平衡必须是中央财政收入在全国财政收入中占绝对优势。唯此，才能保证在中央和地方财政实现纵向平衡后，中央财政才有足够的财力来平衡地区间财力的差异。分税制改革后，我国中央财政收入占总收入的比例虽有明显上升，但仍不占优势，原因是新实行的分税制和转移支付制度仍倾向于保持地方既得利益。地方既得利益的维护承认了各地的现有差距。在这种条件下，要缩小地区间公共服务水平的差距，还应采取横向转移支付模式，从富裕地区的财政收入中拿出一部分来补贴贫困地区。我国地方财力差距悬殊，具有部分横向转移支付的能力，富裕地区有条件也有能力向贫困地区转移财力。德国的横向转移支付、法国的贫困调节基金，在运行中都没有受到多大的阻碍。所以我国要建立起横向转移支付，通过各年度预算的手段，根据各个地区财政能力的强弱、收入水平的高低，在科学的基础上，从经济发达、财力充裕的地区提取部分财力，横向转移到贫困落后地区，形成省际和县际的横向财政转移支付体系，逐步缩小地区间财力差距，以达到公共服务均等化。
(四)统一财政转移支付的标准，以“因素法”取代“基数法”
为了更好地优化财政转移支付多重目标与运行模式，必须逐步由“基数法”向“因素法”过渡。采用“因素法”是规范化财政转移支付的主要标志，也是进一步完善我国财政转移支付制度的核心内容。因素法的基本原理是选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素确定各地的转移支付额。根据因素来衡量各地的财政地位、以公式化的形式确定各地的转移支付额。这种做法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，也有利于规范中央与地方之间的财政关系，提高财政管理的科学化程度。
采用“因素法”的关键问题是如何科学、准确地找到影响各地财政的因素。具体而言，首先是科学分析影响和决定各级地方政府收支的基本因素，主要有基础因素(包括人口、土地、自然环境、行政机构等)、社会因素(包括市政建设、教育、卫生等)、经济因素(包括人均GDP、价格差异、通货膨胀等)。在此基础上，按照各因素对地方财政收支影响程度的大小确定统计标准，并以此作为测定地方政府潜在税收能力与支出需求的宏观依据；然后根据地方的税源、税种以及税基、税率等测算出各级地方政府的理论收入；最后根据上述二者的差距推算出中央政府转移支付的额度。这样，不仅可以有效地排除人为因素的影响，使中央政府对地方政府转移支付的额度较为公平合理，避免“基数法”模式，使富的地方越富，贫的地方越贫，致使贫富地区的差距更大。故增加转移支付制度的科学性与透明度，可以由此解决基数法中存在的区域不均、目标模糊、效率低下等问题，从而大大提高有限转移支付资金的使用效率，提高公共服务均等化的进程。
(五)合理简化归并现行转移支付，逐步完善转移支付制度
(1)取消税收返还和体制性补助
税收返还为1994年的分税制改革起到了缓冲作用，也调动了地方的积极性，体制补助是从旧的财政包干制中延续下来的转移支付形式，两者是中央对地方财政转移支付的重要组成部分。但是，其均衡化的效果越来越弱，弊端愈发突出，地方政府间的财力差距也越来越大，这与公共服务均等化的目标背道而驰。客观地讲，目前已具备了取消税收返还和体制性补助的条件，逐步降低税收返还和体制补助的比例，直到完全取消税收返还。同时，提高一般性转移支付的比例，使整个转移支付制度适合基本公共服务均等化的总体要求。
(2)清理整合专项转移支付
专项转移支付虽然有利于克服转移过程中的跑冒滴漏，使资金一步到位，但实际上又强化了条块分割，是中央部门干预地方的重要载体。但因参加的部门多，会造成大资金变成小资金，最终到达基层将被分割的更小，结果什么事也办不成，这就严重影响了资金的使用效率。故此，应逐步减少中央各部委提供公共服务的支出责任，转向强化其政策规划、指导和监督职能，如公共设施建设、基础教育等专项资金应逐步减少，相应的在一般转移支付中逐步增加，在中央的指导思想下，增强地方的自主权建设权，根据需要来用好资金，提高资金的使用效率。与此同时，对中央部委必须保留的专项转移支付，应使其规范化，并根据各地区的实际情况降低中西部地区的配套资金比例。在近些年的专项资金占上级补助的比例应控制在20％左右，在时间成熟后取消专项转移支付，加大一般转移支付。与此相配套的还应加大对一般转移支付资金的监督力度，对一般转移支付资金使用不合理的、违反《转移支付法》的，一要对使用资金地区在第二年减少相应转移支付金额，二要对使用资金部门的主要负责人、经办人加大惩罚力度。
(3)提高一般性生转移支付比例
一般性转移支付是最具有平衡地方间财力差异，促进公共服务均等化的转移支付形式。一般性转移支付比重过低不仅削弱了中央政府均衡地方财力的作用，也限制了地方政府在地区性公共产品供给中的自主性。因此，应该把其他转移支付逐步归在一般转移支付中，逐渐提高一般性转移支付比例，使其成为转移支付的主要形式，经过对本地区的测算，一般转移支付应占转移支付的总额的比例在70％左右，比较合理。并逐步向中西部地区倾斜，提高中西地区公共服务的能力，使全体人民共享改革发展的成果，最终实现公共服务均等化。
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