张坤
杭州萧山城市建设投资集团有限公司 浙江杭州 311200
摘要：近年来，我国城市化进程不断加快，其中城市农村改造工程是一项极其重要的改造工程。由于城市农村改造工程的改造过程中土地利用面积非常有限，土地利用强度也将大大提高，以适应市场上土地利用发展的结构，提高土地收益。这将导致重建计划与已建立的城市规划控制系统之间产生相应的摩擦。为此，本文分析了城中村改造规划所面临的问题，并提出了相应的优化策略，为城中村改造规划提供借鉴。
关键词：城中村；改造计划；规划方案
引言
城中村改造项目属于非常复杂的综合性工程项目，它不仅需要对农村土地和空间进行改造，而且要从土地补偿、就业保障和村民安置等一系列社会问题中吸取经验教训。。尽管我国多数城市都由此推出相应的支持政策，但从实际来分析，城中村改造项目的成本仍然需要从改造后的用地收益当中支出，因此需要充分考虑项目改造前后的经济平衡性，这将是城中村改造项目规划编制的关键所在。
一、城中村改造的意义
城中村也被称为“都市村庄”，是指在推进新型城镇化建设进程中，广大农村的耕地被大量征用，失去耕地的农民仍在原村落居住，但生活方式、收入来源等都发生改变的居民区。广义上讲，城中村是指在快速发展的城镇化进程中，居住在城镇，但在基础设施、公共服务、经济收入和文化理念等方面落后于城镇发展的居民区。城中村在一定程度上为城镇建设做出了贡献，但是随着城镇化水平的提高，城中村与城镇整体的发展越来越不协调，负面影响越来越突出，迫切需要改造。
通常所说的城中村改造是指物质形态的改造，主要包括对城中村房屋、道路、绿化景观、社区规划布局等方面的重建，这种改造的结果还会导致土地所有权属方面的变革、管理体制的变革、经济体制的转型和村民素质的转型等。城中村改造不仅使村民享有真正意义上的市民待遇，享有均等化的公共配套服务和优美的居住环境，过上高水平的城镇现代文明生活，而且使整个城镇环境得到改善，体现社会经济的发展和时代文明的进步。
二、新型城镇化背景下城中村改造面临问题分析
2.1 城中村改造利益分配问题
通常城中村改造规划更多强调的都是改善非城非村的物质形态，而在改造中的利益分配问题主要体现在对城中村财富性特征的认识严重不足，特别针对相应产权的定位明显存在较大难度。由于过于重视对其物质形态的更新，针对一些社会问题表现得过于忽视，比如针对一些原住民就业、基层社区建设、社会保障以及社会补偿及外来务工人员居住等均未作出明确规划。政府方面所推行的土地国有化及权利关系重塑等多元化目标，直接和城中村居民有宅基地的享有与既得利益的维持产生矛盾，直接致使两者很难就规划方案达成统一共识。
2.2 土地权属关系复杂
城市村镇改造的实施，在创造经济效益的同时，直接给土地管理带来巨大困难，土地参与力度和宏观调控力度不断减弱，集体所有制土地过去直接绕过政府。由此进入土地市场，成为相对分散的非法土地产权，并被一些实际使用者占用。因此，这样的土地收回成本很高，从而减少了土地参与和宏观调控的力度.城中村改造在建设规模、区位和盈利空间上的差异，大多是一个单一的项目，以实现其资金平衡，不利于整体改造规划的推广和发展。在城市的快速发展及多次行政管理体制改革方面，直接促使土地管理政策表现出非常明显的滞后性与应急性，同时其政策间的协调及连贯性也明显不足，由此导致相应的历史遗留问题，最终加大了土地管理工作的难度。
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2.3 拆迁补偿存在漏洞
全新的城市总体规划和土地利用规划开始逐渐实现建设用地零增长，其具体依靠城市的更新来为其提供良好发展空间，从而据此界定为基本的发展战略。然而当前拆迁推进乏力的主要原因在于前期的政策宣传及现场动员工作开展不够充分，其权属界定工作的流程不够规范，因此很容易致使被拆迁对象产生强烈的对抗情绪。通常也会由于拆迁工作的紧急情况，导致拆迁补偿的额度存在非常大的差距，严重缺乏统一性，同时其实际且富有弹性的补偿标准明显匮乏。再加上安置房建设无法和拆迁工作同步进行，因此难以满足被拆迁用户产权调换的要求。也有一些拆迁许可证没有严格按照法律要求发放，最终由于其要素不完整，导致其原有的监管功能不健全，反而阻碍了正常的拆迁工作。
三、新型城镇化背景下城中村改造优化策略
3.1 强化规划先导作用实现公共政策转
城市规划对城市发展的意义非常明显，其主要内容应当以城市各项政策为基础，以此在城中村改造规划当中强化社会更新、充分发挥出规划人员左右，并且在促进公众参与、完善实施评价及反馈制度优化方面加强其先导作用。在整个过程中，要充分体现公共政策的本质属性，将居民社会保障内容纳入社会更新规划，科学配置教育和就业培训资源。积极承担对居民进行职业技能培训的责任，充分提高他们融入城市社会的能力，最终加快由村民角色向居民角色的转变；针对城中村居委会在社会公共治理当中的职责，应当强化对居委会的经济支撑，促使社会事务管理从集团公司当中分离，由此形成全新的管理模式。
3.2 强化土地管理及调控
针对土地权属问题的研究，当前土地政策的推行与实施早已成为城市产业引导与城市空间健康发展的重要手段。首先应当做好土地储备，积极完善土地储备运行机制，在此基础上不断增强政府对于土地资源的管控力度。具体需要结合实际的城中村改造工程实际情况，在今后的规划工作中，将其作为城市村镇的公共基础设施用地加以推广，从而纳入政府土地储备的范围。其次，要建立良好的协调和互动机制，重新安排土地储备、城市更新办公室和征地拆迁办公室之间的关系。最后需要充分发挥证券市场与金融产品两者创新优势，并据此来开发出全新的融资产品，且通过拓展资金渠道的方式，广泛的吸纳社会资金参与其中。
3.3 做好拆迁安置及补偿工作
主要需要计划拆迁，促使拆迁工作进展具备一定的灵活性。由于拆迁安置所涉及的不动产处置迅速成为利益冲突的主要环节。拆迁安置这项工作因为直接涉及到居民们的不动产处置问题，因此很容易成为利益矛盾冲突的关键点，其针对城中村改造规划的推行而言意义重大：一是充分依照拆迁可行性研究来针对拆迁费用进行科学估算，并将拆迁费用作为其规划方案的重要依据。二是应当充分结合近期的改造规划方案，以此制定出科学合理化的、符合实际情况的编制拆迁计划，并且需要提前进入其中进行调查，以此来明确界定拆迁范围当中土地产权关系。三是需要不断优化市场环境，由此构建和培训专业化的拆迁服务队伍，据此来切实提升服务人员的素质，实现工作模式的改革。三是应当不断优化土地市场环境，需要构建专业化的拆迁服务队伍，大力体系队伍当中服务工作人员的素质水平，促使该队伍真正符合市场发展需求。
四、结束语
总之，本文对城市村镇改造的运作进行了探讨，指出了存在的一系列问题，并提出了有针对性的标准规划和优化措施，对城市村镇改造进行了规划。提出了加强规划对实现公共政策转变、加强土地管理和调控、搞好安置补偿工作的指导作用，以期完善城市村镇改造规划，实现城市稳定发展。
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论文作者:张坤
论文发表刊物:《防护工程》2018年第13期
论文发表时间:2018/9/26
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