制度创新如何生成和演进？——对乡镇公推直选试验的进化论分析，本文主要内容关键词为：进化论论文,乡镇论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来中国基层民主与治理的发展演变一直是研究者们关注的一个焦点。在各类基层制度创新中，乡镇领导公推直选制度创新应该说是发生次数最多，影响较大的一种。然而，对于自1990年代末以来的乡镇公推直选制度创新发展现状的系统评估和制度创新的理论化解释，现有的研究并不多见。对于基层民主制度创新与变迁的原因，大部分学者常使用经济发展导致民主的现代化理论和以成本-收益计算为基础的理性选择制度主义来加以解释。①然而，这些理论在解释公推直选制度发生、演变的整个过程时，往往面临着难以自圆其说的尴尬。为此，本文试图以广义的进化论作为一个新的分析视角，来分析和解释乡镇领导公推直选这一制度创新的发生、发展和演变的过程，并预测其未来可能的发展方向。② 进化论与制度创新 (一)基本理论 社会进化的思想并非是对生物进化的达尔文主义的一种简单模仿和借用。经济学家内尔森(Richard Nelson)指出，对人类文化的进化论式分析远早于达尔文，达尔文自己也受到了这一流派的影响。因此，把进化的社会科学看作是将生物界的达尔文主义扩展至政治经济社会文化领域的想法是错误的(Nelson，2007)。广义进化论认为，生物界和人类社会均遵循变异——选择——遗传(延续)这样的演化法则。当一种生物物种(或者社会种群、个体)面临生存危机或压力时，它就会通过改变其生物特性(或行为方式)来适应或应对危机，也即变异。在各种变异中，能够成功适应环境者得以生存，不成功者将灭亡，这就是进化中的选择。在生物界，那些成功者将会把自己的基因传递给后代，也即遗传。与之相似，社会领域则通过制度、文化、习俗等方式将信息传递给下一代。 进化论主张，变异是进化的核心机制(Dennett，1996)。生物进化和社会进化的基本模式是相似的，但生物进化和社会进化有着显著的差异，那就是生物进化的世界都是客观的、物质的，而“社会进化的客观世界不仅包含了物质部分而且包含精神部分，而且如果没有精神力量，某些(反映精神力量的)社会事实将无法存在”(唐世平，2009)。当一种观念产生并稳定地存在于人们的意识当中之后，它往往会独立于外部的客观世界，并不会与客观世界同步变化。观念是人类对外部世界的认识的反映，同时也是人类创造和解决问题的一种能力。正是因为人类具有观念这种力量的存在，社会才会不断发展，社会变迁才得以发生。因此，广义进化论认为，“人类的创造能力和解决问题的能力是人类社会系统中产生持续变异的重要机制，这是探究进化论研究方法是否适用于人类社会的关键的本体论基础”(Hodgson and Knudsen，2006)。 广义进化论的选择并不仅仅指“自然选择”，而同时包含了行为者有意图的“人为选择”(Hodgson and Knudsen，2006)。不管是人类社会还是自然世界，选择的过程都非常的复杂，选择的结果也并非总是最优的和有效率的。因此，“选择并不一定会产生整体上的效率和系统性的改善”(霍奇逊，2010：82)。但是从长远来看，社会进化和制度变迁总体上会向着增进人类的总福祉的方向前进，那些“福利增进型”制度在与“福利减少型”制度竞争中将获得胜利(Tang，2011)。那种能够满足尽可能多的社会成员物质和精神需求的制度也将会获得更多的合法性。③ 制度是人类社会最为核心的组成部分，因此，制度的进化也是社会进化的核心内容。进化论视角的制度变迁理论相对于以社会学制度主义、理性选择制度主义和历史制度主义构成的新制度主义而言，其理论优势主要有：(1)理性选择制度主义等新制度学派基本把制度看作是静态的，他们无法合理地在其理论范式内解释当一种制度均衡形成以后为什么会被打破。在进化论制度分析中，随机事件(或偶发事件)并不是违反进化论范式的非常态事件，制度变迁是常态，所谓的制度均衡并不存在。(2)理性选择制度主义不能很好地解释人类普遍存在的非理性行为，因而在分析中往往将其从分析框架中剔除或者刻意地忽略，以使理论框架得以自洽。但是进化论视角的制度分析则将人类理性的一面和非理性的一面(社会心理的、遗传的)很好地结合在一个统一的理论范式之中。(3)进化论将行为者与社会结构之间的互动、群体选择与个体选择的紧张关系、先天遗传与后天学习、危机(或刺激、压力)与应对(或反馈)以及制度、文化的继承与变异巧妙地纳入一个统一的理论框架。进化论视角的制度分析把时间维度纳入理论范式之中，将制度的变与不变、量变到质变、局部变异与整体变化很好地结合起来。它既可以解释自人类历史以来的长时段制度、文化和行为的变迁规律，也可以解释人类社会发展中某一个短时段的变迁，从而克服了新制度主义各种分支理论只能解释某一时间段的历史而不能解释整个人类历史的制度变迁的局限。但是，进化范式优于理性选择等制度主义并不意味着进化论与这些制度主义截然不同，泾渭分明。广义进化论的发展事实上得益于演化博弈论以及各种制度主义的发展。 “制度变迁的进化论视角把人的认知、意图、能动性置于分析的中心位置。人类展现了高超的创设新规则的能力(变异)，并且能够从不同的制度框架中进行挑选(选择)，而且也经常实施、复制或者重复成功的行为(复制)”(Lewis and Sven，2012：323)在进化论范式中，制度是约束行为者的结构变量，但制度本身也是行为者行动的产物。④社会进化论范式中，行为者不像自然界的物种个体，他们不仅仅是被动的根据环境来调整适应机能，而是会根据自己对环境和其他行为者的行为预期来主动回应，做出决断。进化论并不像理性选择理论那样，假定个体是根据理性来做出决定的，并且这种理性是一致的、稳定的。进化论认为影响行为者做出决定的因素不仅仅是理性，还有行为者个体的心理因素和文化因素。在进化论中，学者们把影响行为者做出决策的文化心理因素称之为“图式(Schema)”，它是比理性或者策略思考更为基本的因素，图式往往限定了行为者在面对某一状况时所能想到的备选方案，而策略性思考(理性)则决定着行为者如何从这些方案中做出选择(Lewis and Sven，2012)。 进化论并不把制度看作是一成不变的，也不把行为者的行为仅仅看作社会结构的产物，而是认为结构与行为之间始终处在互动之中。行为者在受到既有制度约束的同时也试图通过自己的行为改变制度规则。通过这种互动，人类不断地总结经验，改进制度规则。因此，进化被进化论者称为一种“互动范式”，制度结构和行为者在该范式中互为因果，并不存在何者更为优先的问题(Kenrick，et al.，2002)。 (二)几个基础性命题 在运用进化理论分析中国基层制度变迁之前，我们需要先将有关的概念和假设做一下简介。 1.首先，本文所讲的制度与新制度主义关于制度的定义大体相同，是指一套约束个人行为的规则体系(拉坦，1994；林毅夫，1994)。按照这一定义，制度包括正式的法律、政策，也包括非正式的文化、习俗和惯例。正式制度和非正式制度之间往往并不一致，两类制度之间的差异越小，整个制度体系的运转就越平稳，差异越大，运转时产生的冲突和问题也会越多。关于制度变迁，林毅夫认为存在诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种形式(林毅夫，1994)。从相关行为者角度看，诱致性制度变迁是由制度体系内的利益相关者自发发起、组织和互动而生成，其推动力来自相关组织、社会的内部成员，因而也可以视为内生力量驱动的制度变迁。本文将这种方式生成的制度称为“内生性制度”。由于相关行为者参与了制度创设的博弈行为，内生性制度更容易被相关行为者所认可，并自愿按照该制度的规定决策并采取行动。与之相对照，强制性变迁是由组织、社会系统之外的力量强制推行，因而也可称为外生力量驱动的制度变迁，这种制度可简称为“外生性制度”。外生性制度由外部力量强加给行为者，因此行为者未必会认可和自愿遵守。以民主制度为例，如果是所在领域和地域内的直接利益相关者，比如当地的公民和参加公共权力角逐的政治人物，通过各种方式，比如政变、革命、谈判、禅让等方式实现制度的民主化(尤其以选举为主要表现形式的民主)，可以称之为“内生性的制度民主化”。如果通过外部力量强制实施民主制度，比如外国势力通过武力方式强行推动某国实施民主，或者上层社会精英通过模仿和学习其他民主社会的经验并向全社会普及扩散、中央政府或上级政府自上而下强力推动基层政府实施制度的民主改革，那么我们把这种制度民主化变迁过程称之为“外生性的制度民主化”。 2.从进化论视角看，制度的产生和制度的延续是制度变迁中的两个不同的阶段。广义进化论认为，由于存在各种难以预料的不确定性，最初人们做出制度选择时的动机和预期收益往往和随后的制度发展结果不相符合(Lewis and Sven，2012)。历史制度主义学者西伦也指出，不能把制度的产生与制度的延续混为一谈，制度的起因与现有制度的功能和角色是不同的，以现在的制度所发挥的功能来反推制度初设时相关行为者创设制度的动机是不合逻辑的(西伦，2010)。 制度的产生、变迁、延续都是通过行为者实现的。制度变迁的驱动力来自于行为者。制度变迁的结果往往是相关行为者互动博弈的结果。行为者的力量并不是完全相同的，或者说行为者的地位并不是完全平等的，有的处于强势地位，因而在谈判和博弈时具有更大的影响力，有的处于弱势，因而谈判博弈时影响力也较小。制度的产生和制度的延续是制度变迁中的两个不同的阶段，这意味着这两个阶段的制度驱动力主体——行为者未必是相同的。正如制度主义的权力分配解释理论所主张的那样，由某个权力群体或利益联盟设计出来的制度可能会由其他利益联盟来“推进”(西伦，2010)。 制度被创设的初期，存在很大不确定性，大量的试验会死亡。但如果新制度与旧制度相比，在某一方面或者很多方面都有优势，那么制度就可以延续下来。这里的优势，从经济上来讲，是更高的效率，从社会政治角度讲，可以称为更高的合法性(Hall and Rosemary，1996)。由于内生力量驱动型制度创新为相关行为者主动接受，所以相较于外生型制度创新，它更容易延续。因此，内生力量驱动下的制度创新在生存能力上要强于外生型创新。制度变迁的驱动力也可能会发生转化，最初以外力推动的制度变迁，可能会因为行为者逐渐接受而变为内生型制度，从而成为人们处理问题的习惯和文化。 3.政治或行政制度是一种公共物品，对于潜在受益者而言，在获取这一物品时存在着集体行动的困境。蔡欣怡认为，改革开放初期私营经济的发展并非由于上级政府的政策推动或者说正式制度的变革，而是在正式制度仍然存在诸多限制时以“适应性非正式制度(Adaptive Informal Institutions)”形式得以发展扩散，因为地方政府、商人以及劳动者等相关行为者均从该制度中获益，因而有动力推进制度的正式化(Tsai，2006)。周业安也认为，中国的改革既有政府制定外部规则的制度创新过程，又有社会成员自发从事制度创新的过程，表面上看，前者涵盖了整个制度变迁的内容，实际上则是后者——内部规则的自发演化(周业安，2000)。但是，政治类制度变迁不同于经济类制度变迁。政治制度变迁的目的在于获取政治组织的合法性而非效率，而且这种制度往往是整体性的，不像经济制度的收益可以分割。一种面向民主的制度变迁就往往面临奥尔森所讲的集体行动的困境。 乡镇公推直选何以发生？ (一)突变的背景性因素 任中平在分析中国基层民主发展动力时，从文化、经济、政治三个方面探讨了基层民主发展的动机来源(任中平，2009)。但比较遗憾的是，该分析未能在一个统一的理论框架下展开分析。杨雪冬和赛奇的分析认为，公选发生于经济落后的四川农村地区，在于该地区的乡镇治理危机更为突出(杨雪冬、赛奇，2004)。但危机或许只是必要条件，不是充分条件。按照进化理论，在既有的制度环境下，行为者发生变异的基本动因在于其面对危机和压力时为了寻求解决方案而对既存制度进行全面或者部分地修改。一般来讲，危机或者压力可能来自外部，也可能来自内部。 就乡镇而言，1990年代末开始的乡镇民主或治理创新可以说正是为了解决当时基层政府所面临的各种危机。当时全国的乡镇，大部分乡镇均出现了人浮于事、财政困难、官民矛盾激化、效率低下以及腐败贪污蔓延的现象(嵇春梅，2000)。曾任乡长的李昌平向当时的总理朱镕基道出了“农村真苦、农民真穷、农业真危险”的实话(李昌平，2009；吴礼财，2010)。乡镇的财政危机、基层治理乱象迫使上层政府领导观念发生变化，试图改变现有基层政治生态极度恶化的现状。要改变现状，提高干部工作能力自然要比改变整个基层政治体制容易得多，而要提高干部能力，自然要从改革干部任用选拔制度开始。“步云直选”、“咸安政改”等许多案例就是在这样的危机下启动的(李凡，2007；赖海榕，2009；黄卫平、陈家喜，2009；吴理财，2006；杨琳，2009)。但是，如果把乡镇公推直选制度创新归因为乡镇政权所面临的结构性因素，这显然并不是一个令人满意的答案，因为这种结构性因素普遍存在于大部分乡镇，为何只有小部分乡镇开始了制度创新呢？因此，在分析了结构因素之后，我们还需要分析行为者。 (二)卷入的行为者及其选择 行为者在面对危机时，会产生观念的突变。但是需要注意的是，行为者在面临危机和压力时试图改变既有规则的尝试并不只有一种和一次，一般来说往往会存在多种尝试。也就是说，在制度变迁初期，并非只存在一种备选方案。在2000年左右，中国的乡镇实际上也同样出现了治理创新的各种版本。这些大同小异的改革试验有一个共同的特征，那就是他们都或多或少地引入了一些民主的要素。步云直选的民主化程度最高，其他的改革措施中也都夹杂着民主参与的要素。除了被人们选中而付诸实施的各种方案外，为了解决乡镇危机还存在着各种潜在的方案，比如，加大征税力度，加强乡镇领导干部的思想教育，回归毛泽东时代的人民公社体制等等。在供人们选择的各种方案中，民主的观念已在中国广为扩散，而选举是民主制度最为重要和具有代表性的制度设计，这促使地方高层精英寻求新的尝试。 那么制度创设之初都有哪些行为者参与了制度的设计呢？从发生的这些案例来看，乡镇层级的公推直选乃至其他类似的制度改革，没有任何一个是民众自主要求推动的内生性的制度变革，而是由县、市级党政一把手(或者说地方政治精英)推动的，也就是说，这些制度创新都是外生性的制度变迁。李凡在分析中国民主发展时认为，中国农民搞民主不是因为农民民主意识高，而是为了追求和维护自己利益，但他同时也指出了地方政治精英在直接选举制度供给中所扮演的关键角色(李凡，2007)。除此之外，为数众多的研究和报道都显示，乡镇领导的竞争性选举体制改革主要由地方县市级党委一把手发起(赖海榕，2009；Li，2002；Manion，2000)。 在制度创设的初期，卷入的行动者并不多，最主要的就是负责人事组织工作的个别地方政治精英(比如，张锦明、罗崇敏、宋亚平、仇和)。中央对1990年代末各地的政改并不知情，因而也谈不上反对，自然也不是制度生成的参与者。基层干部基本属于被动参与制度创新。村民在制度初创期也是被排除在外的。当然，对于变革村民们并不反感，并在基层干部动员下参与了制度变革过程(李凡，2007)。制度创设初期卷入的行为者较少，这也使得制度创新得以发生的概率大大增加。 (三)为什么是步云乡？ 为什么最早的乡镇长直选会发生在四川遂宁市市中区？显然，环境因素并不能很好地解释，因为乡镇政权的治理危机是一个普遍存在的现象。从进化论角度看，制度的变迁存在随机性，但并非没有规律可循。制度变迁首先从行为者观念的改变开始。就公推直选制度创新而言，具体表现为中层地方政府领导的观念的突变。那么有无可能来解释这种突变的随机性呢？这里有两点可能有助于人们理解偶然事件中的规律：(1)不同的行为者对风险-收益的预期不同。那些认为制度改革对自己的收益(政绩、晋升等)可能会大于风险的地方政治精英成为制度创新发起者的概率更大。不少研究试图从“政绩驱动”角度来解释“公推直选”新政的诞生(陈家喜、汪永成，2013；赖海榕，2009；蔡文轩，2010)，但这种以理性选择理论为基础的解释并不能回答这样的疑问：所有的领导干部的政绩“偏好”都是一致而且稳定的吗？大多数政府领导干部可能都会在政绩驱动力下尝试“新政”，但他们为什么只有极少数干部“偏爱”民主倾向的政治改革？(2)价值倾向不同。民主倾向越强的政治精英发起创新的可能性也越大；改革意识越强的政治精英发起创新的可能性也越大。笔者认为，只有将这两者结合起来，才会更为合理地解释制度创新发起者的行动逻辑。在进化论框架中，行为者的理性计算和价值追求得到了很好的结合。前者反映了行动者决策时理性计算的一面，后者则反映了行动者在现实政治之外追求某种理想价值的一面。这两者不但不相互排斥，而且在实际中往往是互补关系，缺一不可。因此，从概率上讲，将这种观念的突变转变为实际行动的事件只可能发生在极少数的领导干部身上。步云、新都、宿迁、红河的试验无不体现了年富力强的改革主导者们锐意进取、敢于创新的观念对公推直选制度诞生的影响力(朱红军，2007；田舒斌、李自良、王研，2004；尹鸿伟2010；张双武，2003；等)。也有研究认为，当地方高层有中央支持时，更有可能大胆启动政治改革(蔡文轩，2010)，但支持这一论断的相关证据的获取和验证存在较大难度。 乡镇制度创新是否得以延续和扩散？ 从生物界的进化历程看，物种自身随着环境的变化而变异，同时能够适应环境者得以生存，但大量物种不能适应环境而灭绝。在漫长的自然界进化历史中，物种的灭绝不计其数。同样，在制度变迁过程中，并不是每一次制度创新都能成功地存活下来。中国社会每天都有大量的制度创新诞生，但同时也有大量的创新在死亡。乡镇层级的公推直选自1998年发生以来延续和扩散情况如何？如何来解释这种发展现状呢？ (一)公推直选的延续与扩散 首先，这里要指出的是，制度的延续和扩散并不相同。延续指一项制度在某个地方能否生存并延续，这一点类似生物界的遗传。扩散指一项制度由一个地方向其他地方扩大。道金斯提出，文化遗传和传播是通过类似于基因的“觅母(Meme)”来实现的(道金斯，2012)。中国各地方的公推直选制度创新在具体操作上有很多差异，但我们认为“直选”是公推直选的“觅母”，这是整个公推直选制度的核心要素。根据这一要素，我们对公推直选在1998年-2012年间发生的、能够搜集到的公推直选案例的延续和扩散情况进行了调查和分析，发现乡镇民主化有四个主要特点： 1.公推直选制度扩散基本是由地方政治精英来推动的。扩散的方式一般有以下几种：(1)直接从其他地方模仿，但这种模仿一般表现为地方政府间的观摩、交流等形式；(2)主导制度改革的地方政治精英先在其主政下的个别乡镇展开试点，然后扩散到其余乡镇；(3)随主导改革的地方精英的工作调动而扩散到其他地方；(4)根据党的重要文件精神和中央或省级机构的部署，挑选个别乡镇进行试点。 2.高发生率与高死亡率同时并存。1998年第一例直选案例在四川遂宁市发生后，2000年代初期陆续有试点在其他省市发生，2000年代中后期公推直选创新进入扩散高峰期。十七大(2007年)以后，全国大部分省市曾有一个实施乡镇党委书记公推直选的小高潮，有统计显示，截至2011年底，全国只有8个省市未实行过乡镇党委书记的公推直选试点工作(马得勇、王正绪，2012a)。我们根据各类报道和实地调查资料对公推直选的扩散状况做了大概的统计，全国累计发生过乡镇领导公推直选案例的乡镇应该超过1000个。乡镇领导公推直选案例大量出现的同时也伴随着大量的消亡。根据我们能够掌握的信息，2012年之后，始于成都市新都区的乡镇党委书记公推直选试验已经成为全国各地乡镇层级政改类制度创新仅存的试验点，其他地方同类试验几乎全部停止。从图1可以看到，1998年-2003年，相关的报道不太多但仍有不少期刊文章发表。从2004年开始，有关公推直选的报道开始明显增多，新闻报道增速大幅超过期刊文章，至2010年达到高峰，之后显著减少。2012年-2013年，有关公推直选的新闻报道已经很少。我们对云南、江苏、四川、河北等省试验区的调查也证实，之前的试验已经基本停止。
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