“自主创新产品优先”政策引发的争议及应对策略，本文主要内容关键词为：自主创新论文,应对策略论文,政策论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年12月，科技部、国家发改委和财政部颁布的《国家自主创新产品认定管理办法（试行）》明确规定“经认定的国家自主创新产品将在政府采购、国家重大工程采购等财政性资金采购中优先购买”。2007年12月，财政部发布了《自主创新产品政府首购和订购管理办法》和《政府采购进口产品管理办法》两部管理办法，规定将由财政部和科技部共同制订《政府采购自主创新产品目录》。2009年11月科技部、发改委和财政部联合发布了两个文件——《关于开展2009年国家自主创新产品认定工作的通知》和《2009年度国家自主创新产品申报说明》。由此，自主创新产品优先采购政策受到了在华跨国公司的集体游说，受到美国政府、欧盟部分国家政府的关注。
1 “自主创新产品优先”政策引发争议的过程及趋势
2010年1月，美国国务卿、财政部长、司法部长、商务部长以及美国贸易代表等接到由微软、波音等大公司签署的信函，警告说中国政府正采取系统性的如专利及标准化、反垄断及税收等政策，以损害美国企业的利益为代价来支持本土企业，要求美国政府对中国自主创新相关政策施压。4月，中国、美国商会发布的《美国企业在中国2010》（白皮书）提出，“自主创新产品目录成为外国企业参与政府采购方面又一难以逾越的鸿沟，并恳请中国政府考虑废止《国家自主创新产品认定管理办法（试行）》、《自主创新产品政府首购和订购管理办法》和《政府采购进口产品管理办法》。此外，我们也恳请中国政府考虑废止或修改《国家自主创新产品申报说明》，以履行其在JCCT会议上和美中战略与经济对话中做出的承诺：将外商投资企业在华生产的商品视同于本土企业在本国生产的商品”。
2010年5月，中国、美国商会派出代表团赴华盛顿向美国国会议员和政府官员展开游说。根据中国、美国商会公布的文件，这次游说活动的核心任务之一，就是让华盛顿了解到，促使中国开放市场才是在华美国企业目前最为关心的问题，重要性远远高于汇率问题。5月21日，美国商会会长托马斯·多诺霍在北京进行高级别会晤，表达了对中国政府采购中优先考虑国家自主创新产品的担忧，这将导致美国企业在竞争中处于不利的地位。5月24日，多诺霍在上海又表示，他在与中国领导人交谈之时，也对金融服务、保险、通信、物流、快递等领域存在的投资限制表示担忧。“美国在华企业对中国市场开放程度的担忧程度，已经达到十年以来的顶峰”。同时，通过这一系列游说运作，美国商会成功地将自主创新产品认定工作引发的争议纳入到第二轮中美经济与战略对话（S&ED）的讨论平台中并成为关注的焦点。
2010年7月，通用电气首席执行官杰弗里·伊梅尔特在接受英国《金融时报》采访时，声称通用电气在中国正面临25年来最严峻的经营环境，指责中国政府的保护主义倾向日益浓厚，对外国跨国企业越来越“不友好”。9月13日，“夏季达沃斯论坛”针对“中国投资环境恶化论”进行了“在中国的跨国公司：未来之路”的电视辩论会。基本结论是：中国投资环境在不断改善。
目前，美在华跨国公司对中国创新政策的炒作呈现三个特点：扩大、升级和反复。扩大，一方面是指从自主创新政策扩大到知识产权、政府规制、投资环境等方面，如美国通用电气的请求；另一方面是从美在华企业向欧盟在华企业扩散，如中国欧盟商会发布的《欧盟企业在中国建议书2010/2011》认为，中国2006—2010年出台的一系列政策为包含“自主”知识产权（IP）的产品建立了一个确立其优惠待遇地位的框架，对外国企业和在华外资企业构成了歧视，打击了他们在中国境内开发和销售创新产品的积极性。升级是指跨国公司通过各种渠道将自主创新政策政治化、外交化，成为国与国之间利益博弈的政治和外交事件，如自主创新政策成为中美经济与战略对话的焦点。反复是指跨国公司对中国自主创新政策的态度一会说好，一会说不好，在不断反复中影响我国的创新政策，如夏季达沃斯电视辩论会。
图1 1998—2009年中国政府采购规模
数据来源：财政部内库司统计数据整理所得。
2 炒作“自主创新产品优先”政策的目的
2.1 维护美在华企业在中国政府采购中的利益
1996年我国开始实行政府采购政策试点以来，中国政府采购规模急剧上升，从1998年的31亿上升到2009年的7413.2亿元人民币，年均增长率超过71.79％（见图1）。其中2009年，中国政府采购额占当年财政支出的9.8％，占当年全国GDP的2.2％。按照经合组织（OECD）的测算，中央及地方政府采购金额，一般要占到一国国内生产总值（GDP）的10％～15％。按照目前中国的经济发展速度，中国政府采购规模具有极大的上升空间和潜力，是一块巨大的“蛋糕”。
2007年中国就向世贸组织（WTO）秘书处提交了加入《政府采购协议》（GPA）的申请和初步出价清单。2010年4月26日，中国、美国商会发布的2010年《美国企业在中国》白皮书中对我国GPA出价清单表示了不满，敦促我国在2010年上半年提交一份具有实质意义的、经修改的出价清单。同时，中国、美国商会认为国有企业在中国政府采购中获利。在华美国企业认为将会对进口产品形成“歧视”，并在政府订单的争夺中处于下风。中国美国商会2010年度调查（见图2）表明，“美国企业普遍认为，在政府采购政策之外，中国的创新政策也使其在与国有企业的竞争中处于不利地位，导致销售损失。”
图2 中国自主创新政策对美国在华企业参与政府采购的影响
资料来源：2010年中国美国商会创新政策调查。公司样本规模66个。
同样，中国欧盟商会在向欧盟提交的《欧盟企业在中国建议书2009/2010》中，也对中国的市场开放状况表达了更多的不满。“过去的一年中，中国欧盟商会注意到，中国经济开放的步伐正在逐渐放缓，在某些领域甚至有倒退的迹象”，明确指出：“在公共采购过程中，外资企业和内资企业明显受到不对等的待遇。”白皮书专门针对公共采购领域提出了长达6页的建议和批评，旨在“消除对‘非中国’本土产品和公司的差别待遇，确保中国独资企业和外商投资企业享有平等的竞争环境和同等待遇”。
2.2 维护美国在华跨国公司在中国市场的地位
按照商务部统计，截至2007年，美国在华设立企业数量达到16952家，投资额496.9亿美元，注册资金总额834.8亿美元。根据最新数据，2009年1月1日到2009年12月31日，美国在华新注册企业1305家，投资额96.37亿美元，注册资金总额70.15亿美元。目前美国在华企业数量超过2万家。
中国市场成为美国在华跨国公司应对金融危机的支撑和未来发展战略的核心，也成为跨国公司全球市场的重要组成部分。以通用汽车、戴尔、英特尔、通用电气等世界500强公司2009年中国市场的业绩为例来说明中国市场的重要性。通用汽车的中国销量达到182.6万辆，连续5年在中国市场领跑其他汽车制造商[1]。2010年7月2日，通用汽车表示上半年在中国市场销量达到121万辆，超过美国本土市场的销量107万辆[2]。这是通用汽车102年历史上，海外市场销量首次超过一贯畅销的国内市场。“中国成为通用汽车在全球的新亮点。”中国已成为戴尔公司在全球增长最快的市场，是戴尔全球第二大市场。中国市场的收入占英特尔公司全球收入的46.7％，接近5成，而且是全球市场中唯一保持正增长的国家[3]。与其他地区的下降形成鲜明的对比，中国GE的销售收入为53亿美元，占GE亚太地区收入的25.6％，同比增长14％[4]。美国的跨国公司既是美国经济的支柱，也是美国科技创新的主力。在中国美国商会的游说下，美国政府试图通过中美经济与战略对话平台向中国政府施压来维护美在华企业在中国市场的战略地位。
2.3 试图影响中国的科技创新
日本从20世纪50年代初开始引进欧美国家的先进技术，重点放在自主创新，引进技术与消化和创新开支之比为1∶10，实现引进一代、提高一代、创新一代。日本科学技术与经济协会1982年3月调查表明，80年代日本在43种工业产品的183项主要技术指标中，超过美国的占29％，赶上美国的占32％，不及美国的占39％。就是说，经过50年代的引进，60年代的消化吸收和70年代的自主创新，日本仅用30年的时间，不仅弥补了与欧美的技术差距，而且实现了赶超欧美的目标，跻身于创新型国家之列，成为世界第二大科技大国。1992年，我国提出“以市场换技术”战略，重点放在引进技术上，引进技术与创新开支之比为1∶0.078。我国引进的大量技术对我国经济发展和技术进步确实起到了非常重要的作用。但2003年科技部发布的《技术预测与国家关键技术选择》调查报告指出，在218个技术项目中，中国只有一项居领先地位，有27项与领先国家处于同等水平。这就表明，核心关键技术的取得和不断推进科技的进步不能仅仅依靠引进，还要进行自主创新。2006年，我国公布《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，正式提出自主创新政策，力图更好地主导和控制我国科技的创新进程，尽量减少对国外技术的依赖。国务院发展研究中心2006年发表的一项研究报告表明，在中国已经开放的28个主要产业中，外资已在21个产业拥有多数资产控制权，而在每个产业排名前五位的企业几乎都被外资控制。目前，我国国内的资产和市场大约1/3已被外资控制。可以说，资产和市场的控制几乎意味着关键技术和核心专利的控制。跨国公司对中国自主创新政策存在疑虑，一方面固然是担心其在中国市场的利益；另一方面也担心技术地位受到影响。因此，跨国公司要维护其在中国的利益，必然首先要确定其技术垄断地位。而影响中国科技创新政策和主导创新进程是维持其技术垄断地位的有效途径。
3 引发的思考
“自主创新产品优先”政策引发的争议，一方面固然是外资企业为维护自身利益而采取的集体行动；另一方面也表明是我国对外资企业在我国创新中的作用需要加强认识。
外资研发机构的创新是中国创新的重要组成部分。中国的创新可以由不同部分构成，正如我国现行的所有制是以公有制为主体，多种经济成分并存一样。中国的创新由企业、科研机构、高校等主体承担。企业包括民营、外资、国企等，不排斥跨国公司及外国研发机构的作用。跨国公司及外资研发机构在中国的创新和制造就是中国的创新和制造，享有与其他企业同等待遇。我国要正确认识和谨慎对待外资研发机构在国家创新体系中的地位和作用。
外资研发机构的创新不应该成为我国创新的主导力量。肯定外资研发机构在我国创新中的地位和作用，是对现实和产业发展客观规律的进一步认识。但应该明确认识到跨国公司本身的特点和两面性。在中国注册的企业固然是中国企业，但其无法割裂与母公司和母国的关系，“它们的根基仍然在它们的国家，也就不能说是没有国籍，甚至失去了任何民族和国家色彩”[5]。波音以前是国产比率最高的飞机制造商，在20世纪50年代，波音707飞机只有约2％的零部件是在国外生产的，而波音787飞机是波音公司在全世界外包生产程度最高的机型。按价值计算，波音公司本身只负责生产大约10％，其余的生产是由40家合作伙伴提供的。波音公司正在采用亚当·斯密在《国富论》中所赞扬的做法：从分工中获得利润。波音787并不是完全由美国制造的，但是，它是美国在技术和全球制造方面创新的产物。因此，波音公司仍是美国公司。跨国公司在中国的创新对中国创新起到不可或缺的作用，但我国应该建立起能为我所控的创新力量，才能在国家竞争中确保自身的利益。
巧妙利用外资研发机构在提高中国自主创新能力和推动科技体制改革中“鲶鱼效应”。外资研发机构在我国创新中的地位和作用是重要且不可替代的。跨国公司是全球技术资源的主要拥有者，控制全球发明的90％，占有全球技术转让的80％。跨国公司研发支出约占全球研发支出的50％[6]。跨国公司已经成为全球科技创新的主导者。外资研发机构在中国的创新活动，一方面直接提高了我国的创新能力；另一方面对其他主体的科技创新活动带来重要的“鲶鱼效应”和带动效应。外资在华活动的带动效应表现为促进人才集聚和培养、知识溢出和提升了相关领域的技术层次和水平。外资在华研发活动的“鲶鱼效应”表现为促进其它企业增加科技研发投入、更加重视产业化前端技术的研发和更加重视核心技术和专利储备等。同时，外资在华开展研发活动，将世界先进的创新理念和管理经验带进中国，对我国科技管理体制改革具有重要的作用。特别是随着进一步深化和扩大科技的开放，外资研发机构将更加广泛和深入地参与中国的创新活动，如承担国家科技计划的科研项目等。这将加快我国科技管理体制的改革与开放，逐步与世界接轨。
4 积极而巧妙应对自主创新政策引发的争议
自主创新政策引发的争议使我们进一步认识到战略与战术的重要性。对我国来说，提高国家竞争力，特别是自主可控的创新能力是一项基本战略。基于此，我国应充分把握当前形势，积极应对，化不利为有利，转劣势为优势，加快落实以下四个方面的工作：
一是利用《政府采购协议》（GPA）谈判，为培育我国自有的创新能力创造充足的空间。坚持有理、有利、有序原则，控制谈判的节奏和速度，稳步推进GPA谈判。在谈判过程中，要充分把握三个方面的内容。首先是坚持采购中国货，为我国本土企业的发展创造一定的空间。我国要加快制定国货标准，如参照美国1933年制定的《购买美国产品法》，要求联邦政府采购要购买本国产品，即在美国生产的、增值达到50％以上的产品，进口零部件组装的产品不算本国产品。其次是严格控制地方政府采购市场的开放，为我国本土企业保有一块“自留地”。如美国仅开放37个州的地方政府采购市场，而加拿大则一直未开放其地方政府采购市场。第三是充分利用协议例外条款设立保护措施。《政府采购协议》规定，为维护国家安全、公共道德、秩序、安全，人类及动植物健康、保护知识产权，保护残疾人企业、慈善机构而进行的措施不适用协议。这将给我国政府采购政策的制定提供灵活应对空间。此外，加强对环境和绿色壁垒等各方面限制政府采购市场开放的研究，不遗余力地通过政府采购来扶植本土企业的发展，形成我国自主可控的创新能力[7]。
二是加快制定促进外资企业及研发机构融入国家创新体系的政策措施和指导意见。对境内外资企业“中国企业、中国制造和中国创造”的定位要求我们探索充分利用外资研发机构力量的方式方法并制定相关的政策措施。一方面，利用外资的“逐利性”一面，加快制定外资研发机构参与国家科技计划的规章制度、制定吸引和支持外资研发机构参与国内产业技术创新联盟、参与重点产业重大技术创新活动等政策。这将为我国有效利用外资研发机构的创新力量为我所用提供制度保障。另一方面，要充分警惕外资“国别属性”的另一面，把握利用外资创新力量的程度。如境内外资研发机构参与国家科技计划的程度、领域，如何设计合理合法且符合我国利益的限制条件，使外资研发机构参与我国愿意并鼓励其参与的领域和无法参与我国不愿意其参与的领域。
三是加强自主创新政策与国际规则接轨，使之更加高效地促进中国创新。“自主创新产品优先”政策之所以被跨国公司集体“游说”，是因为意图过于清晰。在政府采购中，可以设定采购中国货，并对国货进行准确界定。同时对采购过程中设定限制外资产品的潜限制，如国家安全、公共道德等。如近期美国启动对新能源政策措施的301调查。实际情况可能正如国家能源局局长张国宝所言，中国各个方面对新能源企业的补贴总额是微乎其微的，而美国今年1至9月，已经通过现金支付方式给美国的新能源企业提供了46亿美元补助，美国的风电企业获得了其中30亿美元的补贴。但这也正是暴露了我国科技研发激励政策可能与国际规则还存在分歧，或者至少说明我国的补贴政策不够隐蔽。基于此，我国应针对自主创新政策可能存在的漏洞进行有针对性的研究，以应对可能出现的不利局面。
四是实施“先发制人”策略。先发制人也被称为预测性自卫。先发制人绝不可以是报复行动，也不可以是为获取物质利益或发泄不满而首先发动攻击。合法的先发制人意味着要有一种切近的威胁。我国自主创新政策是为满足我国的国家利益，出现争议和引发国家之间的利益争端是难以避免的[8]。我国除了见招拆招、积极应对以外，尚需要未雨绸缪，先行掌握一定数量的国家间博弈筹码。而美国屡屡利用台湾问题、西藏问题、新疆问题、朝鲜问题、南中国海问题、反倾销、汇率等来博取更大的利益。目前我国掌握的筹码并不多，或者说不太善于利用手中的筹码。我国的稀土储量和产量均居世界首位，鉴于稀土在高技术产品、新型材料和战略性产品等方面的极端重要性，我国完全可以将稀土的出口配额作为一个重要的筹码。加入CPA协议，开放政府采购市场也是我国对大国博弈的一个重要筹码。因此，我国不断增加博弈筹码，加强对筹码的利用，实施更为积极的策略，先行对可能对我国产生威胁的国家采取行动。