我国中长期国债政策选择，本文主要内容关键词为：国债论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国债政策是国家宏观经济政策的一个重要子系统，是财政政策的有机组成部分。一段时期以来，由于对我国中长期国债政策研究重视不够，在国债工作中存在着一些问题，如发债行为短期化，国债使用中的“赤字债务化，债务消费化”，国债规模膨胀过快，结构不合理，等等。针对这些问题，应进行深入研究，并对我国中长期国债政策作出正确选择。
一、合理确定国债规模
国债规模的适度标准是既有利于国家宏观调控的需要，使国债余额的大小与中央银行开展公开市场业务的要求相适应，又使国家财政债务负担保持在合理限度内。为此，要对国债规模实行比例控制、要对国债余额占GDP比例的合理界限进行认真探讨。国际上，不同国家的国债余额占GDP比例各不相同。《马斯特里赫特条约》规定，国债余额占GDP比例不得超过60%。在借鉴国际上成功经验的同时，还要从我国的实际特别是从宏观经济调控的需要与国民经济长期发展目标的要求出发，科学地确定国债规模。
二、进一步优化国债结构
合理的债务结构既有利于充分挖掘社会资金潜力，满足不同投资者的投资偏好，也有利于国家降低筹资成本，减轻财政未来负担。从我国目前的国债结构情况来看，建立合理的国债结构，应解决如下三个问题：
1.调整国债的期限结构，适当增加长期国债的比重。国债期限结构包含国债流量期限结构和存量期限结构两方面内容。对于国债偿还来说，存量期限分布合理能使国债到期日形成一个合理的序列，从而避免偿债高峰的出现，均衡还本付息压力。因此，我国应增加短期和长期国债的比重。当前，可适当增加长期国债的发行数量，用于增加基础设施建设投资。长期以来，我国国债期限结构缺乏均衡合理的分布，基本上是以3-5年期的中期国债为主，很少有10年期以上的长期国债和1年期以内的短期国债。这种单一的期限结构，不利于投资者进行选择，很难满足持有者对金融资产期限的多样化的需要，而且使国债发行规模在较短时期内急剧膨胀，国家财政还本付息的压力过于集中，客观上为进一步扩大国债发行规模设置了障碍。因此，可考虑适当增加长期国债的发行数量。这样，既可以使政府在较长时间内使用发行国债筹集的资金，分散财政还本付息的压力，也可以使政府根据财政状况和宏观调控的需要，按市场价格购回部分国债券，达到执行货币政策和调节市场货币流通量的目的。
2.积极进行国债品种创新，不断丰富国债品种结构。国债品种创新的目的是增强国债的吸引力。为此，可借鉴国外的一些先进经验，引进诸如储蓄债券、预付税款债券等新品种。同时还应提高可转让国债所占比重。目前，我国可转让国债的比重在30-80%之间（不可转让国债比重在20-70%之间），这一比重远低于发达国家水平。国债品种结构的进一步丰富多样，既可以满足国家财政的不同需要，又扩大了投资者的选择余地，适应了不同机构、不同收入水平和不同投资偏好购买者的需求，并使国民应债能力得到充分的释放。这对于减少巨额国债发行的压力，挖掘国债的经济功能是非常有意义的。
3.调整国债的持有者结构，发掘各经济主体对国债的需求。国债的持有者包括中央银行、商业银行、机构投资者、企事业单位、居民个人和国外持有者等。首先，要允许商业银行更大规模地直接进入国债市场。近些年商业银行持有国债的份额有了一定的提高，但与有效实行公开市场操作，转换中央银行宏观调控方式的要求相比，银行持有的国债份额依然偏低。商业银行持有一定份额的国债进入国债市场，不仅有助于扩大国债发行规模、降低国债发行成本，也有利于调节其资产结构、降低商业银行的信用风险。与持有现金、同业存款和在中央银行存款相比，持有国债风险小、收益高、流动性强，对商业银行来说，不失为最理想的二级储备资产。更为重要的是，中央和商业银行持有足够份额的国债是形成规模化的公开市场业务的基础，是财政政策和货币政策协调配合的前提。其次，着力培育机构投资者。机构投资者作为规避风险以追求利润最大化为经营目标的组织机构，它的培育、成长和成熟，将带来国债投资技术的不断提高与投资战略的多元化，并由此促使国债市场发生质的飞跃和量的拓展。再次，要允许国外投资者持有一定比例的国债。这既是充分利用国际资源的要求，同时也可以拓展国债的发展空间。
三、积极培育和完善国债市场
国债市场包括一级市场和二级市场两个组成部分。一级市场是国债发行市场，二级市场是国债流通市场，一、二级市场应协调发展。
1.进一步探索和完善国债的市场化发行方式。我国恢复国债发行之初，采取的是行政分配方式。1991年试行国债承购包销方式，随后于1993年建立了国债一级自营商制度，1996年开始全面试行国债招标发行方式，向市场化方面迈出了可喜的一步。应继续坚持国债的市场化发行方向，并进一步探索和完善国债的市场化发行制度。发行程序应规范化，发行时间应固定并提前公布，以利于购买主体灵活安排资金，改革现行的一年一次发行、发行时间很长的作法，实行多次、均匀分布的发行方法，减少发债行为对社会资金流动的冲击。
2.规范、发展场外市场，逐步建立起以场外市场为主、场内市场为辅的国债市场结构。国债场外市场的重要性是由国债的性质决定的。国债不同于股票，其价格波动比较平稳，买卖差价较小，投机性远低于股票。因此，国债市场更大程度上是一种利率与资金市场，没有必要象股票一样主要集中到交易所内公开竞价交易，而且由于国债交易数量巨大，交易所系统也无法满足此要求。我国国债流通虽然是从场外市场起步，但由于缺乏统一的托管体系，监管不严，风险较大，因此，与国外发达国家恰恰相反，目前场内市场的交易量占我国国债交易量的95%以上。然而，场内市场不可能长期取代场外市场，必须通过加强制度和法制建设，进一步发展我国国债场外市场。
3.加强国债市场基础设施建设。目前，我国国债市场基础设施建设相对滞后，市场分割，尚未建立一个全国统一的国债托管结构体系，缺乏一个高效的市场信息传递和统计监督系统，致使市场潜在风险较大，市场运作效率不高。为此，应进一步建立、健全政策法规，加速统一国债托管结算体系，促进市场基础设施建设，保障国债市场健康、有序发展。
四、调整国债利率，逐步实现国债利率市场化
利率作为宏观调控的重要手段之一，不同的利率水平与结构对经济运行产生着不同的影响。利率水平高于经济具有紧缩效应，反之具有扩张效应。因此，在经济高涨繁荣期应提高利率水平，在萧条期应降低利率水平。随着我国银行商业化过程的逐步完成，为逐步实现国债利率市场化创造了条件。调整、建立合理的国债利率结构，必须适当提高长期国债利率，理顺国债期限结构和利率结构的关系；国债利率的确定除参考依据银行存款利率外，还应考虑经济发展状况和资金市场情况，考虑通货膨胀率、市场利率的发展趋势、投资者的投资偏好等。
五、加强国债的使用管理，注重直接经济效益和间接经济效益的结合
国债的不同使用方向、方式、效益，对于平衡财政预算有着特别重要的影响。因此，必须纠正国债资金长期以来使用方向不明确、使用方式不规范、效益无法考核等不符合经济科学规律的做法。国债作为国家财政信用资金，其使用要由国家统一安排，从大处着眼做发展战略性安排，如调整产业结构、加强基础设施建设、调节经济的平衡发展程度、增加对西部经济发展的投入与国有企业的投入等。要增强国债资金投向和用途的透明度，在复式预算中明确债务收入的使用方向和数量，真正做到专款专用，建立和完善基本建设支出的预算编制制度，投资项目的概算、预算、决算与财务报表审核制度，以及投资效益跟踪分析报告制度等。在国债使用上，要注重直接经济效益和间接社会效益的结合。要重视社会效益，积极发展公益事业和基础设施建设，优化经济结构，努力改善经济发展的硬环境，以此来增加税收总量，改善财政状况。根据我国目前的情况，国债资金的使用，既要考察整体效益，又要考核项目个体效益；既要算好大账，也要算好细账；既要重视当前，也要考虑长远。加强国债的使用管理，争取最大的微观效益和宏观效益，争取最大的直接经济效益和间接经济效益的完美结合。
六、建立偿债基金制度，实行还本与付息分开的政策
偿债基金（也称减债基金）是由国家财政预算为偿还国债而设置的专项基金。建立偿债基金的关键是解决偿债资金的来源。一般来说，建立偿债基金的来源主要有：(1)根据国债“内生”效益原则与有偿使用原则，应从国债资金投资的盈利性较高的项目中提取一定比例的资金；(2)从与国债资金配套使用并且受益的地方政府所得收益中缴纳适当比例的资金；(3)按照当年发行国债总额的一定比例转入；(4)根据各个时期宏观调控的需要，从预算资金中直接安排一定比例的资金；(5)偿债基金中的增值部分不断滚存入偿债基金之中。建立一定规模的偿债基金之后，还应进行科学有效的管理。要实行还本与付息分开的政策。按照国际通行做法，将国债付息纳入经常性预算范围，增加债务负担的透明度，既有利于增强调整支出结构的压力，又有利于经常性支出内容的进一步合理化，对国债偿还的管理也更为便利。如对债券本金可用偿债基金偿还，既可分期，也可到期一次支付，还可以旧换新，或者采用各种偿还方式交替进行，以便于满足各种投资者的多种还本要求，更有利于提高国债的吸引力。