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中图分类号：DF0 文献标识码：A 文章编号：1001-5981(2004)05-0009-13
一、引言
地方自治(Local Self-Government)（注：地方自治一词，晚于地方自治制的出现，最早见于英国维多利亚时代初期著名的法学家史密斯(Joshua Toulmin Smith)的著作之中。当时，英国正直中央政府权力膨胀扩张之时，为了强化中央政府的权威，中央政府派遣许多视察人员分赴各县，督促各地方行政人员执行关于救济、工业、教育和公共卫生等中央立法。史密斯目睹中央权力向地方延伸的趋势，在撰文抨击这种情势的蔓延对英国早已形成的地方自治惯例和权利侵害时，开始使用“地方自治”一词。指出，自盎格鲁萨克逊时代以来，英国优良政府的主要因素之一为“地方自治”。史氏又于1849年在《违法为虐之委员政治》一书中多次使用“地方自治”一词。又在1851年出版的《地方自治与中央集权》一书直接以“地方自治”命名。至此，“地方自治”这一用语便在欧美流行。参见罗孟浩编著：《各国地方政府》，台湾正中书局1959版，第1～2页。），作为一种制度形式，是指一国各行政区域内的公民，依据法律和国家授权，选举自治职员，组成自治组织，在中央政府的监督之下自行决定和处理本地公共事务的一种政治制度（注：对地方自治的涵义，研究者基本能达成共识。但解释时略有分歧，概括起来主要有两类意见：一是立足于“地方”二字，将地方自治与中央统制、一般团体自治相区分，如认为，地方自治作为一种制度，“乃地方本其住民之意思，而自定法律。由此法律，发生自治行政。再由根据此等法律所产生之自治人员执行之。其人员直接或间接皆对其地方负其责任”。参见吕复：《比较地方自治论》增订本，商务印书馆1943年版，第1页。二是立足于“自治”，着重强词自治内涵，如认为，“地方自治，非国家的直接行政，是在国家的监督之下，由地方自治团体，依其自己意志，自己来管理应当管理或者可以管理的众人之事。”参见江继五：《地方自治概要》，大中国图书公司1985年版，第5页。又如认为，“地方自治是地方公共事务，依据国家法律，由代表人民公意机关的决议，而由执行机关处理的意思”。参见冷隽编：《地方自治述要》，正中书局1935年版，第2页。但他们都同意，地方自治是一种与官治相对的制度形式，就是地方居民自主决定和处理本地的公共事务。）。它的基本涵义包括：（一）中央政府与地方政府实行分权，地方治杈归地方行使，中央政府只有行使其监督权；（二）与官治相对应，即一定区域之事务由本地居民自主决定和处理，不受官吏意志的支配；（三）其治理的形式是由本地居民选举人员组织自治机关或团体，制定法律，议决地方事务，举办地方公共事业。
近现代意义的地方自治，脱胎于西方近世的民主宪政运动。早在17世纪前就发轫于英国，18世纪末已经畅行于英美，至19世纪中后期就已经成功地施行于欧陆诸国。西洋各国地方自治的实行，奠定了民主政治的基石（注：在英国有这样一句谚语：“民主政治最好的学习和民主政治成功的最好保障乃为实施地方自治。”转引自罗志渊：“民主政治与地方自治”，载《宪政思潮》，1970年第10期。在西方国家，宪政皆以地方自治为起点和依托，它的生成都有赖于地方自治的推行。因而有学者总结认为：“地方自治是宪政制度最重要的成分，没有地方自治，宪政制度仅仅徒具形式而已。”Min Tu-ki.National Polity and Local Power:The Transformation of Late Imperial China,Harvard University Press,1989.P119.），它不仅带来了欧美诸国政治上的昌明，而且也带来了经济的繁荣，致使各国迅速崛起、强盛。这些基本事实，构成了西洋地方，自治政情信息输入中国的重要前提。
国人对国外地方自治的知晓，始于鸦片战争前夕与外文和外人的接触之时。然而，此时的中国，正是专制主义盛行的时代。清朝政府仍旧奉行着“锁国闭关”国策，陶醉于“天朝上国”的迷梦之中。世界的巨变，西方文明的崛起，以及各国列强对中国虎视鹰瞵，并未惊醒这头衰老、酣睡之中的所谓东方“睡狮”。因而，此时尽管有西方教士将包括地方自治在内的西方政情信息带入中国，但传统的闭关自守国策铸就而成的封闭文化心态，致使国人滋生一种鄙夷和拒斥外来文明或文化的心理定势，一直阻梗着外来信息、文化流入或渗透于中国的腹地，因此国人很难知悉，即使此时有人有意或无意知晓和言传，政府和国民也多以“妖言惑众”之说待之。
直至鸦片战争之后，中国专制制度的弊端日益显露，正好与西方制度文明的优势形成鲜明的反差。这时，西土商人和教士所带来的西方技艺和政情信息，才引起了一批忧国忧民的士大夫的兴趣。他们才开始关注欧美社会，留心于欧美包括地方自治在内的民主政治。特别是鸦片战争一役，使一向妄自尊大的天朝大国不堪一击。这意想不到的悲惨结局，在一定程度上动摇了某些国人对“天朝上国”的迷信，转变着在对待西方国家时长期固守的神秘观念和轻蔑态度（注：如当时的使臣曾纪泽认为：“西洋诸国，越海无量由甸，以与华交接，此亘古未有之奇局。中国士民或畏之如神明，或鄙之为禽兽，皆非也。”《曾纪泽遗集》，岳麓书社1983年版，第363页。）。当目睹富强而横行于世的西洋帝国和危机四伏、内外交困的大清帝国之后，那些忧国忧民的中国士大夫萌生了“师夷长技”而“以夷制夷”的理念（注：如魏源：“善师夷者，能治四夷；不善师外夷者，外夷制之。”“欲制外夷者，必先悉夷情始；欲悉夷情者，必先立译馆，翻夷书始。”魏源：《海国图志》百卷本，光绪乙未年上海书局石印本，卷三十七，第1页；卷二，第2页。），同时将中国的自强求富之路，锁定在西方的“船坚炮利”。于是，一场以学习西方科技为核心内容的洋务运动在国内开始启动。
正是在这一场兴办“洋务”的运动前后，一批具有远见卓识的士大夫首先根据传教士的中文著述和自己对西方社会的悉心了解，开始编撰书籍介绍西方历史、地理、科学技术和政情信息的文献（注：魏源曾在《海图国志》六十卷本的“序”中就编写该书目回答说，《海图国志》“为以夷攻夷而作，为一夷款夷而作，为师夷长技以制夷而作”。见魏源：《海图国志原序》，载《海国图志》百卷本，光绪乙未年上海书局石印本，卷首，第2页。）。这时，包括地方自治在内的西方政治制度才随之进入中国人视野，获得了介绍和传播的机会。自此之后，西方地方自治的思想又被一批游历、出使或随使西方的人员，以及出洋考察政治的朝廷重臣，纷纷以自己特有的理解和表达方式，陆续输入中国（注：据沈怀玉先生研究表明，西方地方自治观念是伴随民主思想输入中国的，这一观念的介绍和发扬主要以六种人士为主：(1)西方人士；(2)直接在西方接受教育的人士；(3)游历欧美、日本或随使欧美日的人士；(4)留学日本人士；(5)涉猎过译书的传统士绅或新学之士；(6)受新教育的人士。参见沈怀玉：《清末西洋地方自治思想的输入》，载《近代史研究所集刊》，1978年10月第8期。），终于在中国迅速传播、影响（注：王尔敏先生指出：“自1842年，中国与外洋接触日趋频繁，西方现代知识逐渐传入，无论直接或间接，对于中国思想制度均发生重大影响。”王尔敏：《晚清政治思想史论》，华世出版社1969年版，第1页。）。正是这些从西洋引入的地方自治思想，不仅成为自洋务运动开始中国地方自治思想萌生以及后来演变的重要思想渊源，而且成为自戊戌变法之后中国地方自治实验的思想基础。
二、西方传教士的最初引入
鸦片战争前，西方传教士不顾清廷“禁教”“锁国”之策，再次漂洋过海来到中国，主要聚集在南部和东部沿海城市。与过去来华教士不同，这批教士在传教同时，开始兴办学会、教育、报刊和编译书籍，其宗旨是“把西方的技艺和科学，传授给他们。要采取适当的措施，使之不仅在广州，而且在全国流通。”[1](P59)虽然他们着重介绍西方的人文地理、风土人情和科学技术，但其中也包含或涉及西方政治、经济、法律等制度。在介绍西方民主政治制度的时候，地方自治自然也作为民主宪政下的一项重要内容被陆续介绍到中国。
早在19世纪30年代，英美的民主议会制度就被教士介绍到中国（注：如在1835年《东西洋考每月统记传》的“新闻”栏中介绍说：“英吉利国之公会，甚推自主之理，开诸阻挡，自操权焉。五爵不悦，争论不止。倘国要旺相，必有自主之理。不然，民人无力，百工废，而士农工商未知尽心竭力矣。是以英吉利良民不安，必须固执自主之利也。”参见爱汉者等编：《东西洋考每月统记传》，道光乙未年六月号，中华书局1997年版，第186页。）。在介绍民主议会制度时，地方自治制也自然成为题中之义。1837年，由在华西方传教士创办的《东西洋考每月统记传》丁酉六月号的卷首上，刊发了《姪外奉叔书》一文，假借移居国外之侄致叔父书信的形式，介绍了美国当时的政情，其中，已经述及美国的地方自治制：“当乾隆年间，其列邦各自操权，而行宽政，乃以民安，容各人任言莫碍。此居民不服王君，而每省良民立公会，自选人才忠烈缙绅，代庶民政治修举，然统理国会与列邦首领之主，而治国纲纪。首领主在位四年遂退，倘民仰望之，欢声载道，复任四年。百姓之悦，思能辨众，便超举为官，该国无国爵，民齐平等，惟赋性惠达，财帛繁多之主，大有体面焉。”[2](P241)
该文虽然主要对美国地方自治制中的地方议会制及民主选举地方官吏作了粗略的介绍，但接着对该制之下民情的描述足以令人倾慕，说“民之经营，各为兴起，况人随意图利，勤能勤劳，是以丰年有余，凶年无缺矣”。后来，该刊在戊戌七月号上发表的《北亚洲默利加办国政之会》中就言明美国推行的地方自治制，文中介绍说：“（美国）遍国之地方，亦各立其政，如大统亦然，而各地方之政体皆统为一矣，其凡居民四万人中自择一位，代办地方之事”。[2](P389)经此介绍，地方自治制的轮廓已经分明，概貌已经显露。但较为详尽的介绍，则体现在后来其他传教士的书籍中。
1838年，美国第一个来华的传教士高理文(Elijah Coleman Bridgman)，在中国出版的《美理哥合省国志略》中叙述了美国联邦与各州的政制，也介绍美国的地方自治制。指出美国各州皆成立了议会：“各部落内，一首领，一副领，议拟人员无定数，民选议事者，或十余人或数十人无定。各省设一公堂，为首领、副首领及议拟、民选士各人议事之所。事无论大小，必须各官分议，然后准行。即不咸允，亦须十人中有六人合意然后可行。”美国各州议会议员实行民主选举，地方事宜一律由议会议定，然后由地方官吏据此施行，并且“本省之官，由本省之民选择公举。”[3](P53)在书中，高理文还详细介绍了美国县议会议事规则和议员的资格、议事的时间，以及县级官吏实行民主选举的情形，他写道：“惟省、府、州，道阻且长，居县者每艰于往返，故如有事会议，亦为商之于县里已。议事人例无二十一岁者不可。然议事每常以三、四月为期，如有要事，则无论何月。每年议事多少次数，亦属无定。唯现任之县主，晓示谕民，所议何事，集于何所，何时齐集。至期耆老通知云：今议新县主等事，祈众先公推一人管理，后议一人誊录。于是各将公举之人，写其名于纸上放盒内，后开盒，以人多公举者为之。理事之人，接前任县令须知一本，读于众知。须知内或选省州县官，或本县内事，所有一切，皆秉公示众。选官选人之时，领事人质于众曰：现当选何人？祈明以对。或有人起而对曰：请自裁夺。则领事再语于众曰，如众中有欲吾选者，则举手为号。当时如举手者过半则可，如未及过半则不可。”[3](P57)
高理文不仅介绍了美国县议会和县官的普选制，而且还分别介绍了各州州官和议会的设置，以及地方官吏和议院的民主选举制，如缅因州：“通省分为十三百县。……省官有四等：首领一人，副首领七人，巡按十二人，赞议数十人。其总制供职以三十为例，由民公举”。密西西比州：“官员则有首领、议处、参议等。首领、议处，皆以四年为一任。参议几十人，每年一任，期满则由民另举。”[3](P8,32)高理文在概述纽约州的州地方官制时，还揭示出议会与政府之间存在的“议”与“行”分立的情形。他写道：“（纽约）省内总制、巡抚，各以二年为一任，又复选矣。议处三十二人，分为四队，每队四年一任。首任任满，则二队升为首队，另选八人为四队。此周而复始。参议一百二十八人，每年一任，任满另选。至于总制、巡抚齐集会议，以正月为期。按察院之大者有四。一内巡抚一员、议处三十二员、正按察一员、副按察三员，每事皆会审定议。一内按察一员，省内各事皆专自办理。一内按察三员，每事商办。一通省分为八巡道，每道一按察院，所有道内各事，皆自查办。”[3](P18～19)
1844年，美国来华传教士袆理哲(Richard Quarterman Way)，在其后所著中文书籍《地球图说》中，也对西方诸国政情略有介绍，其中也涉及地方自治制，比如对美国各州民选州长任职有简要的介绍：“（美国）部分三十，每部各立一贤士以为总统，各总统公举一极正至公之贤士，总摄三十部之全政，名伯理天德。又各部总统，或一年或二年一任，惟一总摄国政者，四年为一任，按期退职，公举迭更。”[4](P1)他于1853年在《地球图说》的修订本《地球说略》中还指出，美国务州设有议会，专议决地方事务。如说：“京城华盛顿……每年各省人来议法制有在此也。城内有极大之屋，以为议事公堂。各省内俱有省城，省统领居在省城，省中如有事议，拟即于本省省城会议之。”[5](P29)
从以上可见，教士引入的西方的地方自治思想虽然主要是地方议会制度，但西方地方自治制的基本框架已经十分明了。因为地方自治的核心内容，首先是民众自己选举议员，组织议会，代表公众的利益和愿望制定法规；其次是民众选举所在区域的行政长官，组成地方政府，按照法律、法规处理地方的公共事务。因此，地方议会形成和组织本身就是地方自治的基本内容。并且，国人还从这些介绍中，知晓西方地方自治的其他情形，如地方事务由地方自理，地方官吏由民众选举，地方之事由官吏“晓示逾民”，由民众商议决定后，再由地方官吏施行。特别是他们对地方议会制度的介绍，让部分留心西洋的国人大开眼界，成为后来士大夫了解、研究和传播西方民主自治制度的基本凭据。
不过，当时传教士输入中国的地方自治思想，受当时时势的限制，其影响十分有限。具体而言，影响主要在南部沿海一带，而对象仅是少数开明的士大夫。究其原因，一方面，缘于政治因素，教士们的介绍其传播范围局限于中央政权控制的边缘地带或者远离大陆的南洋诸岛上（注：因为，在“不属于清朝政府管辖的地方，西方传教士可以减少许多顾忌，行文时只需主要考虑读者的文化心理状况就无伤大雅。在一种主体文化的边缘，异质的文化有时更容易移植生根，然后向此一文化的本土逐渐扩散和渗透。”参见黄时鉴：《〈东西洋考每月统纪传〉影印本导言》，载《东西洋考每月统纪传》，中华书局1997年影印本，第14页。），不可能接近上层的官吏，且常受政府的干涉。另一方面，因为文化的因素，晚清来华传教士多以欧洲中心主义的眼光看待中国的文化，抱着西方文化优于东方的观念，这样便造成了介绍主体与接受对象的心理距离[6](P16)，再加之传播者的身份很难被一般民众认同，“中国人心目中的西方人，为孜孜为利的市侩，桀骜不驯，心怀叵测的奸夷，其所输入的是害人的鸦片与无裨民生的奇巧玩好之器，而他们的行事又常常违例干纪，自无好感可言。所以在此期间，即令有西洋文化输入，认识则尚谈不到。”[7](P5)因此除了一些与教士有一定交往而且眼界开阔的士大夫外，一般知识分子和普通民众很难受到影响。
三、鸦片战争前夕士大夫的介绍与传播
当西方传教士在创办的报刊和著述中介绍西方地方自治思想之时，西方政情信息引起了少数对中国社会时弊有所察觉而企图改良的士大夫兴趣。那些眼光敏锐、抱负远大的士大夫由于与西方教士、商人的接触，在言谈中和阅读他们的著述之后，纷纷据此编译或著书，以中国人的眼光和话浯方式复述着西方信息。在介绍西方地理、历史、风土人情和政教制度的同时，也不同程度地介绍和传播着西方的地方自治思想。
较早将西方自治制度介绍于中国的士大夫是叶钟进，他早在1834年编写的《英吉利国夷情记略》中就开始介绍美国各州民主选举州长，并大力称赞这样的民选官吏优点：“米利坚即中国所称花旗者，沃衍宜五谷，周亦数千里，人勤力作，常以余粮济各国。设十二酋长以理事，一酋死，复公举之，必众服而后立。故其人最重行谊，无梗化，无催科，有军事方治赋。”[5](P3)他的介绍很简略，但有一点值得一提，那就是他对美国地方实行的官吏民选、自主自治方式的赞誉，与当时清朝朝廷直接任命官吏、统制地方事务的体制所带来种种弊端形成强烈的对比。
1839年，林则徐(1785-1850)在广州主持禁烟事务，开始关注和研究西方社会，“日日使人刺探西事，翻译西书，又购买新闻纸。”[8](P8)为了解外情，不懂外文的他组织人员翻译了慕瑞的《地理大全》，并将其编辑成《四洲志》。在该书中，对美国的地方自治制介绍如下：“各部落自立小总领一人，管理部落之事。每部落一议事公所，其官亦分二等：一曰西业(Sheriff)，一曰里勃里先特底甫(Representatives)，即由本部落各择一人，自理其本部之事。小事各设条列，因地制宜，大事则必遵国中律例。如增减税饷，招集兵马，建造战船，开设铸局，与他部落寻衅立约等事，均不得擅专。所举执事之人，数月一更代，如分管武事，设立章程，给发牌照，开设银店贸易工作，教门赈济贫穷，以及设立天文馆、地理馆、博物馆、义学馆，修整道路桥梁，疏浚河道，皆官司其事，其法律大都宗欧罗巴之律删改而成，征收钱粮税饷，通酌国中经费出入，公议定额，不得多取。”[5](P39～40)
林则徐组织译介的《四洲志》，不仅介绍了美国各州议会的组成、职能等，还介绍了各州自治的范围或事项和行事准则。虽然其中还有遗漏和曲解之处，如公举议员未能指出，而且还将公举州长理解为中国传统意义上的荐举。但是，《四洲志》于19世纪三、四十年代之际就将西方地方自治的机构、功能和规则之精神介绍进来，可以说是士大夫中较完整介绍西方地方自治制的先驱。该书中，还对瑞士的地方自治情形进行介绍，说瑞士从法兰西的统治中独立之后，“部众不愿立王，仅于麻尼各大部落议设总领，并小官数员，权理国事，立法过严，复忠离散，遂分二十二头目，各自为治，不相统属，惟于每年集五部落会议一次，递相轮次，周而复始。”[5](P28)
1842年，与林则徐交情甚厚的魏源(1749-1857)，根据林氏的《四洲志》编写成《海国图志》五十卷（1847年增补成六十卷，1852年又增补为一百卷）。在书中，他介绍了英美议会制度，特别对美国地方议会及其各级官吏选举赞口不绝：“（全国）公举一大酋总摄之，匪惟不及世，且不四载即受代，一变古今官家之局，而人心翕然，可不公乎？议事听讼，选官举能，皆自下始，众可可之，众否否之，众好好之，众恶恶之，三占从二，舍独徇同，即在下许预议之人，亦先由公举，可不谓周乎？”[9]在他的眼里，美国民主自治制度既公正又周密，国家的强盛皆与此紧密相关，他写道：“数百年来，育奈士迭遂成富强之国，足见国家之勃起，全由部民之勤奋，故虽不立国王，仅设总领，而国政操之，舆论所言必施行，有害必上闻，事简政速，令行禁止，与贤辟所治无异，此又变封建官家之局，而自成世界者。”[10](P6)
这里，魏源所说的“变古今官家之局”、“变封建官家之局，而自成世界者”就是包含实行地方自治，难怪在《海国图志》百卷本的后叙中感叹说：“至墨利加北洲（按指美国）之以部落代君长，其章程可垂奕世而无弊。”[11](P3)在介绍瑞士时，魏源亦赞赏瑞士实行“推择乡官理事，不立王侯”的地方自治制度，并将其誉为“西土桃花园”[12](P4)。
还值得一提的是，在1852年《海国图志》百卷本中，魏源不仅转述了《四洲志》关于美国地方自治制介绍，其中包含美国各州议会的组成、活动原则和职责权限等（注：其转述如：“各部落自立小总领一人，管理部落之事。每部落一议事公所，其官亦分二等：一曰西业(Sheriff)，一曰里勃里先特底甫(Representativse)。即由本部落各择一人，自理其本部之事。小事各设条列，因地制宜，大事则必遵国中律例，如增减税饷，招集兵马，建造战船，开设铸局，与他部落寻衅立约等事，均不得擅专。所举执事之人，数月一更代，如分管武事，设立章程，给发牌照，开设银店贸易工作，教门赈济贫穷，以及设立天文馆、地理馆、博物馆、义学馆，修整道路桥梁，疏浚河道，皆官司其事，其法律大都宗欧罗巴之律删改而成，征收钱粮税饷，通酌国中经费出入，公议定额，不得多取。”魏源：《外大西洋·弥利坚总记（中）》，《海国图志》百卷本，光绪乙未年上海书局石印本，卷六十，第3页。），而且还着重转述了高理文《美理哥合省国志略》中关于地方自治的介绍，其中包括了地方议会制、地方官吏的民主选举和行为准则。（注：其转述如：“美理哥国有都城之官，有各部落之官，各部落内，一首领，一副领；议拟人员无定数，公选议事者，或十余人或数十人无定。各省设一公堂，为首领副首领及土人议事之所。事无论大小，必须各官合议，然后准行。即不咸允，亦须十人中有六人合意，然后可行。本省之官由本省之民选举。……所有条例，统领必先遵行，如例所禁，统领亦断不敢犯之。无异于庶民，而后能为庶民所服，至各部落亦有例。”（魏源：《外大西洋·弥利坚总记（上）》，《海国图志》百卷本，光绪乙未年上海书局石印本，卷五十九，第8页。“弥利坚国东路二十部，……小部落二十有四，以纽育为首区，设立正总领一人，副总领一人，均由人民选举。其立法之官一曰为西业，一曰阿新墨里，西业四年一易，阿新墨里一年一易，其审判讼狱者又分大小，即由西业选之。”魏源：《外大西洋·弥利坚东路》，《海国图志》百卷本，光绪乙未年上海书局石印本，卷六十二，第5页。）尽管只是转述，并未增加新的内容，但对扩大其影响和增强国民的认同感具有一定的意义。
1843年，徐继畬 (1795-1873)任福建布政使时，在繁忙的政务之余，走访了在华西方人士，耳闻笔录，并收集了晚明以来西方传教士所编写的中文书籍、报刊，在此基础上于1844年写成了《瀛寰志略》的稿本《瀛寰考略》，并在此基础上仔细推敲考订，反复修改，历时5年，于1848年以《瀛寰志略》为名问世。在书中除对世界各国的人文地理、风土人情等大量叙述外，还对西方主要国家的民主政制进行了介绍，其中包括地方自治制度。比如他在介绍瑞士时指出，13世纪末瑞士人脱离日尔曼人的统治，实行自治，“初分十三部，后为十二部，皆推择乡官理事，不立王侯，如是者五百余年，地无犬吠之忧，西土人皆羡之”。18世纪末驱逐拿破仑的统治，“共二十二部，为瑞士国。仍其旧俗，自推乡官理事。酌地势按户口拨壮丁御侮，诸大国不得钤制”。[13](P157)他还详尽地列举了瑞士二十二部的乡官设置及其人数[13](P157～161)：
在该书中，徐继畬较为详尽地介绍了美国政治、经济和人文地理，特别对各州采行的地方议会的选举和任期进行了描述。他指出，美国独立后，“仍各部之旧，分建为国，每国正统领一，副统领佐之，副统领有一员者，有数员者。以四年为任满（亦有一年、二年一易者），集部众议之，众截曰贤，则再留四年，（八年之后，不准再留）。否则推其副者为正，副或不协人望，则别行推择乡邑之长，各以所推书姓名投匦中，毕则启匦，视所推独多者立之，或官吏、或庶民，不拘资格。退位之统领依然与齐民齿，无所异也。”[13](P276)
广东顺德人梁廷
(1796-1861)，自1839年任广州越华书院监院后，潜心研究西方政制，40年代初著《海国四说》。其中“四说”之一为《合省国说》，专门介绍美国政治经济等情形，尤其关注美国现代民主政治，也不乏介绍其地方议会制：“诸省亦各设首领一，副领一。其下会同议事者，曰议拟，无定员。又下，则择民有识者与议，曰民选。或十余人，或数十人，亦无定人。省设公室，为首、副领及议拟、民选议事所。”[14](P75)并且，着重介绍了美国的地方官吏的民主选举：“凡国事既与民共议，议事之民，必慎选之。选之于众，年未二十一者不与也。先期县榜所宜议事，并是日集议所在。届期耆老与众先举一人司选事，谓之领事，一人录写，而后各以欲保者书于纸，封识之，既尽，乃启，以保人多者递送之州、府、省、国而与议焉。如县官缺人，自其县与举。省、府、州官，皆先集众选举，封识，启视，如保与议人例。领事接前官所备文曰须知册者，对众诵讫，俾咸悉其由，随对众扬言，问：‘谁合选？’有起而答‘仍请领事自择’者，则令众举手为号。举过半则可，否则须循故事。”[14](P78)
显然，上述介绍几乎完全源于高理文的《美理哥合省国志略》中的相关记载，甚至多处照搬高氏的原文。但是，这些介绍从梁氏之口说出，其影响力远胜于西方教士的陈述。况且，梁氏介绍时的情感倾向，无不表现出对美国各州民众选举议员组成议会，按照公意制定法律，并民众选举地方行政长官，长官受民之托、按照民意竭力为政的地方民主自治之制的羡慕之情，以及对西方包括地方自治在内的民主法治制度的认同，和企图改良中国专制制度的愿望。这些情感流露在梁氏《合省国说·序》中表露无遗：“自立国以来，凡一国的赏罚禁令，咸于民定其议，而后择人以守之。未有统领，先有国法，法也者，民之心公也。统领限年而易，殆如中国之命吏，虽有善法者，终未尝以人变法。既不能据而不退，又不能举以自代，其举其退，一公之民，持乡举里选之意，择无可争夺、无可拥戴之人，置之不能作威、不能久据之地，而群听命焉。盖取所谓视听自民之茫无可据者，至是乃彰明较著而行之，实事求是而托之。为统领者，既知党非为树，私非我济，则以力守其法，于瞬息四年中殚精竭神，求足以生去后之思，而无使覆当前之餗。斯已耳，又安有贪侈凶暴，以必不可固之位，必不可再之时，而徒贻其民以口实哉！”[14](P50)
对英国议会制，梁氏亦有介绍，但未能涉及地方议会制。在《英吉利国记》中，梁廷在介绍英国的历史时，也简略地提及到英国民主自治传统的形成，他说：“至若翰（今译为约翰），性暴戾，虐遇其众。教士因民情不忍，聚众困迫之。国内旧受封爵者，亦群起围所居。不得已与民约：凡是听民自专，不问。沿为风俗。”[15](P32)尽管他没有直接介绍英国本土实行自治制，但梁氏介绍到英国对其属地的治理，实行的是自治制。如在《海国四说》的《兰仑偶说》第一卷中指出：“北亚墨利加之七部落，亦部设治事之官曰总领，……其署为岗色尔（Council会议），王所命也。为甘文好司（House of Commons众议院），即合省国之勃里先好司。会推于部众，四年而代。凡部人有赋入年至四十者，或客民纳赋至五棒、收租息至十棒者，皆得举人。罗阿加那达之岗色尔其官三十有四人，甘文好司执事者八十有八人。阿巴加那达副总领一，岗色尔官十有七人，甘文好司五十人。”这些部落的治理，“奉行之法有六：一、英国巴厘满（Parliamment议会）署议行者。一、向定旧例。一、加那达相沿旧规。一、佛兰西旧颁条款合以罗马国律。一、英吉利所定例。一、总领与岗色尔署定例。一、本部落之岗色尔、甘文好司议定例。”[14](P138)这些“定例”多指地方自治法规。
与上述士大夫持相反政治立场的太平天国军师洪仁玕，却在对待西方民主制度的态度上与士大夫持相似的态度。他早年与西方传教士交往较深，从教士的著述和言谈中了解到西方的政治，亦对西方民主自治十分欣赏。他于1859年任太平军军师总理朝政时著《资政新篇》，在书中也对美国地方自治进行了介绍。他写道：“邦长五年一任，限以俸禄，任满则养尊处优，各省再举。有事各省总目公议，呈明决断。取士、立官、补缺及议大事则限月日，置一大柜在中廷，令凡官民有仁智者，写票公举，置于柜内，以多数者为贤能也，以多议是者为公也。”[16](P529)洪仁玕也与早期士大夫一样，并没有明确倡导这种制度，只限于认识到“乡官”、“士民公会”等作为实施慈善事业的一种辅助性的下层机关，在“上下通情”、留心“人心公议”等方面的意义。但他所介绍的美国各州实行民主选举官吏，官民共议公共事务，并采用民主方式决断公务，也切中了美国地方自治制的要义。
但是，上述士大夫等人对地方自治的介绍与传播还存在着很大的局限。例如，从介绍和传播的主体方面讲，其一，因为士大夫们素材多源于阅读和研究西方教士的中文论著，以及走访一些西方人士和有西方经历的中国商人。由于了解渠道的狭窄或单一，又缺乏对西方社会的亲身经历，所以从他们著述中的西方自治制度的片段，不仅雷同之处较多，而且准确性、精确度也较差（注：对此，王尔敏先生亦有相当精辟的论述，他说：“当西方知识传入中国，朝野士大夫恒于其固有的知识基础，从事了解说明，和批判讨论。也就是说他们采用主观的譬解以代替客观的承受。这几乎是命定的自然趋势，因着历史的条件，因着当时的客观环境，中国学者所能采取的道路，不可能有彻底的摆脱和飞跃的转进。另一个重大的关键，是他们接受西方知识和认识西方思想制度，多半是间接的体验，其领悟的过程，自然是不完全和不充分，因此免不了一知半解，而以固有观念附会和弥缝其不完备的假设理论。”王尔敏：《晚清政治思想史论》，华世出版社1969年初版，第2页。）。其二，当时中国士大夫在介绍西方时，重心是历史地理和风土人情，非政治制度，所以关于地方自治制度的介绍，不仅十分简略，而且也难免片面。具体讲，当时地方自治不是作为一项完整的政治制度直接介绍到中国，而仅仅是它的某些方面，如地方议会制度、乡官制度等被部分地引入中国。也就是说，当时介绍到中国的地方自治内容，主要是“地方议会”的形成、构成和组织活动的原则，以及地方官吏的民主选举和乡官的设置情况，而非整个地方自治制度的面貌。因此，当时地方自治不是作为一个明确的概念和系统的思想观念输入到中国。这样，对于中国人来说，地方自治仍只是一个新奇而模糊西方概念，国人并不可能完全明晰西方地方自治制度的详情。
从国人接受一方来讲，虽然林则徐、魏源、徐继畬、梁廷就他们所译述和编撰的西方史地书籍中，就已经把英、美等国的地方自治制度介绍和输入到中国，“这仅仅是介绍而已”，并没有引起国人普遍的注意[17](P168)。尽管中国士大夫的介绍与传播，与传教士相比更易于让国人接受。原因是，当时中国的政治和社会危机还未充分暴露，大清帝国的神话在多数国人心中还没有破灭，因而他们对从西方引入的东西仍持不屑一顾、甚至持鄙夷的态度。不过，对少数留心西洋的政情，而又对国内政治弊病有所察觉的士大夫来说，无论是西方传教士还是林则徐、魏源、徐继畬、梁廷等人的那些不够全面的、甚至有些偏颇的介绍，足以打开他们眼界，致使他们留意、琢磨包括地方自治在内的政治制度，并成为他们后来提出地方自治主张的思想基础（注：如19世纪60年代初期，冯桂芬首先提出应仿行西方地方自治的变革主张，就与长期关注西方政情介绍有关。冯桂芬在提出该主张的《校邠庐抗议》一书的序言中说：“桂芬读书十午，在外涉猎艰难情伪者三十年，间有私议，不能无参以杂家，佐以私臆，甚且羼以夷说”。参见冯桂芬：《校邠庐抗议·自序》，光绪丁酉岁聚丰坊校刻，文海出版社1971年影印本，第7页。）。
四、鸦片战争后游历和出使西方人士的记述
第一次鸦片战争的失败，国人并不甘心，对待西方的心理不但并未改变，反而增添了憎恨（注：比如，当时在南部沿海城乡街头巷尾张贴的文告中，痛骂英国人的言辞十分激烈，视他们为一帮“不过能言之禽兽而已”，他们“身同畜类，性本无知，岂有人与畜斗之理”。参见《鸦片战争史料选译》，广东人民出版社1986年版，第392页。）。然而，第二次鸦片战争，不可一世的大清帝国的失败，“中央当局从外患中获得教益，地方当局更在内战中获得认识”[7](P7)，在一定程度上改变了国人对待西方的态度，引起朝廷和国人对西方文明的关注。此外，自此以后，中国的门户陆续打开，外国商人和教士能够自由进入中国，国人也有了游历和出使西方国家的机会。这样，西方包括地方自治制度在内的政情信息，既能引起国人的注意，也有了广阔而自由的介绍和传播空间。于是，19世纪60至90年代，先后游历、出使或随使西方的知识分子自然成为西方地方自治思想的主要介绍者和传播者。与前期士大夫不同，他们置身于实地，耳闻目睹西方地方自治制度的情形后，能够将其明确而具体地告知国人。
1866年，同文馆组织学生访问欧洲英、法、俄、荷、比、意等诸国，作为率领者的斌椿“奉命往外国游历采访风俗”。到达后，他悉心观摩西方社会，并将前后九个月间“所过地方山川形势，风土人情，详细记载”，汇成《乘查笔记》，于1869年刊行间世。书中对于英国的地方自治有这样的记载：“申刻至公议厅，高峻宏敞，各乡公举六百人共议地方公事，意见不合者，听其辩论，必俟众论佥同，然后施行，君若相。不能强也。”“英俗各乡镇，皆公举一人，司地方公事，如古治郡者然。”[18](P62,69)他对英国政治的总体评价是“一切政事好处颇多”[18](P68)，这也包括了他对地方自治制度的高度评价。由于斌椿只是一次短期的访问，而且考察的中心也不在于欧洲政治，所以对英国地方自治的介绍非常粗略，并且将英国乡镇自治类比为我国古代郡县官绅合治式的“自治”，属于明显的误解。不过，作为政府首批派至西方的非正式使者的介绍，况且其介绍又源于实地见闻，比前期国内士大夫的介绍更为具体，可能会引起一些人的注意。
1867年，志刚等人随同原美国驻华公使蒲安臣访问欧美诸国。于1870年回京，将所在欧美见闻感想编成《初使泰西记》。该书对美国和英国的地方自治片段曾概略述及，比如称赞美国的议会制：“民情达而公理存”[19](P58)；记载当时“英国改章民举官”[19](P134)。由于他们是清帝国派往西方各国办理外交事务的首批使臣，其关注点在各国条约而非政制，所以对各国地方制度留心不够。1871年，四川人士王芝游历欧洲之后，著《海客日谭》（旧名《渔瀛胪志》），对英国、法国、意大利、瑞士等国的政制有简要的记述：“诸国之治，大略相同。任官有三：一曰爵士；一曰乡士；一曰教士。诸国交涉及国中大政，则主于爵士、教士。课赋币饷及民间常务则主于乡士。事钜则乡土议之，然后升于爵士、教士，而教士、爵士有所议亦必使于乡士参酌。三士之中，一人不同诺，其事遂不行，三士虽同议，而事则各有所任，不得越俎代庖。”[20](P262)认为普鲁士在“欧洲翘然于欧罗巴诸国中”的原因，并非“波罗的海岂有异术哉？盖其立国之初，有治人修治法，寓兵于四民之内，不縻其国，复不羁其民，而善继之王六七作，亦能以内自治，外睦邻为事。”[20](P270)并对瑞士实行的乡村自治赞口不绝，他写道：“瑞士国无专主，乡里各举善士为治，无苛法，无繁征，无急赋税。欧罗巴极乐之国也。”“乡里咸融相助为守民皆自乐其治，不思他徙耳。然则国不仅如瑞士者，诚能以善法治其民，使相率而化不营，营于逐利斗很之风，其为乐当不仅如瑞士极也，则人之艳羡之也。”[20](P295～296)在这些介绍中，饱含着游历者的向往之情。
1876年，江苏江宁（今南京）人士李圭，作为中国工商业代表，到美国费城参加为纪念美国建国一百周年而举办的世界博览会，将其见闻编写成《环游地球新录》。在书中亦对美国地方自治制有所介绍：“（美国）其各省政事，各督抚主之，伯理玺天德不预闻。美官格君告圭曰：美国一省即一国，乃合众国而为国，各有事权。督抚以下各官，皆民间选举，四年一任。原可毋庸另举一伯理玺天德。惟遇与他国会盟等事，国分既多，权难归一，因于督抚中公举一人事之，亦四年一任。任满，众皆曰贤，再任四年。退位后，依然与齐民齿也（此制创自国祖华盛顿）。当在位日，遇事倘国人不欲行，固不能强之使行；而国人欲建一议，改一例，伯理玺天德可遏止之，众亦无如何。”[21](P260)
其实，真正将西方地方自治制度较为确切而全面告知国人的，是1877年以后出使或随使西方的使臣。在他们的日记或杂记中，对地方自治的介绍就比较详细，而且都有精当的评论。如1877年随郭嵩焘出使英国并任英副使刘锡鸿，在他的《英轺私记》中一改以往游历和出使人员的日记或杂记，以记叙外国地理、历史、风土人情和科技常识为主的习惯，着重记叙英国政治法律制度和情形，对英国地方自治制度介绍甚详。
首先，刘氏介绍了英国地方自治机构及其人员构成，并且为了国人易于对英国地方自治理解，他还将其自治职分别以我国古代的乡官类比，尽管这种类比有些牵强附会。他在书中写道：“英制酌城乡大小各设看司勒（Councilor，按市镇议会议员）百数十员，伦敦则二百零六员；奥德门（Aldermen，即市府参事会参议员）数员或数十员，伦敦则二十六员；以美亚(Mayor)一员统之。看司勒犹中国所谓里长，奥德门犹所谓党正也，美亚犹所谓乡大夫也。”[22](P9)
其次，介绍自治员职权及其所举办的自治事业。他写道：“奥德门分辖地段，看司勒又各按奥德门所分之地段而分理焉。由绅商士民产业多在其地者公议举充，非富民不得预选，皆不得食薪俸。凡所辖地段教养之政，词讼之事，以及工程兴作，商贾贸易，奥德门均得举治上诸美亚，岁收煤酒牛羊市之税以为经费。”[22](P9～10)“伦敦周围百里设二十六奥德门，每奥德门辖四百有奇，辖内皆有养老育婴济贫等院与喑盲跛躃断者以工饩食之。经费所出或富人独捐，或抽租或醵金，因地随宜为之然，其宫室之崇广，衣食之充足，则大致无殊，各城乡市镇亦然。奥德门不亲治其事，治院事者侵刻虐使则赴控而董正焉。”[22](P12～13)
再次，介绍了自治职员的当选条件及其优点。自治职员除了总的条件是“由绅商士民，产业多在其地者，公议举充，非富民不得当选。皆不食薪俸。”[22](P9)有些自治职员还规定了特殊条件，如“凡举奥德门，必于曾任看司勒一年以上者举充。美亚定限一年，更代贤能者或留一年，然不数数睹，退位则仍复奥德门之职。”[22](P10～11)这种选举的优点，在于：“此制与汉之三老，明之里老略同。其所举者富民，举之者亦富民，官不复参其事。惟所举者富，故无贪黩之忧；惟举之者富，故无贿嘱之患。”[22](P11)
最后，介绍了实行地方自治优越性。刘氏写道：“惟官不预其事，故无仰承俯注之难。以民治民，事归公议，有不获，则合绅耆之众以图之；有不当，则绅耆商诸美亚而改之。用是教无遗法，养无缺财，讼无冤民，贸易无欺伪。道路整洁，桥梁毕修，巡捕人役勤于厥职而不敢惰。美亚所不能治，乃达诸家部，制以官法焉，官助绅力而不掣绅之肘。”[22](P11～12)
在刘锡鸿看来，地方自治是“以民治民，事归公议”，所以能使地方事业兴旺发达；并且，实行地方自治既能使官绅职责分明，又能使官绅相互配合相互制约，避免遇事相互推诿和滥用职权。难怪，刘氏在书中对英国政制大加赞赏，认为该国不讲贵贱，人人平等，政治“可称善治，无闲官，无游民，无上下隔阂之情，无残暴不仁之政，无虚文相应之事。”[22](P24)虽然并未指出中国应当采行这种制度，但其钦羡之意，溢于言表。
与郭嵩焘、刘锡鸿一同出使，并任驻英使馆三等翻译官张德彝，在其所作的《四述奇》中，对英国地方自治的介绍和刘氏近乎相同（注：据朱维筝先生考证认为，刘在《英轺私记》中涉及包括地方自治在内若干洋务洋情，与张氏在《四述奇》中的相关记述几乎雷同，属于“刘锡鸿抄袭张德彝，而且可能是事隔颇久后的补钞”。参见《郭嵩焘等使西记六种》导言，生活·读书·新知三联书店1998年版，第14页。其实，这种情况在当时情形下属于正常，因为张是当时驻英使馆的首席翻译官，刘锡鸿不懂英文，刘的所见所闻必经张的翻泽才明白。所以，刘在日记中对英国见闻的记录，只能按照张所翻译成的中文话语，而不敢妄自改动。这样，二者对同一见闻的记载，自然是会雷同。这种现象，在晚清介绍西洋的著述中并不罕见，比如梁廷《海国四说》中对美国政制的介绍，多处文字与高理文的《美理哥合省国志略》中相关内容雷同。），亦极赞赏这种“以民治民，事归公议”的制度[23](P9)。此外，随郭嵩焘、刘锡鸿一同出使英国并任参赞的黎庶昌，也将其西方自治制的见闻以杂记、游记等形式记录下来，并在编撰的《西洋杂志》中向国人介绍。大致在其前后出使或游历欧洲的刘启彤在其《英政概》、《英藩政概》与沈敦和在其《英吉利国志略》中，邹弢在其《万国风俗考略》中，邹代钧在其《西征纪程》中，等等，都对英国的地方自治亦有或略或详的类似介绍，并更显得贴切妥当。如刘启彤在其《英政概》中介绍说：“（英国）各邑有司官不一，其类或历久相沿，或近时增设。曹务烦剧，有一人治数事者，有以数人治一事者，皆分疆而治。分疆之法，英语曰‘康退’，或曰‘射尔’，如所谓部者。……每部所辖邑镇名曰‘爬雷司’，‘爬雷司’小则合数‘爬雷司’为一‘敌司退克’，‘爬雷司’大则分为数‘敌司退克’。‘敌司退克’之名”定自议院。‘康退’、‘射尔’、‘爬雷司’之名皆传之古昔，其制恒视人数之多寡，以为沿革分合之准。英格伦及维而司分五十二部，共一万一千有九十九‘爬雷司’，官多公举，惟邑宰如知县者授自国家，其职分五：一曰赈恤；二曰保卫；三曰学校；四曰营造；五曰税敛。……道光乙未年英议院定制，择各部中之大邑，名之曰汤，译言为城也，共有汤二百，汤有首事之人，名曰汤康喜尔，皆输税之人，居城中及距城七里内三年或设肆三年者，举之康喜尔，可以举梅尔，略似知府及府佐。梅尔主一邑财用讼狱之事，无梅尔则举一总理事官。梅尔任一年，任满再举，民悦而复举之，则留任一年。”[24](P6)
沈敦和在《英吉利国志略》中介绍说：“（英国）乡城大小各设里长一百、数十员，党正数十员，以乡大夫一员统之，英语曰‘美亚’。居民产业在其地，公议举充，一年更代，皆无俸禄，非富民不与选。凡所管辖教养、词讼暨兴修道路、沟渠、桥梁、商贾贸易。党正均得举治上诸乡大夫，岁收烟酒、牛羊之税，以为经费，其他岁（税）赋不与焉。辖下有巡捕，巡捕之多寡，视事之繁简，口粮派诸富户巨贾。凡盗贼、争斗之案，巡捕执送乡大夫讯之，大狱归刑司。”[25](P2)
当时，出使或随使欧洲的人员除了对英国地方自治的介绍外，还对欧洲其他国家的地方自治制度和情形进行了介绍。如1867年张德彝随使欧美，在其日记中介绍说，“（美国）各邦皆有公举之正副首领、巡察、赞议、刑官、指挥等官。所办政事一有偏私，则群议废之。”[26](P695)徐建寅以工程技术专家身份，于1879年由李鸿章奏准派往欧洲订购铁甲战舰，并考察机械、化工制造等。两年中历访德、英、法诸国，并将见闻编写成《游欧杂录》。在书中，徐建寅对1880年参观巴黎市议会的情形记录道：“即偕史率克、张听帆往巴黎府衙门观议事院。有绅士八十人列坐于前，府尹坐中央，绅士首董坐府尹之前。绅士欲伸其说者，就绅士、首董前面之位，立而宣讲焉。”[27](P670)1887年，浙江余姚人洪勋游历欧洲各国，于1889年对西班牙的地方政府及议会亦有所介绍，他写道：“各省城镇理民事，定税则，皆由本地设立之理事衙门经理，每衙内有总管一员，由议绅公举，掌所辖地方之全权，副之者员数不等，视事之繁简为多寡；各有议事院，议事绅董至多四十人，至少五人，皆由民间公举，每二年更换一半，所议之事苟于民间无大害者，国家不得过问，权莫大焉。”[28](P2)
时任兵部主事的刘启彤在出使欧洲期间，将对法国的政情见闻编成《法政概》，书中对法国地方自治制的介绍最为详细。
其一，关于府议会议员的选举和被选举资格，以及开会议事时间，他记道：“许府议绅公举上议院之人，府议绅必二十五岁以上，居于该‘敌怕门’内自正月后，曾纳税置产。举府议绅者，必于二十一岁以上，居于‘康缪恩’内逾六月。犯罪监禁者，终身不得举人。其不得充议绅者有十三：一知府府佐；二审视各官；三本地兵官；四巡捕；五极其师；六矿师；七监察书院者；八教士；九税官及经理财用者；十邮政局总办；十一烟局总办及稽查者；十二监察林木官；十三、管权量官，又有包工测地受一府雇佣者，皆不得充。一人不得充数处议绅。每岁议事二次：一四月，一八月。”[29](P2)
其二，关于府议会的议决事项，他记道：“所议之事，二十有六：一官地；二民人田宅；三租地无论久暂；四官屋，如衙署、监狱、书院、兵房之类；五、居民输产入官或受或否；六、街道费用；七、修道之费，或请国币，或拨府款，或集捐赀，议何人承修；八、康缪恩‘街道；九、公用之物，招人承造；十、康缪恩’内居民输款，以充公用；十一、或公会、或公司输地与物充公；十二、府治左近车道如何建造，何人承办；十三、定路捐并监收；十四、房屋保险；十五、有所控告议绅具名；十六、排难解纷，议院判断；十七、疯子经费，聘请医生；十八、收养贫民子女；十九、各‘康缪恩’集赀收养疯人与贫民子女；二十、善举善堂；二十一、恤款；二十二、有意之举设法鸠赀；二十三、各‘康缪恩’有意之举，定‘康缪恩’摊捐之数；二十四、定立墟集或移置；二十五、定地税不得逾制；二十六、定各‘康缪恩’地界，孰为首镇。”[29](P2)
其三，关于中央议会对府议会的制约、议员的责任，以及地方官吏的产生办法，他记道：“议绅所议不合，或收税太重法，京议院可以饬令停止，所定律例作为费纸。议绅非在公所所定之事，不得为例。知府查知其事即行谕禁或治其罪，至轻罚十六方，至重监禁五年，犯者三年不得充议绅。知府由伯理玺天德授治一府事，管一府官。……各官皆由百姓公举。”[29](P2)
上述为60年代至90年代初，出使或随使人员对西方各国地方自治的介绍。他们的介绍，与60年代以前的介绍不同的是，更加明确和仔细，重点介绍其组织形式和操作规则。这是因为鸦片战争之后，出使或随使人员对西方各国的考察，从过去以技艺考察为核心而忽视政治考察，到开始注重政治考察的转变结果。但是，多数介绍者对这种先进的民主制度，仍持模糊的态度，甚至偏见（注：如张德彝在日记中写道，初四日见“西班囿礼堂前，高扎木棚，外贴报单，云：‘公举会堂官绅’，下刻被举名数，循例也。当日观者蜂拥，议论喧哗，夜半始散”。初五日，“早见（英国）新闻纸曰：昨晚被举之人，其荐牍有三四千人之多，亦有不及千人者，总在平素维持，得与不得人也。刻下英国苞苴公行，例应荐者，皆有倖进之心。竟有具帖挽人保荐，约定奉银若干，以酬其劳。是大公无我之权，变为假公济私之举矣。更有于公举之数月前，设法愚弄其民，如济贫扶困诸仁政——举行，以便牢笼人心，俟举时自然口碑载道。是乡举里选之政，适资沽名吊誉之私矣”。张德彝：《欧美环游记》，载《走向世界丛书》，岳麓书社1985年版，第714页。）。因为60年代至90年代初，清王朝的政治核心——变法论者和洋务论者对泰西政治制度认识还是立足本国政制，他们仍然对大清帝国的文武制度充满信心。因此，在整个19世纪60年代，游历西方人士或大臣的记录中，除了能看到欧美民主自治制度的“观感”性记述外，几乎找不到正面的议论和评价。到了70年代后期，刘锡鸿等人的介绍才开始改变这一局面。
这里，值得一提的是，70年代后期清政府驻英公使郭嵩焘（1816-1891年），其真正对“西政”进行深度考察，其认识也不同凡响。他是最早感悟到西方富强与民主自治制度的关系的使臣之一。他认为，“西洋政教以民为重，故一切顺民意。既诸君主之国，大政一出自议绅，民权常重于君。”[30](P182)“西洋汲汲以求便民，中国适与相反，所以仿行西法以求富强者，未知果何义也”；“窃论富强者，……其源由政教修明，风俗纯厚，百姓家给人足，乐于趋公，以成国家磐固之基，而后富强可言也。施行本末，具有次第；然不待取法西洋，而端本足民则西洋与中国同也。……今言富疆者，一视为国家本计，与百姓无关，抑不知西洋之富专在民而不在国家也。”[31](P322)他还将西方与中国的政制相比较，提出取西方之长补中国之短，其中暗含对包括地方自治在内的西方民主制度的采纳之意。如他70年代中期的“条议”中说：“西洋立国有本有末，其本在朝廷政教，其末在商贾，造船、制器，相辅以益其强，又末之中节也。……彼之所长，循而习之，我之所短，改而修之。……以中国之大，土田之广，因地之利，皆可使富也，用民之力，皆可使强也，即吾之所以自治也。”[32](P142～143)
尽管19世纪60至90年代多数介绍者对西方地方自治的认识仍十分肤浅，而且并没有什么具体的主张。但不论如何，他们能把西方选举与地方议会观念输入国内，对国内的知识分子有所启发，已是难能可贵。西方的民主自治从游历西方人士的口中说出，对国人的影响不能低估，其影响，完全可以从这一时期国内一些变法论者和洋务派的政见里，特别是所提出仿行西方地方自治的主张中，得到证实。
五、甲午战后朝廷使臣的介绍与影响
如果说鸦片战争只改变了国人对待西方科技的态度的话，那么甲午战争在很大程度上改变了国人对待西方政治制度的态度和认识（注：林毓生先生指出，鸦片战争后最初数十年里，西学的传入和国人对其认识，只局限在“西艺”的层次，甲午战争之后，“日益阽危的国势，逼着关怀中国前途的人无法不注意到，西方之所以如此强盛，是由于‘西艺’的背后有一套文化与制度的支持”。参见林毓生：《二十世纪中国的反传统思潮与中式乌托邦主义》，载许纪霖编：《二十世纪中国思想史论》上册，东方出版中心2000年版，第446页。）。对失败于不同种族和拥有不同文化的西方列强，国人并未丧失对中国政制的信心而产生对西方政制认同，但对于惨败于一直被国人不屑一顾的同一人种的日本人的结果，国人才开始真正怀疑中国的政制，表现出对日本仿效的西方政制改革的关注，以及对西方民主政治的褒扬倾向。这一倾向，无疑表现在甲午战争之后，国人对西方地方自治的介绍中。
甲午战争之后，对于多数出使西方的人士来说，考察西方的人文地理和风土人情似乎已经无关紧要，考察西方先进技艺也已不再是惟一的重心，西方先进的政治法律制度相应地成为他们关注的一个热点，他们对西方地方自治的介绍也兴趣颇高。这表现在：甲午战争后出使人员对西方地方自治考察也越发细致，对西方地方自治认识更为准确、深刻。当时，驻英使馆二等参赞宋育仁（1857-1931年）对英国民主议会及地方自治制度考察所作的日记，就十分典型。他对英国地方自治制度的介绍不仅更为明了、正确，而且其评论也正切中要害。宋育仁的介绍主要分三个方面：
首先，简要叙述了英国地方自治制度的渊源。他介绍说：“英君亨雷（利）第八时，统一三岛各部，使武将镇治之，因其旧部分疆，每部名曰康退（County即郡），所辖邑镇名曰爬理司（Place，即地区），议院定建县治，分并爬理司，置为敌司退克（District即县），敌司退克地方官如中国知县，由内部选授。”[33](P353～354)
其次，重点介绍了英国地方自治区域的官吏的类别、自治单位的设置、自治官吏的职权、遴选及期限等，还特别指出人们常常将我国的地方官职与英国地方官职类比的不当，并作出了相应的纠正。他指出：“地方官有五职，一曰振恤官，二曰保卫官，三曰学校官，四曰营造官，五曰税敛官，皆由民举。道光中，议院定建府治，择各部大邑名之曰汤(town)；计三岛为汤二百。就地举首董数人，名曰汤康喜（即councilor），译言或为府议绅。府地方官由府议绅举，主一邑财用、讼狱，任一年满，民悦而留任，再期而代。旧译为知府、府佐，所拟不伦。外国地方官不相统属，无督察之责、尊卑之等，不能以中国官等比附。有由国授，有由民举，更不能以进身较论。伦敦为亦有地方官一人，译以为府尹，其实此官由下等有爵者举任，亦民举也。”[33](P354)
最后，对基层自治情形，宋氏极为关注。介绍说，英国乡镇分“社”自治，自治人员分“社”而设，国家只派员监督。“振恤、保卫、学校、营造、税敛官，悉由民举，以社会为分治。宽乡一爬理司分为数社，狭乡数爬理司合为一社，每一社率有五官，由民举。其社分合不常，故官数难准，大约五倍于国设之官。但每社由国设一监督官，统于伦敦，属于内部。”[33](P354)
此外，宋育仁还着重指出自治地方官吏设置的特点和功效，并盛赞地方自治的优点。他说，政府委派地方的监督官只是民众选举的地方官六分之一，其“权职相等”，并无隶属关系，只是“互相维制”。地方官都实行“就地取人”，任民自选，“进退皆由舆论”，所以没有“盘踞把持与贪赃枉法，纵职殃民之事”；由于“食禄有定，缺无肥瘦”，因而也不会有“钻营、奔竞、贿赂之风”。在这样的制度之下，类似今日中国地方官的一切弊政，“皆可绝无”。接着，宋育仁极力称赞这种‘令民自举贤能，掌其地政国，国惟设官以监察其不法，余不与焉”的地方自治制，真正合乎我国《周礼》“使民兴贤，入使长之；使民兴能，出使治之”意蕴。最后他无不感慨地说：“观于外城，而知王道之易易。”[33](P354～355)其言下之意是：观中国的现存制度，很难知晓什么叫“王道”，而目睹了西方的地方自治制后，才明白什么是“王道”。
可见，宋育仁对英国地方自治的认识超过了刘锡鸿等人，这不仅表现在宋氏清晰地介绍了英国地方自治的层次结构，而且在评论时大胆揭露了当时中国地方政制的一些弊端，指出了这些弊端在英国地方自治中则能够完全避免，隐约地指出欲改革中国地方弊政的有效途径，是效法英国地方自治制度，由民治代替治民。其实，当时认识到中国地方“弊政”，提出以自治为消除策略的，还有美国在华传教士林乐知。1895年林乐知在中国撰文提出，中国地方治理应当由民自治。他说：“天之生人，无不付以自主之理。人之待人，独不应略予以自主之权乎？即如兴学塾立书院之费，必须由民众公捐，官不应染指。又如制造厂、纺织局、铁路轮船矿务电报各公司，皆应听民间任意创立，官加以保护，而不加以裁制。”“民有隐衷，必期上达，宜准民间略仿议局之制，凡读书明理能办事通法律之人任民公举以入局。于是经商有所不便者，务农之必应留意者，工艺之必应推广者，皆许局商诸官长，达诸部院。分之则惠周一地，合之则泽遍万方矣。”[34](P351～352)
1901年清朝政府诏书“变法”以来，朝廷更为注重对西方的政治考察，派往外国考察的人士陆续增多，其考察的地域也由欧美扩大到日本，因而对多国地方自治都有介绍，并且更为准确、精细。比如1902年初，朝廷重臣载震、唐文治奉命考察欧美及日本政治、技艺后，所写的《英轺日记》对多国地方自治的介绍就属此例。
首先，载、唐介绍了比利时地方自治制，并指正了过去人们误将地方议事会议长翻译为地方政府官吏。他在书中写道：“总会者，议事之所。凡地方政治，四民事业，当因当革当损当益者，皆于此集议厅事，惟府尹专席，余座环而拱之。府尹举于民，国君从而命之，受禄于国，任满则退，连举亦得阅任重举，其译义为民长，犹古之乡大夫，译者以其势分尊宠，以巡抚、府尹、知府诸官名代之，实不相类。”[35](P194)
其次，考察法国时，载、唐二臣对其地方自治就非常留意，其介绍也甚详，不仅介绍了地方议事会的各级选举，而且还分别介绍了郡、县、乡董事会董事的职责。他写道：“若夫民举之法，始自乡董，由乡董中举乡官，合数乡为镇，镇选一人贡诸县董局是为县董，复选一人贡诸郡董局是为郡董。又县举一人，十万人以上举二人贡诸都城，集于下议院，是为下议员；各郡下议员、郡县董及乡董委派之员集于郡，举而贡诸元老院者为上议员。上下议员得公举总统是为民举之员。”[35](P210～211)“郡守之外有郡董，郡守当督率属员推行朝政查照，郡董之议为本郡兴利祛弊，凡郡董与议本郡事，其职有五：定经费；分赋额；查公产；议工程；定税厘。此外，如有条议亦可，于公会宣读议院议行之例，若关系大局者，各郡一律奉行。至于县官，惟居郡守乡官之间，承递号令而已。县董所有之事，则惟将本县应纳之赋，按乡分派，其外别无他职。乡官则职守较重，所司有七：一户籍；二判断；三号令；四选举；五征召；六赋额；七警务。其外如公董议准之件，亦均归乡官办理。乡董之职大端有五：一处置公产；二添改局卡；三筹定公费；四摊派正赋；五修治道路，以上五项议定后，呈请郡守入奏批准后，乃由行政之官次第奉行。”[35](P212)
再次，对美国地方自治的介绍尤为重视（注：在《英轺日记》的“凡例”中提示说，该书为记事兼有议论，其记述“大抵英详于商务及学校诸事，比详于制造工艺，法详于议院各衙门制度，……美详于各部章程及其地方自治之法。日本与我地处同洲，其则不远，故于宪法等事并加研究，而于教育之法尤三致意焉。”参见载震、唐文治：《英轺日记》，文海出版社1966年影印版，第7页。），因为在载、唐二人的眼里，地方自治虽发源于英国，而在美国最为发达，并且为美国政治的关键和良策，其成效显著。他们在书中写道：“余向闻此种郡县市镇自治之法，实为美国内政第一关键，亦为内治最良办法。盖地小易举、人亲易合、事简易行，法令易周，奸宄易戢。一郡县市镇治，则一省治；一省治，则一国治。其法始于日尔曼，盛于英吉利。美国自主后，益求完密，蔚成大国。总统垂拱百僚靖共，朝无不职之官，国无不举之事，由此道也。”[35](P350～351)
载、唐二氏同时指出，美国州属各级官吏分立法、行政、司法三种，属于各级地方的执法者，一律由民众选举。“行省总督举自民间，年岁二十五三十以上，曾入美籍五年或十年以上，居本省二年或五年以上，方得膺举，任二年或四年。”[35](P346)各州所属区划一律实行自治，其自治层次、自治官职及其选举资格是：“行省属部划为郡县市镇分区自治，各不相统，郡县谓之康地(county)，又曰昔地，犹言邑也，户口恒在二万以上。康地之长，曰美尔，职如古郡守，犹省之有总督也。举自民间，综司一康地之事，年俸自数千元以至一万五千元，任二年，举法略如总督。市镇谓之陶(town)，犹言聚也，户口恒在二万以下，陶之长苏泊外邑，总理一陶之事，职如古邑令隶于总督，犹康地、昔地之有美尔也。昔地大小贫富繁简不一，治事官无定员，亦有立法、行法、司法三项。”[35](P347)
美国地方自治分州、县、乡镇三级，乡镇自治区域的划分以居民户口数额为标准，其自治机构由民选自治人员组成，按照公共事务的类别进行分工，其具体情形为：“陶地居民亦设立会堂，每年聚会一次议举理事之官议定应行之事，其议员亦由众推举，其治事司事官一人，专司案牍及一切议事举官之事；巡警官一人，专司缚犯、诘奸、捕盗、狱囚、弹压之事；稽查人命官一人，专司死丧及横死瘐死之事。司库官一人，专司收支租税及代本省政府征收租税之事；核库务官一人，专稽核司库收支事，恤贫官一人，专司善举之事；审讯官一人，以律师出身为之，专司审讯狱讼之事，而隶于省检察院；学务官一人，司公私学塾民间读书之事，以上各官或兼摄或专任，或久或暂无定格。”[35](P349～350)
最后，对日本的考察虽重点在官制、议会和新式教育之法，但地方自治同样引起载、唐二人的关注。比如他们在介绍日本税制时就从一个侧面揭示出地方自治，指出：“日本财政租税分二种，由国家直接征收者为国税，由地方自治体征收者为地方税，又别有市费、町村费，由市及町村支办经费。国税以支国家公用，地方税以办地方事宜。”[35](P390)这表明，日本实行地方自治，其经费来源于本地地方税的征收。紧接着，对日本地方自治制度进行介绍：日本府县及其下属一律实行自治，府县是独立的法人机构，专门处理地方公共事务，“并依从来之法律命令或旧惯例及将来之法律敕令，处理其属于府县之事务”。地方之事不受上级官吏的指挥和控制，而只受上级机关及官吏的监督，其监督的惟一根据是法律。“府县中置知事，在内务大臣监督之下，监督其所部之官吏。遇各省主务之事，则受各省大臣之指挥，执行法律命令，管理其部内之行政事务”。府县及其下属的自治机构主要有议事会和参事会，其设置办法、人员构成等情形为：“设县会以为自治之机关，其议员之选举区，依郡市之区域，府县之人口未满七十万者，议员以三十人为定额。七十万以上者百万未满者，每加五万，则增加一人。百万以上，每加七万则增加一人。又置府县参事会，以府县知事、府县高等官二名及名誉职参事会员组织之，名誉职参事会员，府八人，县六人，于府县会议员中选举之。府县之下，有郡市，郡之下有町村，市之下有区。郡市区町村皆有长有会议员。但市之下，分设区者，惟东京、大坂、京都三市。各府县置知事、书记官、警部长、参事官、视学官、警视、技师、典狱等职员。北海道则置道厅长官、事务官、警部长、支厅长、参事官、视学官、警视技师典狱等职员，处理其管内之行政焉。”[35])(P401～402)
载、唐二臣对日本地方自治的介绍时，并未加任何评论，不像在对欧美地方自治的介绍时充满羡慕和赞赏之情。这也许是因为日本地方自治制本身就是效仿欧美而成，也许是因为当时地方自治制在日本的成效并不显著，具体原因不得而知。但是，他们对日本地方自治的介绍的影响不可低估，因为在当时国人对日本的制度更具有认同感。在当时国人的心目中，日本在亚洲的崛起，与日本采行包括地方自治的西制分不开。这种影响在后来预备立宪时期，国人多数主张采行日本地方自治就是一个例证。
总之，自鸦片战争及其之后，出使人员对地方自治的认识发生较大的变化。这不仅表现在对待这种西方制度的积极态度和浓厚的感情色彩，而且还表现在对待这种西方制度时或暗或明的接受和采纳意想。这一变化，与他们对西方诸国整个民主政治的认同分不开。据考证，凡是对欧美国家的“议会民主”、“民权”、“民治”表现出极大热情，并予以肯定的使者，一般都对西方的地方自治制度极力推崇。譬如，宋育仁认为：“政非议不成，议非众不公。而民众不能按户而说，执途而浯，故由民举其能者、贤者，代民达隐，陈其所利，除其所害。故议院为欧洲近二百年振兴根本。自有议院，而君不能黩武、暴敛、逞刑、抑人才、进佞幸；官不能怙权、固位、枉法、营私、病民、蠢国。”[33](P347)载震、唐文治二人也对西方重“民权”进行辩护，认为“英国民权之重如此，然或办理国是，有所舛误，则国人皆归罪于执政，不闻咎及君主，此则明定宪法之效果，所以民权虽重，不至启犯上之渐也。”[35](P156～157)他们对西方议会民主制的正确认识和态度如此，因而对西方地方自治倾慕也属自然。这种关联性，也表现出甲午战争后的出使欧美的使臣对地方自治认识的一个重大变化，即已经开始从民主、民权和民治的角度来认识地方自治。
尽管这些政府使臣对西方地方自治的介绍与认识，在当时已经达到了相当的水准，但其影响并不广泛和重大。真正在国内产生重大影响的介绍，是1905年清政府直接派往东西方诸国专门考察政治的五大臣对西方地方自治制度的介绍。
自1901年发布“变法”上谕以来，清政府先后实施了一些“革新”措施，但并未能够缓和日益紧张的内外矛盾，摆脱内忧外患的困境。正如当时报刊披露的那样，“今日之中国，国势濒危，内部之患，如肉腐烂，日见消溃，外交之迫，如火煎膏，日见憔悴。”[36]即使是清政府也不得在1904年11月28日的上谕中，承认所面临的一些危机：“近年以来，民力已极凋敝，加以各省摊派赔款，益复不支。剜肉补疮，生计日蹙。……闻各省督抚因举办地方政要，又复多方筹款，几同竭泽而渔。而其中官吏之抑勒，差役之骚扰，劣绅讼棍之播弄，皆在所不免。”[37]迫于严峻的内外形势，清政府于1905年特下上谕，派出朝廷五位重臣：载泽、戴鸿慈、端方、尚其亨、李盛铎分赴东西洋各国考求一切政治（注：1905年7月16日清廷下谕，载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等，随带人员，分赴东西洋各国考求一切政治。后因革命党人吴樾对出使火车掷放炸弹案，出使延误。清廷又于10月26日下谕旨，派尚其亨、李盛铎会同载泽、戴鸿慈、端方，前往各国考察政治。考察分两路，由戴鸿慈、端方一行，于1905年12月19日，前往美国、德国、奥国、俄国、意大利等国考察；由载泽、尚其亨、李盛铎一行，于1906年1月14日，前往日本、美国、英国、法国、比利时等国。）。自然，西方的地方自治制度也在重点的考察范围。他们每当在一国考察结束时，都及时向清政府奏报其考察经过及其观感。在这些奏折中，有介绍考察诸国地方自治的情形，也有分析地方自治制度的经验得失。
载泽、尚其亨、李盛铎于1906年2月考察英国政治，4月在将考察情形奏报政府的奏折中，介绍英国地方自治时写道：“至于一国精神所在，虽在海军之强盛，商业之经营，而其特色实在地方自治之完密，全国之制，府分为乡，乡分为区，区有长，乡有正，府有官司，率由各地方自行举充，于风土民情，靡不周知熟记。凡地邑民居，沟渠道路，勤工兴学，救灾恤贫诸事，责其兴办，委曲详尽，纤悉糜遗。以地方之人，行地方之事，故条规严密，而民不嫌苛，以地方之财，供地方之用，故征敛繁多，而民不生怨。而又层累曲折以隶于政府，得稽其贤否而奖督之，计其费用而补助之，厚民生而培民俗，深合周礼之遗制，实为内政之本原。惟其设官分职，颇有复杂拘执之处，自非中国政体所宜，弃短用长，尚需抉择。”[38](P10)
他们认为，地方自治制度的完善属于英国内政的特色，其优点颇多，效果显著。他们于1906年4月前住法国，在5月将其考察情形奏报朝廷时，对法国地方自治制评述说：“其设官分职，则三权互相维系，无轻重偏倚之嫌，其地方自治，则都府秉承中枢，有指臂相联之势。比之英吉利，一则人民先有自治之力，而政府握其纲，一则政府实有总制之规，而后人民贡其议，施之广土众民之国，自以大权集一为宜。且法自大败于德以还，凋丧之余，不三十年复臻强盛，其作民气以培国力，实根于政治之原理，良非幸致。”[39](P15)
他们还于1906年5月在比利时考察后，对其地方自治评述道：“大抵比国行政之体，取则法国者为多，其分区自治，既有因地制宜之效，其枢府统一，复有居中驭外之规，经制虽不及法国之完全，民气较法人为纯朴。”[40](P19)
各考察政治大臣对西方地方自治介绍虽然以奏折的形式直接奏报朝廷，但朝廷很快就将其刊发在官报上，并迅速被各种报刊转载，传播到社会各界。在考察过程中，他们还对考察详情做了详细的记录，并搜集了一大批欧美、日本的政法书籍和资料。回国后据此编成考察日记，或者将资料进行译述汇集，或者组织翻译介绍国外政治的著作，在国内出版发行（注：当时，出版的考察政治日记有：载泽的《考察政治日记》，戴鸿慈的《出使九国日记》；出版的编著有：戴鸿慈、端方合编的《列国政要》三十二册，《欧美政治要义》四册；政治官报局还出版了考察政治大臣咨送的《日本宪法疏证》。参见韦庆远、高放、刘文源：《清末宪政史》，中国人民大学出版社1993年版，第129页。）。在这些考察日记、编译作品和外国译著中，东西方诸国的地方自治制度得到详细的介绍，为国人更详尽了解西方的地方自治制度，提供了便利条件。
此外，从这次对西方地方自治的介绍来看，其内容与前期出使东西各国使臣的介绍相比显得概括，其认识和态度也多是含混不清，但是它的影响却十分深远。其影响深远的原因，并非在于考察者所介绍地方自治的内容有何不同，以及对其的褒扬，而是在于这次震惊国内上下的政治考察本身。因为这是晚清最为庞大并极力渲染的一次出洋考察，西方的地方自治制首次被朝廷明令纳入其考察范围。并且，朝廷上谕曾明确表示其考察意旨：“分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从。”[41](P2141)似乎也是发出了这样一个信号：清政府有意采纳考察中的某些西方政治制度。所以，包括地方自治在内的西方政法制度的介绍，都不仅引起各级官吏的重视，也引起社会各界特别是政论家的普遍关注。更为重要的是，给予了学界和政界莫大的鼓舞和启迪（注：例如，当时上海《时报》的“社论”中说：“今日考察政治之故，特命重臣出洋，朝命甫下，固未卜其后效如何也，而人人意中，皆有希望在前，以为年月之间，必将有大改革随其后，人心思奋，则气象一新。”《读十四日上谕书后》，载《时报》1907年7月21日。）。自考察东西洋政治之后，在中国掀起了提倡和研究地方自治的热潮，这些无不与这次考察鼓动和启迪相关。
上述为鸦片战争前夕至预备立宪前夕西洋和日本地方自治思想输入中国，以及在中国转述、传播的基本情形，它大致反映了国人了解和认可外国地方自治制度的基本经历。从了解来看，19世纪60年代前多是基于间接的体验。因此在对西方地方自治思想介绍和传播中，难免发生视听材料与传统知识、经验的相互作用，出现一些想象、类比等现象，疏漏和偏颇之处为数不少。60年代以后，国人深入实地，对外国地方自治制度有直接感受和体验，他们的了解或知晓更为真切和精准。在介绍和传播国外地方自治制度时，尽管他们仍然使用中国式话语和传统概念，但他们完整地揭示出国外地方自治制度的原则、构成和运作方式，它是国人真正了解西方的地方自治制度的开始。从认可来看，大多数介绍者一开始就对西方地方自治制度采取了一种积极的态度，尽管他们没有明确主张在中国采用它，甚至提出批判，但他们在介绍和传播时所使用的赞誉之辞，以及所流露出的向往之情，足以表明当时知识分子的复杂矛盾的心境，以及对自由、民主、自治制度的期盼。从某种意义上讲，这也是国人认可和接受西方包括地方自治制度在内的民主自治制度的开始。
其实，晚清国人输入外国地方自治思想的意义非常重大，它不仅提供了中国政治改革的一个制度蓝本和一种改革的途径，而且也暗示着中国由强至弱的深刻原因，以及富强目标所面临的制度困境。从该意义上讲，外国地方自治思想在晚清国人的输入，为当时中国人思考和解决一系列的现实问题找到一个线索。自60年代以后，中国地方自治思想的提出正是沿着这一“线索”开始的思索。