现代化与公共行政：对苏州的研究，本文主要内容关键词为：苏州论文,化与论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1.导言
苏州的现代化，关键在农村。在过去的15年里，苏州的成功，也主要是农村经济与社会发展的成功。自70年代末以来，苏州农村的发展颇具传奇色彩，居民人均收入增长了10倍多，人口增长率明显下降，成为中国大陆最为发展的地区之一。奇迹引起了经济学家和社会学家的广泛兴趣。实地调查者和理论研究者蜂涌而至。然而，从政治学或行政学的角度去认识苏州，探索苏州成功的经验，分析其中存在的问题，设计未来发展的思路，乃是一个亟待开拓的新领域。
苏州成功的最关键的因素，是高效率的公共行政。我们认为，苏州农村经济社会发展取得骄人成绩，是公共行政，主要是农村基层政府和村级组织积极驱动的结果。苏州未来现代化任务的完成，优化的公共行政仍有特别重要的意义。另一方面，苏州现代化的每一个进程，不仅要求，而且可能推动公共行政自身的现代化。所以，公共行政的现代化在苏州现代化进程中具有特别重要的地位。
2.公共行政对苏州现代化的积极驱动：苏州农村15年发展的经验
美国著名发展经济学家M·P·托达罗，把公共行政视为发展中国家“最稀缺的资源”。认为发展中国家的政府必定要在经济发展中起到越来越大的主导作用。美国著名比较政治学家阿尔蒙德，也把“政府能力”看作是发展中国家实现现代化的重要支配因素，认为政府能力的创造即行政发展，不仅是政治发展的重要内涵，而且是经济发展的推动力量。公共行政，是积极有为的现代化的“驱动器”，这并不是理论家毫无事实根据的逻辑推理，而是一批后起的现代化国家，尤其是东亚新兴工业化国家和地区的经验。日本、新加坡、韩国以及中国的台湾地区等东亚一批新兴的工业化国家和地区，尽管其在现代化起步时，有很多先天性缺陷和不利因素：经济自然资源非常缺乏；进行资源配置的市场机制不完全；旧经济势力阻碍经济的进一步发展；强大的外国资本竞争；企业家阶层比较弱小，自身无力应付诸多困难和问题；作为经济发展基础的公共工程与设施等急待大规模投资，等等。但是，有足够权威的政府所实施的高效率的公共行政的积极驱动，还是使它们在短短二三十年内走完了发达国家曾经历了一二百年的现代化历程。
与东亚新兴工业化国家和地区相似的是，苏州除了有人和优越的地理位置、便利的交通条件之外，也没有什么别的自然资源。苏州每年消耗的煤炭、钢铁、水泥及石油的90%以上得仰仗于国内外市场。然而，苏州，特别是苏州农村，还是取得了经济上的成功和社会的进步。
苏州农村发展的成功，最重要的因素之一，是公共行政对经济的直接介入和强有力干预。公共行政对苏州农村现代化的驱动，具体表现为：
（1）创造性地执行中央政策
苏州农村发展的重要特点，是乡镇工业的异军突起，而这首先得益于中央政府的政策及苏州地方和基层政府对中央政策在本地区的创造性执行。用苏州人自己的话来说，就是用好、用足、用活政策。
我国在50年代中期以后的一系列政策，虽然在某些方面和某些时期曾起过消极的影响，但是由于政策实施与应用过程中的区域差异性，对苏州农村来说，有许多政策却为苏州的发展提供了很多有利的机会。
1978年举行的中共十一届三中全会，使苏州乡镇工业的发展进入了一个新的历史发展时期。
在经济形势比较好、政策比较宽松的情况下，苏州人会牢牢抓住发展机遇。而在经济调整、宏观环境比较紧张的情况下，他们又能采取积极的态度，用活政策。1988年下半年，中央明确提出了治理整顿的方针，并要求坚决地对一批浪费电力和原材料的乡镇企业实施“关停并转”。苏州各级党政领导和基层组织，针对本地实际，正确全面理解中央政策，一方面以“并转”为主，不伤乡镇企业十年发展的元气，另一方面真正在“调整”两字上下功夫，调整结构，优化生产要素的组合，重新布局生产力，这样，治理整顿不仅没有使苏州乡镇工业发展萎缩，相反，又获得了一次重要机遇，出现了新的发展势头。当然，这种结合本地实际，创造性地执行中央政策，与“上有政策、下有对策”的错误做法是有本质区别的。
（2）对乡镇企业的直接组织与管理
苏南模式的重要特点，是集体经济为主体、乡镇工业为主导。而之所以形成有强大的乡镇工业和集体经济，则是公共行政的直接组织和管理的结果。苏州农村各级党委政府和村级组织，在苏州乡镇工业的发展中起了不可估量的作用，提供了组织条件和权威资源。
以公共行政组织的名义，疏通乡镇工业发展所需的与城市企业的关系，开拓供销渠道，网罗技术人才和管理人才等，也是苏州集体经济和乡镇工业发展的重要前提。甚至在具体的企业供销活动中，公共行政的作用也十分明显。在物资供应方面，地方政府通过“协作办公室”、经委、乡镇工业管理局及其下设的供销公司之类的组织，与资源富产地区建立物资协作关系，为乡镇企业供应原材料和能源。例如，1983～198 5年间，苏州市政府采取技术输出、补偿贸易、合资办厂开发资源等联合形式，以及传统的物资串换办法，与新疆、山西、山东、内蒙古、贵州等资源富产省区进行联合协作，共“协进”煤炭633.6万吨、木材62.5万立方米、钢材38.7万吨，以及生铁、水泥等大量其他物资，缓解了乡镇企业的电力不足、能源断档的燃眉之急。在产品销售方面，地方政府常常直接出面组织展销会或订货会，为乡镇企业提供方便。而这些，在当时的计划经济体制下，力量比较软弱的乡镇企业家阶层是难以办到的。
（3）开发人力资源
人多地少，是苏州农村由来已久的矛盾，当地人称之为“胎里病”。很多乡、村都是高产穷乡、穷村。美国经济学家舒尔茨说，当土地就本身而论不再是导致贫富的关键因素时，人力就成了关键性因素。因此，苏州农村各级党委、政府十分重视人力资源的开发。
（4）扶助农业部门的发展
农业是国民经济的基础，但市场调节很难有效作用的领域，因此，世界各国政府都十分重视对农业部门的扶持。苏州农村在乡镇工业获得较大发展的同时，农业总体发展与乡镇工业保持同向的趋势，这当然与我国中央政府对农业的政策倾斜有关，但最关键的还是苏州地方政府对农业的积极扶持。苏州农村各级公共行政组织不断创造其资源分配能力，从乡镇企业利润中提取支农资金，以“以工补农”、“以工建农”等方式，扶助农业生产。
（5）着力改善投资环境
80年代后期，随着我国对外开放的扩大，苏州经济发展开始把外向型经济作为主功方向，从外贸首先突破，然后外贸、外资、外经“三外”一齐上。进入90年代，苏州加快了经济国际化进程，尤其在吸引外商直接投资方面，出现了1992年春季为最高潮的第二次异军突起。1992年一年内，
苏州市新批三资企业2893 家（其中由乡镇新办的三资企业2202家，占全市总数的76.1%），新增合同外资42.6亿美元。至此，苏州市累计批准三资企业3635家，已开业投产1804家，1992年创汇6.76亿美元。
苏州的对外开放在短短几年内取得显著成效，原因是多方面的，其中重要的一点是苏州各级政府大力投资建设良好的吸引外商的投资硬环境，并努力改善投资软环境。为“三资”企业提供优质高效的服务。
（6）发展社会公益事业
如果说经济的增长还可以较多地发挥市场机制的作用的话，那么社会公益事业的发展则需要更多地依赖于“看得见的手”的力量。乡镇工业发展，使苏州农村具有了相当的集体经济实力，从而也使公共行政具备了致力于促进社会公益事业发展的能力。除了上述教育投入和基础设施建设外，苏州各级公共行政部门也对农村文化、科技、卫生等各项社会事业注入了较多资金。
3.公共行政在苏州现代化进程中的适应性变化
公共行政是一个开放的系统。通过与环境间的输入——转换——输出过程，使其与环境间保持一种动态的平衡。公共行政驱动着苏州农村的现代化，而苏州现代化的每一个进程都将引起公共行政的适应性调整和变革。公共行政受经济社会发展的反作用，在苏州现代化进程中的适应性变化，主要表现在以下几个方面：
（1）“市管县”体制的确立。
苏州乡镇工业的起步，得益于城市工业的辐射。六七十年代，苏州农村与紧邻的上海、南京、苏州、无锡等经济技术基础雄厚的大中城市开展了横向经济联合。但是地、市分设的行政管理体制，使苏州地区行政公署所辖的广大农村，首先与省辖苏州市的经济技术协作的广泛开展受到阻碍。农村经济发展的需要，使这种行政体制的变革被提上了议事日程。1983年，江苏省就根据生产力发展的需要，经国务院批准，实行地市合并、市领导县的行政体制改革。苏州地区行政公署被撤销，所辖吴县、吴江、昆山、太仓、沙洲、常熟等县（市）划归苏州市领导。公共行政的这一适应性变革，使苏州城乡经济联合摆脱了行政体制上的限制，开始大踏步向前发展，一批以城市企业为龙头的各种企业集团和经济联合体广泛兴起。
（2）政社分设
改革开放以后，苏州农村开始走上工业化道路，乡镇工业获得了迅速发展。生产力的发展，引起了生产关系的深刻变革，随之而起的是社会公共事务的增加，使“只是农村集体经济的一种组织形式”的人民公社体制不能适应，迫切需要分化出专门的公共行政机构，执掌日益增长的经济和社会公共事务的管理职能。1983年，苏州农村依据宪法的规定和中央指示的精神，开始政社分设的农村管理体制改革。各乡镇出现了三套班子：乡（镇）党委、乡（镇）政府和公社经济联合委员会。变革后的人民公社是农村合作经济组织，经联会成员由村经济合作社（即原生产大队）、乡（镇）办企业负责人组成。经联会是乡（镇）专门的经济管理机构，负责制定所辖区域内的经济发展规划，管理和经营农、副、工各业。乡（镇）政府则主要承担民政、司法、文教、卫生、计划生育、村镇建设、环境保护等社会管理职能。同样，村级组织也发生了变革。
（3）机构的增长
苏州各级政府，尤其是基层乡（镇）政府和村级组织对经济和社会的管理与协调作用是比较直接和强有力的，因而伴随着经济的发展和社会公共事务的增加，必然的结果是公共行政机构的急剧膨胀和功能的进一步专化。80年代后期，外向型经济的发展，需要经济组织的企业化和适宜的对外业务交往的经济实体。因此，在1988年前后，苏州农村外向型经济发展的起步阶段，许多乡镇先后将经联会改制为乡（镇）农工商总公司，下设工业公司、农业公司、多种经营服务公司等专业化经济管理机构，有些乡镇还设建筑、运输、劳动服务等专业公司。之后，苏州农村又出现了乡（镇）外贸公司、成为农工商总公司下的一个新的专业公司。
公共行政在苏州农村基层的另一个重要变化是乡（镇）政府机构的迅速膨胀。80年代中期，苏州农村乡（镇）政府，除设正副乡（镇）长外，一般还设文书及若干助理员，如民政助理、司法助理、生产助理、文教卫生助理、村镇建设助理、计划生育助理。而这之后，各乡（镇）政府机构的设置逐步由助理员制发展成为职能制，设立由助理任办公室主任的政府办、民政办、司法办、文卫办、村镇建设办、计划生育办等若干办公室。每一办公室设干事一至四名不等。80年代末90年代初，又逐渐生长出环保办公室、物价办公室、综合治理办公室、信访办公室、监察助理等机构。这时，机关工作人员队伍也比较庞大。
还有一个值得注意的变化是，县级政府对基层行政控制的扩大的深化。80年代初，县级政府一般在乡镇设公安特派员、税收专管员等为数不多的机构。80年代中期以后，县（市）政府有关部门在乡镇设有大量的分支机构。从各个方面强化县级政府对基层事务的行政管理。这些机构大多实行垂直领导，有些实行双重领导。加上上述乡镇自身机构，我们可以发现，乡镇机构与县级机构基本上是一一对口的。
4.公共行政在苏州面临的新挑战
公共行政在苏州现代化运动中的适应性发展，与经济社会发展的速度相比，节奏有一定的落差。90年代以来，现代化运动使苏州经济与社会的各个层面发生了一系列变化。也使公共行政面临新的挑战。
（1）挑战之一：经济的发展与繁荣
在经济领域，苏州公共行政面临着一个双重的挑战：一是如何保持乡镇工业的发展势头；二是经济体制的变革。
苏州的经济成功，很大程度上可以说就是乡镇工业的成功。改革开放以来，苏州乡镇工业一直保持着较为强劲的发展势头，集体经济实力得到了极大的提高。但与此同时，苏州乡镇工业也存在一些深层次的问题：
布局分散，乡乡点火，村村冒烟。布局分散，规模偏小，这是苏州乡镇工业的一个重要特点，也是苏州乡镇工业的一个先天缺陷。
产品结构的低水平重复。据有关方面统计，区域内乡镇工业相似系数高达97%，与城市企业的产品结构相似系数也达90%以上。
企业效益滑坡。90年代以来，乡镇企业的毛利率一般在10%左右，低的不足5%。1994年， 苏州市乡镇企业完成的工业产值和销售额的增幅分别比上年下降25个和30个百分点。利税增幅仅为上年的1/3，其中利润增幅不到上年的1/4。亏损企业的比重相当大。
社区发展差距拉大，贫富分化悬殊。在80年代初期还是在同一起跑线上的乡（镇）或村，现在的经济总量已是几倍，十几倍，有的甚至几十倍的落差。尤其是1992年以来，社区之间发展的不平衡性表现十分明显，并且还有拉大的趋势。有些乡（镇）工业产值已超过50亿，有些乡（镇）工业产镇还不到1亿元，集体经济缺乏实力， 也减弱了政府的权威，形成恶性循环。
因此，在经济发展领域，公共行政面临着：如何使苏州的各种资源实现合理的配置，提高资源配置的效率；如何运用行政、经济、法律等各种手段，维持乡镇工业的增长势头；如何缩小社区发展差距、促进协调发展，实现共同富裕等一系列有力的挑战。
从另一个角度来看，我国经济体制的创新对苏州的发展和公共行政更富于挑战性。
我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济新体制。这就意味着各种企业在市场中处于平等的竞争地位。而长期以来。苏州乡镇企业的发展，充分利用了计划经济体制的弊端，与国有企业的竞争不是站在同一条起跑线上进行的（如税赋不一样）；另一方面，个体经济、私营经济在苏州的发展受到排挤和打击。这些不平等竞争的条件将在建立社会主义市场经济体制过程中消失。国有企业在放开手脚，引进市场机制以后，其发展将如虎添翼。凭借其长期形成的人才技术优势、工人素质高的优势和技术装备比较先进的优势，将给乡镇企业的发展带来严峻的挑战。同样，个体企业和私营企业，凭借其灵活经营的优势，也将给乡镇企业以挑战。
因此，公共行政在苏州还面临着如何转变职能和管理方式，促进乡镇企业尽快建立适应市场经济要求的经营机制，同时提供优质高效的公共服务，使苏州农村经济再创辉煌的严峻挑战。
（2）挑战之二：社会的发展与进步
在社会发展领域，人类的一个共识是：实现社会的协调发展。人们已经抛弃了经济增长这单一衡量现代化的陈旧指标，代之而起的是整个社会生态的均衡发展。从苏州的情况来看，社会发展对公共行政的挑战甚至比经济的挑战更加严峻。
环境污染。乡镇工业发展的一大副作用就是环境污染。在苏州，无论市区还是乡村，水污染、大气污染、土壤污染和生物污染都比较严重。小城镇污水日排放量一般在1～5万吨，影响范围达5～10公里， 地表水已不能饮用。酸雨频率吴县已达70%。有关部门在苏州采集的100 多个土壤样点中，土壤汞污染的占68.2%。据对吴县、太仓等地的测定，糙米六六六含量，晚稻超标率达35.7%。
土地问题。在苏州农村，耕地的非农业占用问题相当突出，尤其是1992年来，一股建开发区热席卷苏州大地，市、县、乡、镇、村齐上阵，有的乡、镇还不止建一个，有些地方简单地将开辟开发区作为加快开放步伐的实际步骤。之后，又掀起了建高尔夫球场热、度假村热，占地都是大量的。
社会稳定。苏州经济的快速增长，使其自有人力资源供量不足，吸进了大批外地劳工。据初步匡算，全市外来人口超过100万。 外来人口是苏州发展的一支重要力量，同时也带来了新的社会问题。显然，如何加强对外来人口的管理，维护农村治安，促进社会稳定，这也对公共行政提出了挑战。
人口老龄化。苏州农村实行计划生育、控制人口增长的成绩是显著的。然而。出生率的大大下降，加剧了人口老龄化进程。1990年，苏州市65岁及以上人口占全市总人口的8.07%。按国际标准，已进入老年化地区。从几次人口普查的情况看，苏州市老年人口呈大幅度上升趋势。目前，70年代初出生的一批独生子女将先后进入婚龄期、育龄期，人口出生率将再次大幅度下降，老龄化将加速。这种情况，向公共行政提出了尽快建立和健全农村养老保险制度的要求。
5.迎接挑战：公共行政的现代化
面对挑战，公共行政若要继续保持其推动苏州现代化的“驱动器”功能。唯一的选择就是自觉进行革命性的变革，实现自身的现代化。苏州的现代化运动，使公共行政现代化势在必行。
从苏州的情况来看，公共行政依其面临的来自经济社会现代化各层面挑战，其自身的现代化目标应该是：适应环境变化，调整出高能量的行政系统，使之能够：（1）合理配置各种资源，维持苏州经济， 主要是乡镇工业的快速发展势头；（2）有效动员社会全部力量， 促进苏州社会协调发展。
实现公共行政现代化目标的途径是多方面的：
（1）经济管理宏观化
在过去计划经济年代，公共行政对乡镇工业的直接驱动、组织和管理，对于苏州经济的发展来说，其意义是重大的。但是随着市场经济的发展，这种体制的弊端越来越多地暴露了出来。乡镇企业必须通过自身的改造，创造出新的经营机制，以增强活力。政企分开的问题，合理界定县（市）政府、乡（镇）政府、乡（镇）农工商总公司及村级组织的职能，也就提上了议事日程。
政企分开，决不是政府不要管乡镇企业，事实上，乡镇工业以后的发展仍然离不开公共行政的有力驱动，问题是如何驱动。政企分开，指的是让乡镇企业独立自主经营，不再以行政行为代替企业行为。在财政上，公共行政更不可随意向企业伸手，应当尽可能地减轻企业负担。目前乡镇企业的负担很重，许多应该由政府办的社会事务都转到了乡镇企业的头上，各种摊派更是名目繁多，而且常常采用“鞭打快牛”的方式，经营效果较好的企业，负担更重，这是乡镇企业缺乏活力，很多乡镇企业无力扩大再生产的一个重要原因。这种情况的改变，就要靠公共行政部门自觉地调整自己的行为。
政企分开，实质上就是要求公共行政对乡镇企业的管理宏观一些、间接一些、超脱一些。公共行政的主要职责是做好区域内经济总量和结构、布局的宏观调控，用经济的手段促成各种企业集团的组建和区域经济一体化；为乡镇企业提供信息服务，继续为经济技术协作牵线搭桥；制定本区域内工业发展规划，为乡镇企业提供计划指导和政策服务；依法实施监督检查，在企业有违法乱纪行为和经营管理混乱时，进行直接干预；对集体控股的企业，选派好主要负责干部。
（2）社会管理规范化
转变职能以后，公共行政的主要精力应该放在消除乡镇工业发展所带来的副作用，如环境污染、耕地锐减等，重视社会的协调发展。各级政府在加大投资力度治理污染的同时，要严格国家环保标准，做好对乡镇企业的环保监督。对于一些污染严重的企业，该转则转，该停则停，该关则关。问题是，乡镇政府对于这些职责，是很难或者说不愿尽力的。因为，事实上，乡镇政府和村级组织与乡镇企业是利益共同体。目前一个很普遍的现象是，凡是乡镇企业发展得好的地方，乡镇政府和村干部的生活待遇也比较好。企业办得好，他们的实际收入就高；企业办不好，他们的收入低。这种利益关系迫使他们必须支持企业，导致乡镇政府很难积极地抑制乡镇企业的污染排放，检查监督乡镇企业自觉治理污染，保护环境。同样，利益上的驱动也很难使乡镇政府不热衷于开发区建设。批租土地可获得的大量收入更难以使他们自觉规范保护耕地的行为。这也可以说就是地方主义、本位主义的恶果。为此，我们认为，乡镇政府社会管理行为的规范，更多地要依靠其上级政府，尤其是市和省政府的监督。
外来人口管理、农村养老问题，也是苏州农村现代化过程中出现的新问题。这些社会事务的管理，也迫切需要一定的规范，有关部门要制定好，执行好相应的法律规范，以便推进社会管理的规范化、法制化进程。
（3）公共行政职业化
随着整个社会分化程度的提高，政府作用的强化和扩张，科学技术的不断发展与进步，公共行政日趋专业化和技术化，成了世界范围内行政发展的一个共同的趋向。现代公共行政，已被西方理论家称为“专业人员”的国家。
对于苏州，尤其是广大乡（镇）政府来说，实现公共行政的职业化，就意味着：
一是优化人事管理制度，包括优化乡（镇）、村干部的录用机制，在公开、平等、竞争的基础上选拔优秀人才；强化管理机制，建立严格、科学、公正的考核、奖惩等激励机制；否定对乡（镇）、村干部在产值、利润上的所谓“一票否决”的不科学的人事管理方法，优化人事监控机制和人事管理体制。
二是管理技术的科学化、自动化。经济的繁荣，人民生活水平的提高，要求政府提供服务的项目越来越多，也就要求公共行政快速、简捷、经济、高效，这就要求管理决策的准确、科学和行政设备的现代化，广泛引进电子计算机在规划决策、办公室管理中的应用，实现管理自动化。
三是行政人员的知识化和专业化。行政现代化在本质上取决于行政人员的现代化的实现程度。再先进的制度、技术和方法，在传统人的手中，一切都是空的外壳，行政人员的现代化即知识化、专业化，需要以教育为基础，加强行政人员的发展和培训对于苏州现代化具有十分重要的战略意义。
（4）公共行政国际化
苏州是我国对外开放程度较高的地区，十多年来，外向型经济已取得显著发展，“三资”企业已遍地开花。经济国际化进程的加速，迫切需要实现公共行政的国际化。经济国际化和行政国际化两者是相辅相成，互相促进的。
行政国际化，作为苏州公共行政现代化的一个重要途径和重要内容，其涵义也是多方面的。它包括：
行政观念国际化。就是说要大胆学习、借鉴和吸收一切国家，特别是发达资本主义国家在行政管理方面的优秀成果，确立一种跨越意识形态的合作意识。
决策制定国际化。外向型经济的发展，经济国际化进程的加速，要求我们制定规划、决策，不仅要考虑国内、区域内的政治、经济、社会、文化因素，更要考虑国际政治经济形势的风云变幻和科技发展动态。
管理制度国际化。即公共行政的各项管理制度，尤其是对经济，对“三资”企业和海外企业的管理制度、方式，要依据国际惯例进行变革，加快与国际惯例的接轨。