金融稳定与存款人保护：英国银行破产法改革及其借鉴意义，本文主要内容关键词为：英国论文,存款论文,人保论文,意义论文,破产法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国次贷危机引发了全球性的金融危机，英国银行业深受其害，诸多银行机构陷入破产的境地，如何处置这些问题银行令银行监管机构及其立法者大挠其头。为解决原有普通破产法应对新一轮银行危机时的不足与缺陷，英国立法机关于2009年2月21日审议通过并颁行了专门的银行破产法——《2009年银行法》(Banking Act of 2009)。本次银行破产法改革是英国立法者对英国2008年前后发生的一系列银行危机事件，尤其是对北岩银行(Northern Rock)破产危机的法律反应①，意在改变银行破产适用普通破产法的立法模式，并力图构建一套全新的银行破产法律框架。鉴于我国现行的银行破产适用法律(《企业破产法》)与英国此前的模式较为相似，因此，考察并总结英国最新的银行破产法改革的经验对重构并完善我国银行破产制度具有重要的借鉴意义。
一、英国2009年银行破产法改革的缘由
北岩银行危机发生前，英国国内普遍认为，银行破产危机可根据普通破产法进行处置，系统性风险由最后贷款人工具和谨慎监管措施加以解决，而储户则能根据强制性存款保险制度获得保护(Moffatt and Canpbell，2010)。然而，北岩银行破产危机事件表明，英国原有的金融安全网与银行破产法律框架存在严重的不足。
首先，英国金融安全网存在明显的漏洞。北岩银行发生流动性危机之初即向英格兰银行提出援助请求，但迟延近一个月英格兰银行才以较严格的条件向北岩银行提供最后贷款援助②。即便在危机爆发后，英格兰银行与金融服务局(FSA)仍认为北岩银行在资本充足率与清偿力方面符合监管要求，从而延误了对北岩银行实施早期干预的最佳机会。其实，北岩银行的资产质量并非监管当局所认为的那样良好，其很多资产根本无法变现。北岩银行危机的爆发使金融服务局的监管模式以及英格兰银行危机处理能力受到了强烈质疑。如Keasey(2008)等人就认为，英国财政部、英格兰银行与金融服务局三方之间达成的监管安排中没有明确由谁主导危机处理的进程，虽然财政部享有最终的控制权，但如果没有与英格兰银行及金融服务局之间的有效沟通也是枉然③。Avgouleas(2009)则指出，英国监管当局之间的监管安排，尤其是将银行监管的职能从英格兰银行转由金融服务局承担的安排根本没有产生实效。事实也表明，金融服务局本应该对北岩银行主要依赖金融同业市场进行融资的行为保持应有的警惕，因为该融资模式极易受宏观金融环境的影响，脆弱性显而易见。英国国会也就北岩银行危机进行了质询，详细审查了英格兰银行与金融服务局的危机干预行为，认为金融服务局根本没有履行监督北岩银行的职责，同时还指出英国银行监管体制、系统性金融稳定框架以及流动性支持工具管理等方面存在严重漏洞，并对监管当局提出了严厉批评(HCTC，2008)。
其次，银行破产法律架构存在明显的缺陷。改革前，英国银行破产适用普通破产法④。然而，北岩银行危机表明，这种适用普通破产法处理银行破产问题存在着明显的不足：从宏观方面看，普通破产法着重追求的是平等对待债权人和债务人的利益，无法顾及银行破产的特殊性，尤其是无法兼顾公众信心的维持、系统性危机防范与金融稳定等银行破产监管目标的实现；从微观方面看，普通破产法授予银行监管当局干预问题银行的权力有限，在破产界定、早期干预、破产解决方案等方面没有对监管当局进行充分而明确的授权。正因为如此，英国国会在对北岩银行危机进行质询时明确指出，特别处理机制的缺乏对有效处置问题银行具有极为不利的影响。此外，作为银行破产法律框架的一部分，英国的存款保险制度在北岩银行危机中也经受了严峻挑战。因监管疏失以及当时整个国际金融环境的恶化，北岩银行危机一度引发存款人挤兑，直到英格兰银行持续注资以及英国财政部承诺为北岩银行提供担保才使挤兑风波得以平息。英国财政部之所以承诺提供担保，是因为此前制定的“金融服务补偿计划”(FSCS)无法消除储户不断增强的恐慌心理：一是因为其适用对象是“不能支付债务”的投保机构；二是最高保额为35 000英镑，仅2 000英镑以下的存款可获全额补偿，超出部分只能获得90%的补偿且至少要等90天才能兑现；三是大多数储户完全没有意识到上述补偿计划的存在(Moffatt and Canpbell，2010)。
总之，北岩银行危机暴露了英国银行监管网络存在的漏洞以及银行破产法律框架的缺陷，所有这些对英国进行银行破产法改革起到了直接的推动作用。事实上，作为对北岩银行破产危机的临时立法回应，英国曾于2008年2月21日快速通过了有效期为一年的《银行(特别条款)法》[Banking(Special Provisions)Act]。根据该法规定，英国财政部被授予强制收购问题银行股份与转移问题银行财产的权力，以确保问题银行不至于对英国金融体系稳定造成严重威胁，从而保护公共利益不受损害。根据上述临时立法的授权，财政部先后对北岩银行、KSF银行以及D&B银行采取了国有化措施，有效消除了银行危机的蔓延。该法后被直接纳入《2009年银行法》，成为后者重要的立法资源。除进行上述国有化特别立法外，英国财政部、英格兰银行与金融服务局共同或单独发布了一系列咨询与研究报告，集中讨论了存款保护与金融稳定制度的改革以及建立问题银行特别处置制度(Special Resolution Regime，SRR)等问题。所有这些为英国2009年银行破产法改革奠定了良好的舆论环境与政策基础。
二、英国2009年银行破产法改革要点及其评价
英国《2009年银行法》着眼于问题银行的有序破产，以维护公众对银行业信心与金融稳定。因此，无论是公共政策目标的选择，还是破产解决方案的创设，尤其是在银行监管当局对破产解决方案的介入程度等方面，《2009年银行法》均有不同程度的突破。
(一)银行破产立法公共政策目标的确立
通常，普通破产法所确立的政策目标不外乎以下几种：为市场提供确定的法律规则以促进经济稳定和增长；资产价值最大化；在清算和重组之间寻求平衡；确保公平对待处境相近的债权人；保全破产财产以便公平分配给债权人；就优先债权的排序制定明确的规则等。这些政策目标对于防范或化解银行破产危机来说显然是不够的，北岩银行破产就清楚地表明了这点。正因为如此，英国《2009年银行法》开始确立银行破产立法的特殊政策目标，明确要求银行监管当局在处理问题银行时慎重考虑下列因素：(1)保护并提升英国金融体系的稳定；(2)保护并增强公众对英国银行体系的信心；(3)保护存款人；(4)保护公共资金；(5)确保对财产权的任何干预均不违反欧洲人权公约的规定。这些政策目标不仅要求监管当局对问题银行是否会对英国金融或银行体系产生不利影响进行判断，并确保金融体系的稳定与效率不至于受银行破产的影响，而且要求监管当局在处理问题银行时通过快速赔付及维持银行服务等手段维护存款人利益，一旦财政部门向问题银行提供资金援助，其首要任务则是维护纳税人的利益(Singh，2011)。此外，监管当局应根据普通破产法的规定，维持优先权等级并公平对待地位相同的债权人，从而以最低程度的方式干预财产权。英国《2009年银行法》规定的上述五项法定目标相互依赖且互相联系，但并无优先顺序之分，它们要求监管当局在进行早期干预或启动破产程序时予以慎重考虑。这些目标赋予监管当局较大的裁量权，从而可据此对自身所采取的监管措施的合理性与合法性进行解释。综上，《2009年银行法》已确立不同于普通破产法的公共政策目标，其充分考虑了银行破产监管的特殊性，使银行监管当局处理问题银行时所需的灵活性得到了满足，有利于监管当局快捷而有序地处理银行破产危机。
(二)监管当局破产前干预权的授予及其行使
根据英国《2009年银行法》的规定，问题银行破产前的干预权被明确授予了英格兰银行和英国财政部，以解决问题银行遭遇或可能遭遇的金融困境。这种稳定权(Stabilization Powers)行使的首要目的是为了确保银行核心功能得以存续，以维护正常的金融秩序、防止挤兑，尤其是要维护公众对银行业的信心。英格兰银行行使干预权的方式包括：一是将问题银行部分或全部“营业”(股份或资产，包括负债)直接且快速地转移给私营机构；二是通过由英格兰银行所有或控制的“桥梁银行”(该银行的设立同样应符合《金融服务与市场法》规定的条件且需经金融服务局核准)接管问题银行部分或全部“营业”。就稳定权行使的一般条件而言，英格兰银行首先应与英国财政部及金融服务局进行协商，征询其意见；其次应“确保稳定权力的行使对金融体系的稳定、公众对银行业的信心以及存款人保护等社会公共利益来说是完全必要的”。但当英国财政部为解决或减少问题银行对金融体系稳定的严重威胁而向问题银行提供资金援助并建议英格兰银行行使稳定权时，如果英格兰银行也认为行使此种稳定权是适当的，其可直接行使《2009年银行法》授予的稳定权。
除英格兰银行的危机干预权外，英国财政部的国有化措施则是另外一种干预问题银行的手段。根据《2009年银行法》规定，当国有化措施对解除或降低问题银行对英国金融体系稳定构成的严重威胁来说是完全必要的，或当财政部出于维护英国金融体系稳定的考虑决定向问题银行提供资金援助时，英国财政部可与英格兰银行及金融服务局协商后，做出一项或多项“股权转让令”(即“国有化命令”)，从而把问题银行的股权转让给财政部指定的受让人或财政部全资所有的公司，以维护英国金融体系稳定或保护公共利益。究其实质，国有化就是政府运用公共资金或者运用法定的权力对问题银行进行重组，作为对问题银行投资的回报或者依据法律的规定，政府获得问题银行的股权，而银行仍然保留营业执照，其业务照常进行(周仲飞，2010)。换言之，国有化措施是一种还未找到市场化解决方案前的权宜之计，其目的是为了避免问题银行对整个金融体系的稳定构成威胁，问题银行得到喘息之机后仍应回归市场，最终仍将由私人机构持有。除享有对问题银行实施国有化的权力外，英国财政部还负责对英格兰银行的权力进行监督，以避免与英国承担的国际义务相违背，且要求英格兰银行在实施稳定措施时应取得财政部的同意。
金融服务局在问题银行危机干预中所发挥的作用体现在对银行是否满足监管要求的判断上，而这正是英格兰银行与英国财政部行使稳定权所必须具备的条件之一。根据英国《2009年银行法》的规定，金融服务局首先应对银行是否满足以下两项条件进行判断：一是银行已经或可能无法满足《金融服务与市场法》第41(1)条中规定的准入条件，如流动性、资本充足率以及风险管理等方面的监管要求；二是出于时间与相关因素的考虑，除非行使稳定权或进行财政援助，否则无法使银行重新满足准入条件的要求。准入条件是一项监管要求，它是银行获得金融服务局经营许可的先决条件，因此，由金融服务做出上述监管判断完全适当。一旦金融服务局认定银行已无法满足准入条件的要求⑤，且通过自愿行动或监管介入等替代性拯救措施也无法在短期内使其符合监管要求，英格兰银行或英国财政部将随即行使新银行破产法赋予他们的特定权力，问题银行的命运将交由英格兰银行或财政部定夺。这种由金融服务局与英格兰银行或财政部协同启动特别处理机制的双重控制模式可有效消除监管容忍(Regulatory Forbearance)的弊端(Brierley，2009)。可以看出，《2009年银行法》极力构建一种既有合作、又有制约的破产监管体系。
无论是英格兰银行稳定权力的行使，还是财政部的国有化措施，都势必对银行股东及管理层的权利构成很大的限制，甚至是剥夺(Hupkes，2009)。对此，英国学者认为，新银行破产法的颁行仅增加了监管当局权力及其行使的透明度，但其合法性仍存疑问，监管当局掌握巨大权力的立法安排将使“确保对财产权的任何干预不违反欧洲人权公约的规定”的监管目标收效甚微(Hsiao，2010)。然而，基于金融体系稳定、公众对银行业信心及存款人保护等公共利益的考虑，立法者仍旧授予了监管当局合法的介入权并默认其对私人财产权的可能侵害，这反映了立法者对两种竞争性利益(公共利益与股东权利)的重视程度与选择倾向。当然，为防止监管权力的滥用，立法者对监管机构权力行使做了必要的限制，规定了较为严格的适用条件，要求监管当局在决策过程中应确保干预措施的合法性并充分考虑问题银行股东的利益，尤其是要求监管当局行使危机干预权时应经过多方的讨论与协商。此外，由财政部、英格兰银行、金融服务局、金融服务补偿计划当局等指派的人员以及熟知英国金融体系与破产法的专家学者等人员共同组成的银行联络委员会则为权衡各方利益提供了很好的组织保障。这种立法安排既吸取了北岩银行危机时监管当局之间信息沟通不畅的教训，也为监管权力的行使提供了有效的制约机制。
(三)银行清算程序与管理程序的重构与完善
根据《2009年银行法》规定，英格兰银行、金融服务局或国务大臣均可向法院申请银行清算令。一旦法院签发清算令，法院将任命适格的破产从业人员担任银行清算人，并成立由英格兰银行、金融服务局以及“金融服务补偿计划”指派的人员组成清算委员会，银行清算程序(Bank Insolvency)随即启动。清算人的首要职责是将合格存款人(能获得存款保险偿付的存款人)的账户转移至其他金融机构或通过“金融服务补偿计划”尽快偿付存款人，随后才是对破产银行进行清算。清算委员会对银行清算人的履职情况进行监督，且当清算委员会通过全面偿付方案后，银行清算人应召开债权人会议，选举新的清算委员会成员以取代英格兰银行与金融服务局指派的人员。此外，清算人如果认为破产重整对银行债权人更有利，也可向法院申请管理令(Administration Order)。除上述特别权力外，《2009年银行法》并来从根本上改变英国普通破产法与公司法中关于清算程序及其效力以及清算人的一般性权力与职责，现行规定对银行破产来说仍是适用的或做了必要的修正，“这表明立法当局力图尽可能地遵从现有破产法律及实践，以便银行破产处置与普通的破产清算保持一致”(Tomasic，2009)。
作为对申请清算令的限制，英格兰银行仅在下列条件成立时才可申请银行清算：一是金融服务局确认银行已无法满足2000年《金融服务与市场法》中规定的准入条件，且如果不行使稳定权或财政援助该银行就无法重新满足准入条件；二是银行有合格的存款人且该银行已不能清偿其债务或有丧失清偿能力之虞，或对银行进行清算符合公平原则。作为最直接的银行监管者，金融服务局可自行判断银行是否满足监管要求且有权根据银行的偿付能力状况或公平原则申请破产清算令，但根据《2009年银行法》的规定，金融服务局提出破产清算申请应事先征得英格兰银行同意。当国务大臣申请破产令时，其虽不受英格兰银行或金融服务局的限制，但应要满足以下三项条件：一是银行具有合格存款人；二是对银行进行破产清算有利于保护公共利益；三是对银行进行清算符合公平原则。所有这些充分体现了立法者对银行破产清算的谨慎态度以及对监管当局行使权力的制约。与1986年《破产法》相比，《2009年银行法》已不再授予银行或其董事以及银行债权人申请破产令的权利，而是把此项权利排他性地授予了英格兰银行、金融服务局以及国务大臣，这对银行或其董事以及债权人来说无疑是一个重大的权利限制。
为确保存款人在破产清算中受到保护，英国《金融服务与市场法》曾规定了“金融服务补偿计划”。然而，北岩银行破产事件表明了上述存款保险制度还存在明显的缺陷。为此，《2009年银行法》把“金融服务补偿计划”纳入其中，对原有制度进行了完善，一是要求负责“金融服务补偿计划”的机构选派人员参加银行清算委员会，以实现存款保险制度与银行破产清算的有机整合；二是金融服务局已把存款保险限额由35 000英镑增加到50 000英镑；三是简化赔付程序，加快赔付存款人，并开始重视存款赔付程序的宣传介绍、着重提升公众对存款保险体系的认识。不过，与美国法赋予存款人优先受偿权不同，英国《2009年银行法》没有包含存款人优先偿付制度。因为，英国立法者认为，存款人优先偿付制度会使其他普通债权人受到不公平待遇且可能增加银行的经营成本(如普通债权人要求银行提供担保)，存款人保护更多是依赖“金融服务补偿计划”的及时赔付，与赋予存款人优先受偿权并无直接关联(周仲飞，2010)。英国法的此种做法是否合适值得商榷，因为如果赋予存款人优先受偿权，不仅可纾缓存款人的恐慌情绪，而且使存款保险机构在赔付存款人后获得优先偿付的代位权，这对防止银行挤兑及保护存款保险基金都具有重要意义。
银行清算是一种最糟糕的手段，如果重整能够使问题银行得以重生则是更好的选择。因此，英国《2009年银行法》规定，英格兰银行可申请重整，其可向法院申请银行管理令。申请的理由包括：(1)英格兰银行已经或准备就银行的部分“营业”做出转移令；(2)财产转移后的银行不能清偿其债务或因转移部分财务致使其可能丧失偿付能力。一旦签发管理令，法院将任命银行管理人，银行管理程序(Bank Administration)随即启动。银行管理程序是英格兰银行行使稳定权力的一部分，即当英格兰银行将问题银行部分“营业”转让给私营机构或“桥梁银行”后，对“剩余银行”(Residual Bank)所采取的一种拯救措施。银行管理人的首要职责是根据英格兰银行的指示向私营机构或“桥梁银行”提供支持，确保“剩余银行”能提供必要的服务或便利，如作为转让人或受让人与私营机构或“桥梁银行”达成某些协议。银行管理人的第二个任务则是“正式管理”——将“剩余银行”作为一个盈利实体加以拯救或为“剩余银行”债权人利益着想争取更好的结果。为确保银行管理程序法定目标的实现，英国《2009年银行法》对管理人的权力与职责做了必要的修改。这些修改反映了英格兰银行在管理程序起始阶段取代债权人委员会所承担的监督职责。
英国《2009年银行法》的制定与实施，标志着具有英国特色的问题银行特别处理机制的确立，它是自2000年《金融服务与市场法》施行以来英国在银行监管领域进行的最重要改革之一。英国《2009年银行法》在确保现有破产法律体系稳定的前提下，着重对银行破产立法目标、金融安全网参与者(英格兰银行、金融服务局、存款保险机构、财政部)的权力与合作机制进行重构，完善了银行破产法律制度体系。当然，新银行破产法的颁行也引起了公众对英格兰银行与英国财政部权力过大的担忧，如两者在行使稳定权力时对问题银行股东权利的限制或剥夺，尤其是财政部基于行使新银行破产法授予的权力的需要而享有变更法律的特权(唯一的限制是国会的审查)。然而，这在很大程度上则是反映英国立法者把金融稳定、存款人或公共资金保护置于更优先的地位。
三、英国2009年银行破产法改革对我国的借鉴意义
银行破产危机的防范与化解历来是各国金融监管中的要点与难点，如何通过法律手段有序、高效地处置银行破产危机对确保金融体系稳定及保护存款人利益具有非常重要的意义。英国银行破产法改革表明：银行破产立法应与现代破产理论与制度的发展保持一致，一方面应突破传统意义上的破产清算，在政策目标上实现从破产清算到破产预防的转变，注重监管当局对银行破产危机的早期干预，并加强金融安全网参与者之间的合作与协调；另一方面，在制度设计上，应将银行重整、政府援助及存款保险等制度纳入银行破产法律体系中，以构建处理问题银行的整体法律框架，在突出保护存款人的立法理念下，更加关注银行破产立法对金融稳定、公共利益乃至整个经济体系稳定的保障作用。这些立法经验对我国银行破产法律制度的完善无疑具有重要的借鉴意义。
1.应通过专门立法的方式为银行破产提供法律框架。《中华人民共和国企业破产法》第134条第1款规定：金融机构不能清偿到期债务且资产不足以清偿全部债务或明显缺乏清偿能力的，或明显丧失清偿能力的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或破产清算的申请。同时，第134条第2款还规定：金融机构破产的，国务院可以依据《企业破产法》和其他有关法律的规定制定实施“办法”。可以看出，在银行金融机构破产的法律适用上，我国的《企业破产法》采取了折中的态度：金融机构破产总体上适用普通破产法，特殊之处另行规定。英国《1986年破产法》与《2009年银行法》就是这种立法技术的典型代表，既保证了普通破产法的统一适用，同时也兼顾了银行破产的特殊性。虽然我国也采取了类似的立法技术，但仅通过制定“办法”来提供特殊性规则在合法性方面存在明显的疑问。首先，问题银行处置必然涉及对银行监管当局的排他性授权，对银行、银行股东以及管理层等利害关系人权利的限制或剥夺以及公共资金的保护等事项。这些事项多属于民事与金融基本制度的范畴，而根据我国《立法法》第8条的规定，民事基本制度及金融基本制度的立法权限属于全国人大及其常委会。其次，银行破产立法属银行法与破产法交错的领域，如果仅制定属于行政法规范畴的“办法”，除与《立法法》规定不符之外，还会因其效力低于“法律”而无法对现行法进行必要的修改。综上，应通过全国人大或全国人大常委会制定银行破产的特别法。
2.应把政策目标的确立作为银行破产立法的出发点与落脚点。银行体系的重要性是不言而喻的，因此，“不仅需要能够防止银行破产的特殊监管制度，而且还应该有一个有效的制度尽量避免银行倒闭”(胡普凯斯，2006)。这种防范或化解银行破产危机的制度的构成在很大程度上取决于立法者意图实现的公共政策目标。英国2009年银行破产法改革对公共政策目标的重构就是最新例证。除以法律形式进行明确规定外，英国法还将各项政策目标落实在具体的制度设计中，有效贯彻快速而有序地处置银行破产危机这一最高原则。可以说，公共政策目标的确立在很大程度上将成为银行破产立法的出发点与落脚点，其决定了银行破产制度的价值取向与功能。另外，英国的实践也表明，将普通破产法适用于银行破产具有明显的局限性，其甚少关注单个企业破产的系统性影响。因此，我国在进行银行破产立法时首先应界定合适的公共政策目标。实践中，英美等国银行破产立法所确立的公共政策目标大同小异，如维护金融稳定、维持并增强公众信心、保护存款人利益等，这些政策目标均通过正式立法或以立法导言的形式予以明确规定。考虑到我国当前的金融运行环境，我国银行破产立法可确立如下目标：维护金融体系的稳定与健康发展；提升公众对银行业的信心；保护小额存款人与公共资金；促进银行业的公平竞争(确保银行遵从市场力量约束，允许问题银行破产)。总之，应确保银行破产制度以金融稳定与存款人保护为宗旨，并紧紧围绕这一指导思想进行制度设计。
3.应对金融安全网参加者的权力配置与分工协作机制进行完善。英国银行破产法改革的启示之一就是要避免金融安全网参与者之间的权力冲突或监管空白，同时应加强监管当局之间的分工与合作。然而，与英国银行破产法强调分权式合作不同，我国现行立法主要围绕银监会展开。《商业银行法》第64条、《银行业监督管理法》第38条规定，银监会有权“接管”已经或可能发生信用危机的银行或对问题银行进行重组；另根据《企业破产法》第134条、《商业银行法》第71条规定，银监会有权向法院申请启动针对破产银行的重整或清算的申请，或要求法院在宣告破产前应征得银监会同意。这些规定确保了银监会享有充分的危机干预权力，但是未就中央银行或财政部门承担何种职责或发挥何种影响进行明确规定，在发生监管失败或存在监管缺陷时，这很难保证银监会有强烈愿望采取快速有效的破产干预措施。即便银监会有意根据法律授权采取行动，也可能因缺乏中央银行或财政部门提供的合作或协助而捉襟见肘，尤其是银行重组需要公共资金援助时更是如此。通常，完善的银行破产法律框架应该包含的要素之一就是明确规定中央银行、特设的监管当局、存款保险人以及司法机构的职权并确保它们的职权充分且互不冲突。因此，在将来的银行破产立法改革中有必要明确规定中央银行、财政部门等其他金融安全网参与者的职权，确保它们的职权充分且互不冲突。这就要求中央银行应进一步强化金融稳定政策工具与权限，除应发挥最后贷款人职责外，其还应对银监会的危机干预措施进行必要的监督或提供协助与合作；财政部门则应在必要时提供公共资金援助并确保公共资金安全，或经与银监会和中央银行协商，对问题银行实施临时国有化措施，以控制危机的蔓延；法院则应保留对司法重整或破产清算的管理权，提供最终的司法救济。
4.应把破产前干预与司法重整有机结合并确立破产清算的保障机制。我国现行立法针对问题银行的处置措施包括了接管、重组、撤销以及破产清算等，但存在以下问题：银行救助或重整措施均过于原则，甚至要依赖国家政策，行政权力过大，缺乏相应的约束机制，以行政撤销方式解决银行破产更是问题重重(张继红，2009)。此外，现行法只是赋予存款人在银行破产清算中可获得优先偿付的权利，而非及时获得偿付或实际得到偿付，这对消除储户恐慌、避免挤兑的作用较为有限。因此，有必要对我国现行的问题银行处置制度进行重构。为此，我们可借鉴英国2009年银行破产法改革的经验，审慎地界定“银行破产”，把银行破产立法的着眼点放在预防银行破产上，通过向经营状况良好的银行或新设立的“桥梁银行”转让问题银行的全部或部分股份，使银行“关乎全局的功能”得以存续。同时，应授予银行监管当局就转让后的“剩余银行”向法院申请破产重整的权力，从而把破产前干预与司法重整有机地结合在一起。这种立法安排既能确保公众对银行业的信心，也能有效降低监管当局启动司法重整程序的压力与成本(此时监管当局仅需对“剩余银行”进行重整)。此外，还可借鉴英国“金融服务补偿计划”的做法，建立存款保险制度，一方面，赋予存款保险人参与银行破产处置的权力(如参加清算组)；另一方面，还应要求存款保险人通过简易程序及时偿付储户，并负责提升公众对存款保险制度的认识水平，这对降低银行挤兑发生的可能性继而维护金融稳定多有助益。
注释：
①北岩银行是英国第五大抵押贷款机构，受美国次贷危机引发的全球性金融危机的影响，其遭遇的危机最为严重，一度引发挤兑风潮，这是英国自1866年以来银行监管史上发生的首宗银行挤兑事件，“它对英国银行监管制度及金融稳定政策来说是一个分水岭”(Avgouleas,2009)。
②英格兰银行对是否要降低受援银行需提供合格抵押品这一贷款条件犹豫不决的做法受到了严厉的批评，其最终因受到来自财政部与银行业的压力而对合格抵押品要求做了重大让步(HCTC，2008)。
③英国财政部、英格兰银行与金融服务局曾签署了一份《谅解备忘录》，对如何共同维护金融稳定进行了规定，其中，英格兰银行承担货币政策职能并负责监督支付系统；金融服务局负责在微观层面上对金融机构进行审慎监管；财政部则全面负责金融监管法制的建设与问题金融机构处置措施的设计。
④根据英国普通破产法(《1986年破产法》)的规定，当银行濒临破产时，银行或其董事、金融服务局或任何债权人均可向法院申请启动管理程序，该程序目的在于使银行免受债权人的权利主张，以此帮助银行全部或部分地生存下来，或允许银行与其债权人之间展开协商、达成自愿安排方案或折中方案，或确保比清算更好地实现银行的资产价值。若管理程序无法解决问题银行面临的困境，清算程序将被启动，英国的银行清算程序步骤大致如下：金融服务局或债权人等其他利害关系人向法院提出清算申请；法院听证程序做出是否接受申请、发布清算令；一旦法院决定做出清算令，即会任命清算人接管银行，直到债权人自己选出清算人。此时，银行管理层和银行股东的权力将受到限制和剥夺，清算人变现银行资产，偿付债权人和其他债务。在签发清算令之前，为对银行资产提供迅速和暂时的保护，法院有时会适用临时清算程序，但临时清算人的职权通常是法院根据案件的具体情况而授予的，这与清算人的职权由法律直接规定完全不同(Campbell and Cartwright，2002)。
⑤金融服务局对某家银行是否符合监管要求进行判断的具体分析可参见Singh(2011)。
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